行政诉讼简易程序的理性反思与完善路径
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摘要
《行政诉讼法》增设的行政诉讼简易程序具有提高行政诉讼效益的制度功能,但是在司法实践中却面临着适用率普遍偏低、不同法院的认可度存在差异、地方"各自为政"违反司法统一性、随意简化和过分简化减损程序价值等问题。当前简易程序存在诸多问题的一个重要原因就是法律对简易程序的制度规则供给不足。因而,确保简易程序规则的统一性与权威性、不断丰富与优化简易程序的规则内容成为完善简易程序制度的必由之路。
The administrative litigation summary procedure added in the Administrative Litigation Law has the institutional function of improving the efficiency of administrative litigation. However, there are many problems in the judicial practice such as low application rate, different recognition degree of different courts, local violation of the judicial uniformity by "governing in their own way", and derogation of the value of procedure caused by casual and excessive simplification. An important reason for the existence of many problems in the current summary procedure is that the law provides insufficient supply of institutional rules for summary procedure. Therefore, it is essential to ensure the uniformity and authority of the summary procedure rules, and constantly enrich and optimize the summary procedure rules to improve the summary procedure system.
The administrative litigation summary procedure added in the Administrative Litigation Law has the institutional function of improving the efficiency of administrative litigation. However, there are many problems in the judicial practice such as low application rate, different recognition degree of different courts, local violation of the judicial uniformity by "governing in their own way", and derogation of the value of procedure caused by casual and excessive simplification. An important reason for the existence of many problems in the current summary procedure is that the law provides insufficient supply of institutional rules for summary procedure. Therefore, it is essential to ensure the uniformity and authority of the summary procedure rules, and constantly enrich and optimize the summary procedure rules to improve the summary procedure system.
引文
(1)早在2004年,山东省高级人民法院就开始在青岛市市南区人民法院、滕州市人民法院开展行政诉讼简易程序试点工作。最高人民法院对地方司法实践中的行政审判模式改革给予了高度关注与支持,在发布的《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》中强调要健全完善行政诉讼简易程序,特别是在2010年专门出台《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》。在2014年修订《行政诉讼法》时,最高人民法院大力推动行政诉讼简易程序在法律中确立。参见张志华:《先进之路无尽头—山东高院行政审判工作纪实》,中国法院网,http://sdfy.chinacourt.org/article/detail/2004/09/id/1027455.shtml(最后访问时间:2018年7月15日)。
