中国式金融分权
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摘要
分权竞争是理解中国经济增长的关键,其中财政分权被普遍重视并得到广泛研究,而金融分权则因概念模糊、缺乏正式的制度安排被长期忽视。本文尝试性地对这一重要现象进行系统研究,基于我国金融分权的演变厘清金融分权的内涵,通过构建模型研究最优金融资本分配问题来理解我国金融分权的内在逻辑,并据此对其演变进行初步解释。研究表明:金融分权包括金融发展与创新权、金融控制权和金融监管权。可分为两个层次,即中央向地方的分权(金融分权Ⅰ)和政府向民间的分权即金融民营化或市场化(金融分权Ⅱ)。改革开放以来我国金融分权演变经历了三个阶段,从初期地方金融违规发展(开始分权),逐步转向以风险防范为主(重新集权),并最终调整为当前地方金融发展与风险防范并重(适度分权)。金融分权的演变首要地取决于经济增速和国企经营状况的变化,本文提出"政府对待民营经济态度的钟摆假说"来解释金融分权Ⅱ的演变,而金融分权Ⅰ的演变则主要取决于由财政分权决定的中央与地方的财政状况。国企的金融优惠政策如利率管制和政府隐性担保,对上述两个层次的金融分权演变都会产生重要影响。
In this paper,we systematically study the phenomenon of China's financial decentralization.We find that financial decentralization means the decentralization of three kinds of rights,which are financial development and innovation right,ownership right and personnel control and supervision right.China's financial decentralization has undergone three stages since 1978,which are:1)initial decentralization to finance local economic development,2)centralization due to risk control,3)proper decentralization balancing the above two.It was determined by growing capital needs and decentralizing competition arising from industrialization and urbanization.It reflects the tradeoff of incentivizinglocal governments to develop economics and controlling financial risks.The evolution of financial decentralization is influenced by economic growth and the financial condition of state-owned enterprises,the governments'attitude towards private enterprises,fiscal decentralization arrangement,and supervision policies,e.g.,interest rate control and implicit guarantee by central government.
In this paper,we systematically study the phenomenon of China's financial decentralization.We find that financial decentralization means the decentralization of three kinds of rights,which are financial development and innovation right,ownership right and personnel control and supervision right.China's financial decentralization has undergone three stages since 1978,which are:1)initial decentralization to finance local economic development,2)centralization due to risk control,3)proper decentralization balancing the above two.It was determined by growing capital needs and decentralizing competition arising from industrialization