城市总体规划持续调整的现象与对策研究
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摘要
快速城镇化发展背景下,作为城市规划体系第一层面的城市总体规划经历着持续调规的现象。在当前国家进一步强调城市规划重要性的情况下,城市总体规划的权威性和严肃性应得到更切实的维护。本文以西部某工业城市为例,梳理了2002-2015年该市城市总体规划的调整过程,得出城市用地调整是总体规划调整的核心因素这一结论;并试图在全球化背景下分析总体规划持续调整过程中各级政府间的诉求关系;最后针对该现象提出弹性与集约化的总体规划变革对策:一是强化总体规划的战略性和宏观指导作用;二是增强总体规划对用地控制的弹性;三是细化总体规划调整的审批程序;四是提高项目准入门槛及土地使用效率;五是树立全球视野,加强各级政府间的沟通。
Under the circumstance of rapid urbanization development, the city comprehensive planning, as the first level of city planning system, has experienced continuous adjustment. In view of further emphasis on the importance of city planning by national government, the authority and seriousness of the city comprehensive planning should be more effectively maintained. Taking an industrial city in western China as an example, this paper analyzes the adjustment process of city comprehensive planning from 2002 to 2015, reaches the conclusions that the urban land adjustment is the main reason for adjustment of comprehensive planning, and tries to analyze demand relationship between governments at all levels in the process of comprehensive planning adjustment under globalization. At last, the paper puts forward flexible and intensive strategies of city comprehensive planning:(1) to strengthen strategic and macro guidance role of comprehensive planning;(2) to enhance the flexibility of land use of comprehensive planning;(3) to refine the approval process of comprehensive planning adjustment;(4)to improve the barriers of project and the efficiency of land use;(5) to establish a global vision and strengthen communication between all levels of government.
Under the circumstance of rapid urbanization development, the city comprehensive planning, as the first level of city planning system, has experienced continuous adjustment. In view of further emphasis on the importance of city planning by national government, the authority and seriousness of the city comprehensive planning should be more effectively maintained. Taking an industrial city in western China as an example, this paper analyzes the adjustment process of city comprehensive planning from 2002 to 2015, reaches the conclusions that the urban land adjustment is the main reason for adjustment of comprehensive planning, and tries to analyze demand relationship between governments at all levels in the process of comprehensive planning adjustment under globalization. At last, the paper puts forward flexible and intensive strategies of city comprehensive planning:(1) to strengthen strategic and macro guidance role of comprehensive planning;(2) to enhance the flexibility of land use of comprehensive planning;(3) to refine the approval process of comprehensive planning adjustment;(4)to improve the barriers of project and the efficiency of land use;(5) to establish a global vision and strengthen communication between all levels of government.
引文
[1]赵燕菁.国际战略格局中的中国城市化[J].城市规划汇刊,2000(1):6-12.ZHAO Yanjing.Urbanization of China in the International Strategic Pattern[J].Urban Planning Forum,2000(1):6-12.
2张幼文.要素的国际流动与开放型发展战略--经济全球化的核心与走向[J].世界经济与政治论坛,2008(3):1-10.ZHANG Youwen.International Flow of Elements and an Opening Development Strategy:The Core and Trend of Economic Globalization[J].Forum of World Economics&Politics,2008(3):1-10.
3杨宇振.“空间疗法”经济危机的空间转移、扩散与新型城镇化[J].时代建筑,2013(6):35-41.YANG Yuzhen.Space Therapy:The Spatial Transfer,Diffusion of Economic Crisis and the New Urbanization in China[J].Time Architecture,2013(6):35-41.
4杨宇振.焦饰的欢颜:全球流动空间中的中国城市美化[J].国际城市规划,2010(1):33-43.YANG Yuzhen.Anxious Face-Painting Smile:Chinese City Beautification in Global Flowing Space[J].Urban Planning International,2010(1):33-43.
5姜涛,李延新,秦涛.武汉市规划用地兼容性规定研究[J].城市规划,2014(6):38-42.JIANG Tao,LI Yanxin,QIN Tao.Research on the Regulation of Land Use Compatibility in Wuhan[J].City Planning Review,2014(6):38-42.
6武汉市国土资源和规划局.武汉市规划用地兼容性管理规定[Z].2013.Wuhan Land Resources and Planning Bureau.The Regulation of Land Use Compatibility in Wuhan[Z].2013.
