质疑“行政处罚决定不能成立”——以我国《行政处罚法》第41条为分析对象
摘要
我国《行政处罚法》第41条关于"行政处罚决定不能成立"的规定,混淆了行政行为成立要件与合法要件、不成立与无效之间的区别,会导致相对人丧失诉权、信赖利益难以实现、行政成本"零回报"等负面效果,且在司法实践中已经造成许多案件对不成立、违法、无效等法律定性,以及驳回起诉、确认违法或者无效等裁判方式选择上判断错误、标准不一。建议将"行政处罚决定不能成立"修改为"行政处罚决定无效",而且鉴于我国《行政处罚法》第3条已经对行政处罚无效作了规定,应将该法第41条并入该法第3条,作为无效一般标准之"重大且明显违法"项下的具体情形。同时,对我国相关行政诉讼制度设计也应作相应调整。
引文
(1)参见最高人民法院行政审判庭编:《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释释义》,中国城市出版社2000年版,第9页。
(2)吴庚:《行政法之理论与实用》(增订八版),中国人民大学出版社2005年版,第251页。
(3)与行政检查、调查、听证等阶段性行为或者程序性行为一般不引起信赖利益保护不同,当下我国的制度设计已经对行政过程中的相对人行为所引起的信赖利益保护给予了关注。例如,根据我国《行政处罚法》第32条的规定,当事人在陈述、申辩中“提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳”。这可以看作是法律对相对人通过自己合理陈述、申辩、举证争取有利结果这种正当信赖的肯定、支持和保护。
(4)参见柳砚涛:《美国的行政诉讼制度》,《国外法学》1988年第3期。
(5)王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社1989年版,第149页、第152页。
(6)参见田凯、哈兴基:《行政处罚不成立与无效的区别》,http://www.360doc.com/content/13/0307/22/9851038_270073241.shtml,2016年10月26日访问。
(7)例外的情况是,行政行为过程中的阶段性行为(尤其是事实行为)违法侵权时,会引起合法性判断的赔偿程序。除此以外,阶段性行为基本上不会引起合法性判断的法律程序,只会在相对人、公务员或者旁观者乃至社会公众心目或言语中引起合法性的思考、质疑、讨论等。这也昭示出,为了对行政行为过程实施全方位、全程监控,法律理应设置更多针对阶段性行为合法性的“适时”评价和监督机制。
(8)郑玉波:《民法总则》,三民书局(台北)1987年版,第31页。
(9)胡建淼主编:《行政法教程》,法律出版社1996年版,第96-97页。
(10)参见周伟:《论行政权是行政行为成立的唯一一般要件》,《政治与法律》2016年第7期。
(11)参见周伟:《对我国现行行政行为成立理论的检讨》,《湖北行政学院学报》2009年第6期。
(12)翁岳生主编:《行政法》,中国法制出版社2002年版,第677页。
(13)参见叶必丰:《假行政行为》,《判例与研究》1998年第4期。
(14)[日]南博方:《行政法》(第六版),杨建顺译,中国人民大学出版社2009年版,第58-59页。
(15)参见四川省宜宾市中级人民法院(2014)宜行终字第18号行政判决书。
(16)参见北京市第一中级人民法院(2015)一中行初字第236号行政判决书。
(17)参见甘肃省平凉市中级人民法院(2014)平中行终字第13号行政判决书。
(18)参见湖南省岳阳市中级人民法院(2013)岳中行终字第33号行政判决书。
(19)参见浙江省慈溪市人民法院(2016)浙0282行初17号行政判决书。
(20)参见湖北省荆州市中级人民法院(2016)鄂10行终66号行政判决书。
(21)参见陕西省绥德县人民法院(2015)绥行初字第00001号行政判决书。
(22)参见前注(5),王名扬书,第166页。
(23)参见丁礼枝:《“视为”的法律分析》,《商》2016年第15期。
(24)张海燕:《“推定”和“视为”之语词解读?---以我国现行民事法律规范为样本》,《法制与社会发展》2012年第3期。
(25)参见柳砚涛:《认真对待行政程序瑕疵---基于当下行政判决的实证考察》,《理论学刊》2015年第8期。
(26)姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》(第五版),北京大学出版社、高等教育出版社2011年版,第205页。
(27)参见章志远:《行政行为效力论》,中国人事出版社2003年版,第117页。
(28)例如,《山东省行政执法证件管理办法》第6条规定:“对在执行公务时不出示有效执法证件的,公民、法人或者其他组织有权拒绝和检举。”其实,我国各地、各部门制定的行政程序规定和行政处罚程序规则大都对执法人员不出示执法证件和执法依据情况下行政相对人的拒绝、正当不服从、不予配合、不予执行等项权利作了规定。