and urbanization.It reflects the tradeoff of incentivizinglocal governments to develop economics and controlling financial risks.The evolution of financial decentralization is influenced by economic growth and the financial condition of state-owned enterprises,the governments'attitude towards private enterprises,fiscal decentralization arrangement,and supervision policies,e.g.,interest rate control and implicit guarantee by central government.
引文
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1关于地方金融的定义,学术界尚未给出一致意见。阎庆民(2012)将地方金融界定为“由地方人民政府管理或审批、并承担风险处置责任的金融机构”;张翼(2010)则认为“地方金融是指在一定行政区域内设立、并主要为当地居民或企业提供服务的金融机构和金融市场”。综合以上两种观点,本文将地方金融定义如下:所谓地方金融,一般是指在一定行政区域内设立,由地方人民政府管理或审批、并承担风险处置责任,主要为当地居民或企业提供金融服务的金融机构和金额市场,包括以地方商业银行、农村信用社为代表的银行业金融机构,以地方性证券公司、地方性保险公司为代表的证券业和保险业金融机构,以地方性信托公司、地方性融资租赁公司为代表的非银行金融机构,以小额贷款公司、融资担保公司、典当行为代表的准金融机构,以区域性股权交易所、区域性产权交易所为代表的金融市场,以及在全国各地广泛存在的民间金融。
2根据银监会和人民银行统计,截至2011年年底,银行业地方金融机构(法人)3 492家,占银行业的91.9%。其中,城市商业银行144家,农村商业银行212家,农村合作银行190家,农村信用社2 265家,村镇银行635家,农村资金互助社46家。
3以重庆市的重庆渝富资产经营管理有限公司(简称“渝富集团”)为例,该公司以打造全牌照金融服务集团为目标,参控股的金融企业包括重庆银行、重庆农商行、西南证券、安诚保险、汽车金融、三峡担保、进出口担保、兴农担保、银海租赁、股份转让中心等(http://www.cqyfgs.com/)。地方政府积极发展地方金融的结果是,该市国有资本的产业格局已由原来的工商业为主发展为工商业、基础设施和金融业三分天下(黄奇帆,2010)。
4根据阎庆民(2014)对现有银行机构总股本中民间资本占比的统计,2013年,股份制银行和城商行分别为45%和56%,已有100多家中小银行超过50%,部分中小银行为100%。全国农村中小金融机构超过90%,村镇银行达73%。国有银行上市后,也有民营机构和公众持股。
5 2004年7月,银监会已正式批准三家民营银行的筹建申请。这三家民营银行分别是:腾讯公司、深圳市百业源投资公司、深圳市立业集团为主发起人,在广东省深圳市设立深圳前海微众银行;正泰集团、华峰集团为主发起人,在浙江省温州市设立温州民商银行,以及华北集团、麦购集团为主发起人,在天津市设立天津金城银行。相比现有银行,民营银行在制度设计上最显著的特点是须提前订立风险处置与恢复计划,即“生前遗嘱”。民营银行要确定自担风险的有关安排,明确经营失败后的风险化解、债务清算和机构处置等,以企业或实际控制人资产对消费者进行有限赔偿。
6作者整理了各地“十二五”规划中有关地方金融发展的战略举措,限于篇幅,此处省略,感兴趣的读者可向作者索取。
7据统计,自2002年上海金融办成立以来,到2009年年底,我国已有26个省级政府、222个地级以上城市成立了隶属于政府的金融协调机构,一些县市政府甚至区级政府也成立了相应的机构(吴智慧和张建森,2010)。
8为了防范地方金融发展中出现的区域性金融风险,中央强调发挥地方政府在金融管理和监督中的作用,为此在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中特别提出将“完善地方金融管理体制,强化地方政府对地方中小金融机构的风险处置责任”作为深化金融体制改革的主要内容之一。
9由于金融集权可以理解为金融完全不分权,因此本文的金融分权概念包含金融集权的情形。
10张军,“分权与增长:中国的故事”,《经济学》(季刊),2008年第7卷第1期,第21—52页。
11张军、周黎安,《为增长而竞争:中国增长的政治经济学》,上海格致出版社和上海人民出版社,2008年。
12林毅夫、刘志强,“中国的财政分权与经济增长”,《北京大学学报(哲学社会科学版)》,2000年第4期,第5—17页。
13陈抗、Arye L.Hillman、顾清扬,“财政集权与地方政府行为变化——从援助之手到攫取之手”,《经济学》(季刊),2002年第2卷第4期,第111-130页。