7赵万民,等.山地人居环境科学七论[M].北京:中国建筑工业出版社,2015.ZHAO Wanmin et al.Theories of Human Settlements in Mountainous Regions[M].Beijing:China Architecture&Building Press,2015.
8赵民,郝晋伟.城市总体规划实践中的悖论及对策探讨[J].城市规划学刊,2012(3):1-9.ZHAO Min,HAO Jinwei.The Paradoxes and Solutions of Urban Comprehensive Planning Practice in China[J].Urban Planning Forum,2012(3):1-9.
9杨保军,陈鹏,吕晓蓓.转型中的城乡规划--从《国家新型城镇化规划》谈起[J].城市规划,2014(S2):67-76.YANG Baojun,CHEN Peng,L Xiaobei.Urban and Rural Planning in Transition:Starting from“National NewType Urbanization Planning”[J].City Planning Review,2014(S2):67-76.
(1)2013年12月,中央城镇化工作会议提出要加强对城镇化的管理,城市规划要保持连续性。2015年12月,中央城市工作会议召开,这是时隔37年后,“城市工作”再次上升到中央层面进行专门研究部署;会议指出,城市规划在城市发展中起着战略引领和刚性控制的重要作用,规划经过批准后要严格执行。2017年2月,习近平总书记在视察北京时关于城市规划的重要讲话提到:“城市规划在城市发展中起着重要引领作用”,“总体规划经法定程序批准后就具有法定效力,要坚决维护规划的严肃性和权威性”。
(2)拟建用地包括准现状用地、已签约项目用地、国家及省市级储备用地。
(3)影响城市总体规划持续调整的缘由有诸多方面,包括国家战略、相关制度、城镇化发展程度、经济发展程度等,受篇幅限制,本文重点阐述总规持续调整过程中各级政府不同诉求间的关系。
(4)党的十八届五中全会强调,实现“十三五”时期发展目标,必须树立并贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念;全会提出,要坚持创新发展理念,把创新摆在国家发展全局的核心位置,推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新。
(5)近年来,不少学者呼吁淡化各省GDP排名作为政府考核的重要指标,但该指标对于一定区域范围内的经济发展评价仍有一定的参考价值。
(6)本文所指的地方政府主要指市级、县级、区级政府。
(7)包括国家新型城镇化发展战略的提出、2015年中央城市工作会议的召开、2016年2月《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》的颁布、2017年2月习近平总书记视察北京时关于城市规划的重要讲话精神等。其中,《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出新型城镇化规划要以人的城镇化为核心,以综合承载能力为支撑,提升城市可持续发展水平;新型城镇化强调把生态文明理念全面融入城镇化进程,着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展,节约集约利用土地等资源;和传统城镇化相比,新型城镇化应更加注重内涵和质量。2015年中央城市工作会议明确提出,将安全放在城市管理和发展的首位;以城市管理和服务为重点,彻底改变粗放型管理方式,坚持集约发展,进一步盘活存量。2016年2月颁布的《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出要强化城市规划工作;依法制定城市规划,依法加强规划编制和审批管理;增强规划的前瞻性、严肃性和连续性,实现一张蓝图干到底。
(8)现行《城市规划编制办法》于2006年4月1日起实施,其中,第十一条提到:城市人民政府负责组织编制城市总体规划和城市分区规划;具体工作由城市人民政府建设主管部门(城乡规划主管部门)承担。第十三条提到:组织编制直辖市、省会城市、国务院指定市的城市总体规划的,应当报请国务院建设主管部门组织审查;组织编制其他市的城市总体规划的,应当报请省、自治区建设主管部门组织审查。第十七条提到:城市总体规划调整,应当按规定向规划审批机关提出调整报告,经认定后依照法律规定组织调整。
2张幼文.要素的国际流动与开放型发展战略--经济全球化的核心与走向[J].世界经济与政治论坛,2008(3):1-10.ZHANG Youwen.International Flow of Elements and an Opening Development Strategy:The Core and Trend of Economic Globalization[J].Forum of World Economics&Politics,2008(3):1-10.
3杨宇振.“空间疗法”经济危机的空间转移、扩散与新型城镇化[J].时代建筑,2013(6):35-41.YANG Yuzhen.Space Therapy:The Spatial Transfer,Diffusion of Economic Crisis and the New Urbanization in China[J].Time Architecture,2013(6):35-41.