(29)参见杨建顺:《日本行政法通论》,中国法制出版社1998年版,第398页。
(30)参见[日]室井力主编:《日本现代行政法》,吴微译,中国政法大学出版社1995年版,第105页。
(31)闫尔宝:《假象行政行为与拟制行政诉讼》,《人民司法》2001年第7期。
(32)应松年主编:《行政行为法》,人民出版社1993年版,第2页。
(33)参见柳砚涛:《论行政行为的形式》,《行政法学研究》2006年第4期。
(2)吴庚:《行政法之理论与实用》(增订八版),中国人民大学出版社2005年版,第251页。
(3)与行政检查、调查、听证等阶段性行为或者程序性行为一般不引起信赖利益保护不同,当下我国的制度设计已经对行政过程中的相对人行为所引起的信赖利益保护给予了关注。例如,根据我国《行政处罚法》第32条的规定,当事人在陈述、申辩中“提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳”。这可以看作是法律对相对人通过自己合理陈述、申辩、举证争取有利结果这种正当信赖的肯定、支持和保护。
(4)参见柳砚涛:《美国的行政诉讼制度》,《国外法学》1988年第3期。
(5)王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社1989年版,第149页、第152页。
(6)参见田凯、哈兴基:《行政处罚不成立与无效的区别》,http://www.360doc.com/content/13/0307/22/9851038_270073241.shtml,2016年10月26日访问。
(7)例外的情况是,行政行为过程中的阶段性行为(尤其是事实行为)违法侵权时,会引起合法性判断的赔偿程序。除此以外,阶段性行为基本上不会引起合法性判断的法律程序,只会在相对人、公务员或者旁观者乃至社会公众心目或言语中引起合法性的思考、质疑、讨论等。这也昭示出,为了对行政行为过程实施全方位、全程监控,法律理应设置更多针对阶段性行为合法性的“适时”评价和监督机制。
(8)郑玉波:《民法总则》,三民书局(台北)1987年版,第31页。
(9)胡建淼主编:《行政法教程》,法律出版社1996年版,第96-97页。
(10)参见周伟:《论行政权是行政行为成立的唯一一般要件》,《政治与法律》2016年第7期。
(11)参见周伟:《对我国现行行政行为成立理论的检讨》,《湖北行政学院学报》2009年第6期。
(12)翁岳生主编:《行政法》,中国法制出版社2002年版,第677页。
(13)参见叶必丰:《假行政行为》,《判例与研究》1998年第4期。
(14)[日]南博方:《行政法》(第六版),杨建顺译,中国人民大学出版社2009年版,第58-59页。
(15)参见四川省宜宾市中级人民法院(2014)宜行终字第18号行政判决书。
(16)参见北京市第一中级人民法院(2015)一中行初字第236号行政判决书。
(17)参见甘肃省平凉市中级人民法院(2014)平中行终字第13号行政判决书。
(18)参见湖南省岳阳市中级人民法院(2013)岳中行终字第33号行政判决书。
(19)参见浙江省慈溪市人民法院(2016)浙0282行初17号行政判决书。
(20)参见湖北省荆州市中级人民法院(2016)鄂10行终66号行政判决书。
(21)参见陕西省绥德县人民法院(2015)绥行初字第00001号行政判决书。
(22)参见前注(5),王名扬书,第166页。
(23)参见丁礼枝:《“视为”的法律分析》,《商》2016年第15期。
(24)张海燕:《“推定”和“视为”之语词解读?---以我国现行民事法律规范为样本》,《法制与社会发展》2012年第3期。
(25)参见柳砚涛:《认真对待行政程序瑕疵---基于当下行政判决的实证考察》,《理论学刊》2015年第8期。
(26)姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》(第五版),北京大学出版社、高等教育出版社2011年版,第205页。
(27)参见章志远:《行政行为效力论》,中国人事出版社2003年版,第117页。
(28)例如,《山东省行政执法证件管理办法》第6条规定:“对在执行公务时不出示有效执法证件的,公民、法人或者其他组织有权拒绝和检举。”其实,我国各地、各部门制定的行政程序规定和行政处罚程序规则大都对执法人员不出示执法证件和执法依据情况下行政相对人的拒绝、正当不服从、不予配合、不予执行等项权利作了规定。
(29)参见杨建顺:《日本行政法通论》,中国法制出版社1998年版,第398页。
(30)参见[日]室井力主编:《日本现代行政法》,吴微译,中国政法大学出版社1995年版,第105页。
(31)闫尔宝:《假象行政行为与拟制行政诉讼》,《人民司法》2001年第7期。
(32)应松年主编:《行政行为法》,人民出版社1993年版,第2页。
(33)参见柳砚涛:《论行政行为的形式》,《行政法学研究》2006年第4期。