14周黎安,“中国地方官员的晋升锦标赛模式研究”,《经济研究》,2007年第7期,第36—50页;周黎安,《转型中的地方政府:官员激励与治理》,格致出版社和上海人民出版社,2008年。
15较早明确提出金融分权化概念的还有张杰(2003)、马颖等(2008)等。
16巴曙松、刘孝红、牛播坤,“转型时期中国金融体系中的地方治理与银行改革的互动研究”,《金融研究》,2005年第5期,第25—37页。
17刘煜辉、沈可挺,“中国地方政府公共资本融资:问题、挑战与对策——基于地方政府融资平台债务状况的分析”,《金融评论》,2011年第3期,第1-18页;龚强、王俊、贾珅,“财政分权视角下的地方政府债务研究个综述”,《经济研究》,2011年第7期,第144-156页。
18周立、胡鞍钢,“中国金融发展的地区差距状况分析(1978—1999)”,《清华大学学报(哲学社会科学版)》,2002年第2卷第17期,第60—74页。
19周立,“改革期间中国国家财政能力和金融能力的变化”,《财贸经济》,2003年第4期,第44-51页。
20李扬,“完善地方金融管理解决融资平台问题”,《中国证券报》,2010年12月6日。
21傅勇,“中国财政金融体制的互动及其宏观绩效”,上海金融与法律研究院工作论文,2011年。
22张杰,“市场化与金融控制的两难困局:解读新一轮国有银行改革的绩效”,《管理世界》,2008年第11期,第13—31、187-188页。
23马颖、陈波,“改革开放以来中国经济体制改革、金融发展与经济增长”,《经济评论》,2009年第1期,第12-18页。
24尽管从形式上看金融民营化是中央政府的重要决策,但实际上由于以下原因其更多地由地方政府的行为所决定:首先,金融民营化多发生在地方,因此很多金融民营化改革虽然由中央政府发动,但最终还是由地方政府积极争取、组织实施和创新试验的;其次,地方政府通过选择是否控制地方金融机构如城商行实际上决定了金融民营化的进展;最后,地方政府拥有部分金融机构和金融市场的监督管理权限,从而地方政府的行为在很大程度上决定了金融民营化的进程,这从新型农村金融机构组建中可以清晰地看出。
25与西方发达市场经济国家相比,我国金融分权由于转型和发展的特点表现出显著差异:一是我国(中央和地方)政府属于追求经济增长的发展型政府,不同于前者主要限于提供公共品的服务型政府,我国政府间分权竞争的特点决定了中央与地方之间的金融分权包括金融发展权、金融控制权和金融监管权,而前者主要限于金融监管权;二是在由计划经济向市场经济的渐进转型过程中,我国金融分权表现为金融资源由政府控制向市场的逐步分权,而前者金融资源主要由市场主导,政府向市场的分权问题几乎不存在。
26他们认为,为了降低重工业资本形成的成本需要适当的制度安排,包括全面扭曲产品和要素价格的宏观政策环境、高度集中的资源计划配置制度和剥夺企业自主权的微观经营机制(如工商业的国有化和农业的集体化直至人民公社化)。
27纵向竞争导致金融资源从中央流向地方,如地方行政干预国有银行信贷;而横向竞争是指地方之间相互争取金融资源,如支持本地城商行的跨区域设置、争相建立区域性金融市场甚至区域金融中心等,将导致金融资源在地区间流动。
28 Poitevin(2000)从激励理论视角研究了组织分权问题,认为由于下级(代理人)存在信息优势,将决策由上级(委托人)授予下级有助于利用这种优势,但上级同时面临控制权损失,最优分权程度取决于沟通交流成本和控制权损失的权衡。Mookherjee(2006)则从机制设计视角对分权理论进行了全面综述,结论是当仅存在信息不对称时,集权弱占优于分权;但当存在信息交流成本、承诺不可信和再谈判、合谋等严重问题时,分权占优于集权。
29就金融分权的阶段划分而言,学者们的依据不尽相同,如根据金融约束强度的不同(殷剑峰,2013),按照国家重大经济体制改革政策的颁布(武力,2012),依据中央政府和地方政府在银行管理体制上的调整过程(丁聘聘和傅勇,2012)。尽管如此,他们对时段的划分结果均与本文大体一致,我们则更进一步将第三阶段划分为两个子阶段。
30 1998年正式成立证监会和保监会,强化对证券业和保险业的管理。
31根据国家审计署公布的《全国政府性债务审计结果》,截至2013年6月底,省市县共7 170个融资平台公司,政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务分别达到40 755.54亿元、8 832.51亿元、20 116.37亿元,直接和或有债务总计69 704.42亿元。
32本文关于金融分权的定义和内涵的界定首先由洪正(2013)在国家社会科学基金一般项目“金融分权与地方金融管理体制研究”(13BJY168)申请书中提出,后经胡勇锋(2014)在其硕士论文《中国经济转型中的金融分权》中得到进一步阐释。
33 Pistor(2011)利用网络结构专门研究了我国金融机构高管的人事变动历程,发现政治关联路径是导致高管变动的主要因素而非金融机构的产权结构。在现实中,尽管有些金融机构并非政府控股,但其高管的人事任命权实际上仍然由代表中央的监管部门所控制。
34林毅夫和李志贽(2005)就认为,由于国有银行承担了国有企业转制过程中的亏损,体制外金融的过快增长势必会对国有银行体系造成威胁。.