(2)《行政诉讼法》通过3个法条粗略勾勒出简易程序制度,纵然语句简练,却给司法适用制造了巨大障碍。实践中,各地法院纷纷结合自身实际制定具体的实施细则。如青岛市市南区人民法院发布了《市南区人民法院关于适用简易程序审理行政案件的实施细则》和《市南区人民法院关于适用简易程序审理行政案件的庭审规范》;浙江省温州市鹿城区人民法院制定了《行政诉讼简易程序操作规程和方案》。此外,北京市第一中级人民法院、南通市中级人民法院、上海市第三中级人民法院、河北省高级人民法院、天津市高级人民法院等亦出台了相关细则。
(3)笔者查阅了2015年至2017年出版的《中国法律年鉴》、最高人民法院近年的工作报告等资料,其中未出现全国范围内行政诉讼简易程序适用率的具体数据,因而只能结合地方法院的报道进行分析。
(4)根据近三年最高人民法院的工作报告,一审行政案件数量大幅增长。2016年3月的工作报告指出,过去的一年,各级法院受理一审行政案件24.1万件,审结19.9万件,同比分别上升59.2%和51.8%;2017年3月的工作报告指出,各级法院审结一审行政案件22.5万件,同比上升13.2%;2018年3月的工作报告指出,各级法院审结一审行政案件91.3万件,同比上升46.2%。
(5)任权:《关于行政诉讼简易程序的适用评析——以对青岛市南法院行政诉讼简易程序运行情况的实证调研为例》,青岛市中级人民法院网,http://qdzy.sdcourt.gov.cn/qdzy/394632/394600/1542389/index.html(最后访问时间:2018年4月3日)。
(6)彭军君:《南通港闸法院行政诉讼简易程序质效并举》,人民网,http://js.people.com.cn/n2/2016/0823/c360305-28881601.html(最后访问时间:2018年4月3日)。
(7)笔者访谈该院行政庭法官时得到的数据。
(8)常晓云、张玉洁:《我国行政诉讼简易程序优化探析》,载《聊城大学学报》(社会科学版)2017年第5期。
(9)曾巧艺:《北京一中院通报新行政诉讼法实施一年涉部委审判情况》,中国法院网,https://www.chinacourt.org/article/detail/2016/05/id/1859185.shtml(最后访问时间:2018年7月7日)。
(10)戴冰然、徐微:《齐齐哈尔铁锋区法院简易程序适用率大幅提高》,黑龙江法院网,http://www.hljcourt.gov.cn/public/detail.php?id=14798(最后访问时间:2018年9月13日)。
(11)李琰:《株洲中院首次适用简易程序审理行政诉讼案件》,湖南法院网,http://hunanfy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2017/11/id/3036236.shtml(最后访问时间:2018年9月13日)。
(12)谭庆芳:《恩施市法院探索行政案件繁简分流首次独任审理行政诉讼案件》,恩施市人民法院网,http://essfy.hbfy.gov.cn/DocManage/ViewDoc?docId=25471603-7a50-4ab2-9c40-2dede1790d0d(最后访问时间:2018年9月13日)。
(13)侯成丽:《平城区人民法院先行试点行政案件繁简分流》,山西省高级人民法院网,http://shanxify.chinacourt.gov.cn/article/detail/2018/07/id/3401404.shtml(最后访问时间:2018年9月13日)。。
(14)章志远、朱志杰:《我国行政诉讼中的简易程序制度研究》,载《江苏行政学院学报》2012年第5期。
(15)任权:《关于行政诉讼简易程序的适用评析—以对青岛市南法院行政诉讼简易程序运行情况的实证调研为例》,青岛市中级人民法院网,http://qdzy.sdcourt.gov.cn/qdzy/394632/394600/1542389/index.html(最后访问时间:2018年4月3日)。
(16)最高人民法院行政审判庭编:《南通法院关于深入推进行政诉讼简易程序的实践、思考及展望》,载《行政审判通讯》2018年第4期。
(17)目前对于“当事人各方同意”适用简易程序存在不同解读,第一种观点认为,只有满足“当事人各方同意”即可适用简易程序;第二种观点认为,需要同时满足第82条第1款的原则性规定和“当事人各方同意”的条件。从文义及体系解释的角度看,第一种解读更加合理,但从立法者的角度出发,这未必符合立法者的原意。葛先园:《我国行政诉讼简易程序检视——以新〈行政诉讼法〉第 82 条为中心》,载《法律科学》2016年第2期。
(18)《南通法院关于深入推进行政诉讼简易程序的实践、思考及展望》,载最高人民法院行政审判庭编:《行政审判通讯》2018年第4期。