4杨宇振.焦饰的欢颜:全球流动空间中的中国城市美化[J].国际城市规划,2010(1):33-43.YANG Yuzhen.Anxious Face-Painting Smile:Chinese City Beautification in Global Flowing Space[J].Urban Planning International,2010(1):33-43.
5姜涛,李延新,秦涛.武汉市规划用地兼容性规定研究[J].城市规划,2014(6):38-42.JIANG Tao,LI Yanxin,QIN Tao.Research on the Regulation of Land Use Compatibility in Wuhan[J].City Planning Review,2014(6):38-42.
6武汉市国土资源和规划局.武汉市规划用地兼容性管理规定[Z].2013.Wuhan Land Resources and Planning Bureau.The Regulation of Land Use Compatibility in Wuhan[Z].2013.
7赵万民,等.山地人居环境科学七论[M].北京:中国建筑工业出版社,2015.ZHAO Wanmin et al.Theories of Human Settlements in Mountainous Regions[M].Beijing:China Architecture&Building Press,2015.
8赵民,郝晋伟.城市总体规划实践中的悖论及对策探讨[J].城市规划学刊,2012(3):1-9.ZHAO Min,HAO Jinwei.The Paradoxes and Solutions of Urban Comprehensive Planning Practice in China[J].Urban Planning Forum,2012(3):1-9.
9杨保军,陈鹏,吕晓蓓.转型中的城乡规划--从《国家新型城镇化规划》谈起[J].城市规划,2014(S2):67-76.YANG Baojun,CHEN Peng,L Xiaobei.Urban and Rural Planning in Transition:Starting from“National NewType Urbanization Planning”[J].City Planning Review,2014(S2):67-76.
(1)2013年12月,中央城镇化工作会议提出要加强对城镇化的管理,城市规划要保持连续性。2015年12月,中央城市工作会议召开,这是时隔37年后,“城市工作”再次上升到中央层面进行专门研究部署;会议指出,城市规划在城市发展中起着战略引领和刚性控制的重要作用,规划经过批准后要严格执行。2017年2月,习近平总书记在视察北京时关于城市规划的重要讲话提到:“城市规划在城市发展中起着重要引领作用”,“总体规划经法定程序批准后就具有法定效力,要坚决维护规划的严肃性和权威性”。
(2)拟建用地包括准现状用地、已签约项目用地、国家及省市级储备用地。
(3)影响城市总体规划持续调整的缘由有诸多方面,包括国家战略、相关制度、城镇化发展程度、经济发展程度等,受篇幅限制,本文重点阐述总规持续调整过程中各级政府不同诉求间的关系。
(4)党的十八届五中全会强调,实现“十三五”时期发展目标,必须树立并贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念;全会提出,要坚持创新发展理念,把创新摆在国家发展全局的核心位置,推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新。
(5)近年来,不少学者呼吁淡化各省GDP排名作为政府考核的重要指标,但该指标对于一定区域范围内的经济发展评价仍有一定的参考价值。
(6)本文所指的地方政府主要指市级、县级、区级政府。
(7)包括国家新型城镇化发展战略的提出、2015年中央城市工作会议的召开、2016年2月《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》的颁布、2017年2月习近平总书记视察北京时关于城市规划的重要讲话精神等。其中,《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出新型城镇化规划要以人的城镇化为核心,以综合承载能力为支撑,提升城市可持续发展水平;新型城镇化强调把生态文明理念全面融入城镇化进程,着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展,节约集约利用土地等资源;和传统城镇化相比,新型城镇化应更加注重内涵和质量。2015年中央城市工作会议明确提出,将安全放在城市管理和发展的首位;以城市管理和服务为重点,彻底改变粗放型管理方式,坚持集约发展,进一步盘活存量。2016年2月颁布的《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出要强化城市规划工作;依法制定城市规划,依法加强规划编制和审批管理;增强规划的前瞻性、严肃性和连续性,实现一张蓝图干到底。
(8)现行《城市规划编制办法》于2006年4月1日起实施,其中,第十一条提到:城市人民政府负责组织编制城市总体规划和城市分区规划;具体工作由城市人民政府建设主管部门(城乡规划主管部门)承担。第十三条提到:组织编制直辖市、省会城市、国务院指定市的城市总体规划的,应当报请国务院建设主管部门组织审查;组织编制其他市的城市总体规划的,应当报请省、自治区建设主管部门组织审查。第十七条提到:城市总体规划调整,应当按规定向规划审批机关提出调整报告,经认定后依照法律规定组织调整。