35 Cai and Treisman(2005)根据地区发达程度区分了不同类型的地方政府,研究了(实物)资本竞争在约束政府方面是否存在显著差异。结果表明:拥有良好禀赋(发达)地区的政府将积极吸引更多的资本流入,而禀赋贫乏(落后)地区的政府则变得更少商业友好。本文侧重于研究中央与地方、市场之间的总体金融分权状况,对于金融分权的地区差异将是值得进一步研究的一个非常有趣的问题。
36对于社会主义国家而言,控制国有企业至少可以带来两方面的收益:一是从政治角度来讲,可以坚持公有制占主体的社会主义方向,保证党和政府对社会的权力控制;二是从经济角度来讲,可以保持政府对国民经济的控制力,为有效实施政府发展战略和宏观调控意图提供物质基础。此外,如果将政府视为全民代理人的话,控制国有企业还可为官僚带来巨大的私人控制权收益。从经济建模角度来看,由于大多数文献都假定国有企业效率低于民营企业,如果控制国有企业没有相应收益,均衡结果必然是国有企业最终将完全消失,而民营企业将占据全部经济(Song et al.,2011;Castanheira and Roland,2000),很显然这与我国的经济现实不符。因此,考虑国有企业的控制权收益可以为模型解释提供内在的均衡力量。
37林毅夫,《经济发展与转型:思潮、战略与自生能力》,北京大学出版社,2007年。
38就我国的现实情形而言,国有银行总行往往对应着央企,而其省分行及以下支行则主要为地方国企提供金融服务,其次才是民营企业;地方商业银行,首先满足地方国企的信贷需求,然后才是民营企业;民营银行(目前主要是小贷公司和部分村镇银行)则主要面向民营企业。总体而言,我国信贷市场基本上按所有制类型进行对应分层,同时也呈现出自上而下的顺次覆盖、从下往上逆向覆盖较难的特点。这里的假定只是为了简化分析的需要。
39这里为了简化,假定地方政府无法竞争央企,现实中我国很多商业银行总行与地方政府之间签署有重要的合作协议,地方政府也会积极争取央企在本地落户。
40限于篇幅,这里省略了证明过程,感兴趣的读者可向作者索取。
41中央政府主要是通过两个途径来影响民营金融发展:一是通过决定金融分权Ⅰ影响地方政府对金融分权Ⅱ的选择(k_c=μ_c(1+k_s))。如中央政府要想发展民营金融可以通过提高金融分权Ⅰ,增加地方获得金融资本的数量,再由地方政府通过金融分权Ⅱ的选择使民营金融得到更多的支持;二是通过宣布有利于民营金融发展的政策,来间接影响地方政府促进民营金融发展的条件(为简化分析,后一个途径没有在模型中明确考虑)。
42限于篇幅,以下命题3—命题6的证明过程从略,感兴趣的读者可向作者索取。
43本部分有大量附图,限于篇幅,此处从略,感兴趣的读者可向作者索取。
44 Huang(2008)研究了我国20世纪80年代和90年代政府对待民营经济的态度。结果表明,在80年代农村私人企业家得到迅速发展,农村也有实质性金融改革,银行系统的信贷大量流入私人部门,政策制定者非常强烈地推行着这些政策。而在90年代,政策制定者开始偏好城市的国有经济,通过更多地向国有部门进行信贷配给,并对农村地区和民营经济课以重税为国家主导的国有部门改革融资。从而80年代的民营经济政策出现了反转。
45与绝大多数文献在给定我国金融市场不完善(即国企享受信货优惠而民企受到严格的金融约束)的假设下来研究国企与民企相对变化的转型过程(Song et al.,2011)不同,我们是从相反的方向基于国企与民企的动态平衡来研究内生的金融分权演变。
46推动“钟摆”或金融分权演变的外生力量主要有:发展阶段的变迁、外需变化以及市场竞争等。
47直到20世纪90年代初,国企整体上仍然处于长期亏损状态。关于亏损的原因有两类基本的观点,一是超越要素禀赋阶段发展的资本密集型国企不具有自生能力(林毅夫,2007);二是国企因严重代理问题在竞争性领域效率低下(张维迎,1999)。
48 Song et al.(2011)、Li et al.(2012)解释了2000年前后国企平均利润率相对于民企的变化,认为其主要原因是国企与民企之间的生产垂直结构,2000年后国企占据资本密集型上游企业处于垄断地位,而民企系劳动密集型处于下游充分竞争,当国企从下游退出,民企在下游的效率和需求增加会提高上游企业的垄断地位和利润。而2000年之前,由于下游的民企符合我国劳动力比较优势得以快速发展,很多下游产业中的国企都失去原先的垄断地位,并且由于承担了额外的社会性和政策性的负担,加上产权引起的各种公司内部治理问题,导致国企的整体平均利润率较低。