(19)《北京市第一中级人民法院行政案件简易程序审理规范(试行)》第3条:下列案件,不适用简易程序:(一)发回重审、按照审判监督程序再审的;(二)事实争议较大、案情复杂的;(三)当事人一方人数众多的;(四)难以及时与当事人取得联系的;(五)其他不宜适用简易程序的案件。
(20)《青岛市市南区人民法院关于适用简易程序审理行政案件的实施细则》第3条:下列第一审行政案件不适用简易程序进行审理:(一)发回重审、按照审判监督程序再审的行政案件;(二)新类型行政案件;(三)矛盾易激化行政案件;(四)敏感性行政案件;(五)社会影响重大的行政案件;(六)涉外(含涉港、澳、台)行政案件;(七)法律适用争议较大的行政案件;(八)涉及申请财产保全、证据保全、先予执行和鉴定的行政案件;(九)涉及限制人身自由的行政强制措施、行政处罚案件;(十)人民法院认为不适用简易程序审理的其他行政案件。
(21)任权:《关于行政诉讼简易程序的适用评析—以对青岛市南法院行政诉讼简易程序运行情况的实证调研为例》,青岛市中级人民法院网,http://qdzy.sdcourt.gov.cn/qdzy/394632/394600/1542389/index.html(最后访问时间:2018年4月3日)。
(22)参见《南通法院关于深入推进行政诉讼简易程序的实践、思考及展望》,载最高人民法院行政审判庭编:《行政审判通讯》2018年第4期。
(23)若仅允许简易程序向普通程序的单向转化,则需要在案件受理时设置甄别案件适用简易程序还是普通程序的环节,否则在案件进入普通程序后,即使满足简易程序的适用条件或当事人希望适用简易程序,根据现有规定也无法进行逆向转化。
(24)周志宏:《日本最高裁判所规则制定权之探讨——兼评大法官释字第五二O号解释》,载《台湾本土法学杂志》2002年第32期。
(25)最高人民法院在2003年制定了《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》。
(26)高鸿、杨德华:《行政诉讼简易程序的实践与思考》,载2017年8月2日《人民法院报》第006版。
(27)葛先园:《我国行政诉讼简易程序检视——以新〈行政诉讼法〉第 82 条为中心》,载《法律科学》2016年第2期。
(28)参见《南通法院关于深入推进行政诉讼简易程序的实践、思考及展望》,载最高人民法院行政审判庭编:《行政审判通讯》2018年第4期。
(29)窦开、邢黎:《立案登记制下保护和规范当事人诉权的思考》,载《法律适用》2018年第8期。
(30)有关简易程序适用独任制还是合议制的讨论,参见江必新主编:《中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南》,中国法制出版社2015年版,第367-368页。
(31)现阶段行政一审案件的审限为立案之日起6个月,且经批准可以延长。
(2)《行政诉讼法》通过3个法条粗略勾勒出简易程序制度,纵然语句简练,却给司法适用制造了巨大障碍。实践中,各地法院纷纷结合自身实际制定具体的实施细则。如青岛市市南区人民法院发布了《市南区人民法院关于适用简易程序审理行政案件的实施细则》和《市南区人民法院关于适用简易程序审理行政案件的庭审规范》;浙江省温州市鹿城区人民法院制定了《行政诉讼简易程序操作规程和方案》。此外,北京市第一中级人民法院、南通市中级人民法院、上海市第三中级人民法院、河北省高级人民法院、天津市高级人民法院等亦出台了相关细则。
(3)笔者查阅了2015年至2017年出版的《中国法律年鉴》、最高人民法院近年的工作报告等资料,其中未出现全国范围内行政诉讼简易程序适用率的具体数据,因而只能结合地方法院的报道进行分析。
(4)根据近三年最高人民法院的工作报告,一审行政案件数量大幅增长。2016年3月的工作报告指出,过去的一年,各级法院受理一审行政案件24.1万件,审结19.9万件,同比分别上升59.2%和51.8%;2017年3月的工作报告指出,各级法院审结一审行政案件22.5万件,同比上升13.2%;2018年3月的工作报告指出,各级法院审结一审行政案件91.3万件,同比上升46.2%。
(5)任权:《关于行政诉讼简易程序的适用评析——以对青岛市南法院行政诉讼简易程序运行情况的实证调研为例》,青岛市中级人民法院网,http://qdzy.sdcourt.gov.cn/qdzy/394632/394600/1542389/index.html(最后访问时间:2018年4月3日)。
(6)彭军君:《南通港闸法院行政诉讼简易程序质效并举》,人民网,http://js.people.com.cn/n2/2016/0823/c360305-28881601.html(最后访问时间:2018年4月3日)。
(7)笔者访谈该院行政庭法官时得到的数据。
(8)常晓云、张玉洁:《我国行政诉讼简易程序优化探析》,载《聊城大学学报》(社会科学版)2017年第5期。
(9)曾巧艺:《北京一中院通报新行政诉讼法实施一年涉部委审判情况》,中国法院网,https://www.chinacourt.org/article/detail/2016/05/id/1859185.shtml(最后访问时间:2018年7月7日)。
(10)戴冰然、徐微:《齐齐哈尔铁锋区法院简易程序适用率大幅提高》,黑龙江法院网,http://www.hljcourt.gov.cn/public/detail.php?id=14798(最后访问时间:2018年9月13日)。