49 Song et al.(2011)认为,如果国有经济占据垄断程度较高的资本密集型产业,经济的转型并不总能进行到底。一个可能的情况是,由于国有经济追逐垄断利润,民营部门的发展受到遏制,甚至出现萎缩。这时,整个经济就会出现倒退。
50随着分税制的实施,地方政府的财政收入比重从1978年的84.5%下降至2013年的53.4%,而地方政府的财政支出比重却从1978年的52.6%上升至2013年的85.4%,地方政府的财政收支压力(=地方政府财政支出/地方政府财政收入)从1978年的0.62上升至2013年的1.73,地方政府的事权不断上升,财权则逐步下降,财政收支压力显著增大,地方政府财权和事权呈现严重不对等态势。
51由前文的分析知道,我国的工业化和城市化进程是在政府主导下,依赖国有企业体制进行的,国企的低效和地方政府无序竞争导致的投资过热、产能过剩和重复建设,最终会导致国企的长期亏损,这是我国金融风险的主要来源,直接表现为国有银行体系以及包括城商行、农商行、地方信托租赁机构等在内的地方金融机构中的巨额不良资产。为了维护国有企业和国有金融体系,中央政府实施了国企的金融优惠政策,如利率管制和政府隐性担保,这又会进一步加剧风险:一是中央政府的隐性担保会增加地方政府无序竞争的风险;二是国有金融体制造成的扭曲(民间融资困难)导致了民间金融的风险,如“非法集资”、过高的利率以及经济下行时对企业债务的挤兑,容易爆发区域性或局部风险。由于国企和民企产生金融风险的根源不同,其对金融分权的影响也存在显著差异。对于前者,要通过适度集权来限制地方政府和低效国企的扩张;而对于后者,则应更多地推动市场化或民营化的金融分权改革,以减少国有金融体制造成的扭曲。
52 Allen et al.(2007)认为,2000年左右不良贷款规模可能是官方数据的两倍,即达到50%。近年来,尽管我国银行不良贷款率出现了大幅下降,但隐藏的信贷风险不容忽视,主要是以土地和房地产作抵押的贷款占比过高,银监会的调査为38%,而国际投行研究报告认为达60%。因此房地产和土地价格的大幅下跌可能对银行体系造成严重风险(潘英丽,2014)。
53本段着重分析风险分担机制对金融分权Ⅱ的影响,其对金融分权Ⅰ的影响将结合金融分权的实现形式在下段予以讨论。
54我们利用一个简单的分解来予以说明。假定市场贷款利率r,法定贷款利率,法定存款利率r_D,金融机构收益可以表示为:R_b=rK_p+r_L(K_s+K_c)-r_DK=rK_p+r_L(K-K_p)-r_DK=(r-r_L)K_p+(r_L-r_D)K.
55考虑到贷款利率上浮与经营费用两个因素可以相互抵消,粗略计算一下,资本收益率=资产收益率×杠杆率=资产收益率/资本充足率=3%/8%=37.5%。
56洪正(2011)研究了新型农村金融机构改革的特点,认为在农村金融改革中,当代表中央的监管部门面临改革创新和控制金融风险的两难冲突时,往往会强化风险防范而抑制创新,更易形成以现有商业银行为主导、对民间资本准入进行审慎限制的增量改革模式。
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1关于地方金融的定义,学术界尚未给出一致意见。阎庆民(2012)将地方金融界定为“由地方人民政府管理或审批、并承担风险处置责任的金融机构”;张翼(2010)则认为“地方金融是指在一定行政区域内设立、并主要为当地居民或企业提供服务的金融机构和金融市场”。综合以上两种观点,本文将地方金融定义如下:所谓地方金融,一般是指在一定行政区域内设立,由地方人民政府管理或审批、并承担风险处置责任,主要为当地居民或企业提供金融服务的金融机构和金额市场,包括以地方商业银行、农村信用社为代表的银行业金融机构,以地方性证券公司、地方性保险公司为代表的证券业和保险业金融机构,以地方性信托公司、地方性融资租赁公司为代表的非银行金融机构,以小额贷款公司、融资担保公司、典当行为代表的准金融机构,以区域性股权交易所、区域性产权交易所为代表的金融市场,以及在全国各地广泛存在的民间金融。
2根据银监会和人民银行统计,截至2011年年底,银行业地方金融机构(法人)3 492家,占银行业的91.9%。其中,城市商业银行144家,农村商业银行212家,农村合作银行190家,农村信用社2 265家,村镇银行635家,农村资金互助社46家。