(11)李琰:《株洲中院首次适用简易程序审理行政诉讼案件》,湖南法院网,http://hunanfy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2017/11/id/3036236.shtml(最后访问时间:2018年9月13日)。
(12)谭庆芳:《恩施市法院探索行政案件繁简分流首次独任审理行政诉讼案件》,恩施市人民法院网,http://essfy.hbfy.gov.cn/DocManage/ViewDoc?docId=25471603-7a50-4ab2-9c40-2dede1790d0d(最后访问时间:2018年9月13日)。
(13)侯成丽:《平城区人民法院先行试点行政案件繁简分流》,山西省高级人民法院网,http://shanxify.chinacourt.gov.cn/article/detail/2018/07/id/3401404.shtml(最后访问时间:2018年9月13日)。。
(14)章志远、朱志杰:《我国行政诉讼中的简易程序制度研究》,载《江苏行政学院学报》2012年第5期。
(15)任权:《关于行政诉讼简易程序的适用评析—以对青岛市南法院行政诉讼简易程序运行情况的实证调研为例》,青岛市中级人民法院网,http://qdzy.sdcourt.gov.cn/qdzy/394632/394600/1542389/index.html(最后访问时间:2018年4月3日)。
(16)最高人民法院行政审判庭编:《南通法院关于深入推进行政诉讼简易程序的实践、思考及展望》,载《行政审判通讯》2018年第4期。
(17)目前对于“当事人各方同意”适用简易程序存在不同解读,第一种观点认为,只有满足“当事人各方同意”即可适用简易程序;第二种观点认为,需要同时满足第82条第1款的原则性规定和“当事人各方同意”的条件。从文义及体系解释的角度看,第一种解读更加合理,但从立法者的角度出发,这未必符合立法者的原意。葛先园:《我国行政诉讼简易程序检视——以新〈行政诉讼法〉第 82 条为中心》,载《法律科学》2016年第2期。
(18)《南通法院关于深入推进行政诉讼简易程序的实践、思考及展望》,载最高人民法院行政审判庭编:《行政审判通讯》2018年第4期。
(19)《北京市第一中级人民法院行政案件简易程序审理规范(试行)》第3条:下列案件,不适用简易程序:(一)发回重审、按照审判监督程序再审的;(二)事实争议较大、案情复杂的;(三)当事人一方人数众多的;(四)难以及时与当事人取得联系的;(五)其他不宜适用简易程序的案件。
(20)《青岛市市南区人民法院关于适用简易程序审理行政案件的实施细则》第3条:下列第一审行政案件不适用简易程序进行审理:(一)发回重审、按照审判监督程序再审的行政案件;(二)新类型行政案件;(三)矛盾易激化行政案件;(四)敏感性行政案件;(五)社会影响重大的行政案件;(六)涉外(含涉港、澳、台)行政案件;(七)法律适用争议较大的行政案件;(八)涉及申请财产保全、证据保全、先予执行和鉴定的行政案件;(九)涉及限制人身自由的行政强制措施、行政处罚案件;(十)人民法院认为不适用简易程序审理的其他行政案件。
(21)任权:《关于行政诉讼简易程序的适用评析—以对青岛市南法院行政诉讼简易程序运行情况的实证调研为例》,青岛市中级人民法院网,http://qdzy.sdcourt.gov.cn/qdzy/394632/394600/1542389/index.html(最后访问时间:2018年4月3日)。
(22)参见《南通法院关于深入推进行政诉讼简易程序的实践、思考及展望》,载最高人民法院行政审判庭编:《行政审判通讯》2018年第4期。
(23)若仅允许简易程序向普通程序的单向转化,则需要在案件受理时设置甄别案件适用简易程序还是普通程序的环节,否则在案件进入普通程序后,即使满足简易程序的适用条件或当事人希望适用简易程序,根据现有规定也无法进行逆向转化。
(24)周志宏:《日本最高裁判所规则制定权之探讨——兼评大法官释字第五二O号解释》,载《台湾本土法学杂志》2002年第32期。
(25)最高人民法院在2003年制定了《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》。
(26)高鸿、杨德华:《行政诉讼简易程序的实践与思考》,载2017年8月2日《人民法院报》第006版。
(27)葛先园:《我国行政诉讼简易程序检视——以新〈行政诉讼法〉第 82 条为中心》,载《法律科学》2016年第2期。
(28)参见《南通法院关于深入推进行政诉讼简易程序的实践、思考及展望》,载最高人民法院行政审判庭编:《行政审判通讯》2018年第4期。
(29)窦开、邢黎:《立案登记制下保护和规范当事人诉权的思考》,载《法律适用》2018年第8期。
(30)有关简易程序适用独任制还是合议制的讨论,参见江必新主编:《中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南》,中国法制出版社2015年版,第367-368页。
(31)现阶段行政一审案件的审限为立案之日起6个月,且经批准可以延长。