3以重庆市的重庆渝富资产经营管理有限公司(简称“渝富集团”)为例,该公司以打造全牌照金融服务集团为目标,参控股的金融企业包括重庆银行、重庆农商行、西南证券、安诚保险、汽车金融、三峡担保、进出口担保、兴农担保、银海租赁、股份转让中心等(http://www.cqyfgs.com/)。地方政府积极发展地方金融的结果是,该市国有资本的产业格局已由原来的工商业为主发展为工商业、基础设施和金融业三分天下(黄奇帆,2010)。
4根据阎庆民(2014)对现有银行机构总股本中民间资本占比的统计,2013年,股份制银行和城商行分别为45%和56%,已有100多家中小银行超过50%,部分中小银行为100%。全国农村中小金融机构超过90%,村镇银行达73%。国有银行上市后,也有民营机构和公众持股。
5 2004年7月,银监会已正式批准三家民营银行的筹建申请。这三家民营银行分别是:腾讯公司、深圳市百业源投资公司、深圳市立业集团为主发起人,在广东省深圳市设立深圳前海微众银行;正泰集团、华峰集团为主发起人,在浙江省温州市设立温州民商银行,以及华北集团、麦购集团为主发起人,在天津市设立天津金城银行。相比现有银行,民营银行在制度设计上最显著的特点是须提前订立风险处置与恢复计划,即“生前遗嘱”。民营银行要确定自担风险的有关安排,明确经营失败后的风险化解、债务清算和机构处置等,以企业或实际控制人资产对消费者进行有限赔偿。
6作者整理了各地“十二五”规划中有关地方金融发展的战略举措,限于篇幅,此处省略,感兴趣的读者可向作者索取。
7据统计,自2002年上海金融办成立以来,到2009年年底,我国已有26个省级政府、222个地级以上城市成立了隶属于政府的金融协调机构,一些县市政府甚至区级政府也成立了相应的机构(吴智慧和张建森,2010)。
8为了防范地方金融发展中出现的区域性金融风险,中央强调发挥地方政府在金融管理和监督中的作用,为此在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中特别提出将“完善地方金融管理体制,强化地方政府对地方中小金融机构的风险处置责任”作为深化金融体制改革的主要内容之一。
9由于金融集权可以理解为金融完全不分权,因此本文的金融分权概念包含金融集权的情形。
10张军,“分权与增长:中国的故事”,《经济学》(季刊),2008年第7卷第1期,第21—52页。
11张军、周黎安,《为增长而竞争:中国增长的政治经济学》,上海格致出版社和上海人民出版社,2008年。
12林毅夫、刘志强,“中国的财政分权与经济增长”,《北京大学学报(哲学社会科学版)》,2000年第4期,第5—17页。
13陈抗、Arye L.Hillman、顾清扬,“财政集权与地方政府行为变化——从援助之手到攫取之手”,《经济学》(季刊),2002年第2卷第4期,第111-130页。
14周黎安,“中国地方官员的晋升锦标赛模式研究”,《经济研究》,2007年第7期,第36—50页;周黎安,《转型中的地方政府:官员激励与治理》,格致出版社和上海人民出版社,2008年。
15较早明确提出金融分权化概念的还有张杰(2003)、马颖等(2008)等。
16巴曙松、刘孝红、牛播坤,“转型时期中国金融体系中的地方治理与银行改革的互动研究”,《金融研究》,2005年第5期,第25—37页。
17刘煜辉、沈可挺,“中国地方政府公共资本融资:问题、挑战与对策——基于地方政府融资平台债务状况的分析”,《金融评论》,2011年第3期,第1-18页;龚强、王俊、贾珅,“财政分权视角下的地方政府债务研究个综述”,《经济研究》,2011年第7期,第144-156页。
18周立、胡鞍钢,“中国金融发展的地区差距状况分析(1978—1999)”,《清华大学学报(哲学社会科学版)》,2002年第2卷第17期,第60—74页。
19周立,“改革期间中国国家财政能力和金融能力的变化”,《财贸经济》,2003年第4期,第44-51页。
20李扬,“完善地方金融管理解决融资平台问题”,《中国证券报》,2010年12月6日。
21傅勇,“中国财政金融体制的互动及其宏观绩效”,上海金融与法律研究院工作论文,2011年。
22张杰,“市场化与金融控制的两难困局:解读新一轮国有银行改革的绩效”,《管理世界》,2008年第11期,第13—31、187-188页。
23马颖、陈波,“改革开放以来中国经济体制改革、金融发展与经济增长”,《经济评论》,2009年第1期,第12-18页。
24尽管从形式上看金融民营化是中央政府的重要决策,但实际上由于以下原因其更多地由地方政府的行为所决定:首先,金融民营化多发生在地方,因此很多金融民营化改革虽然由中央政府发动,但最终还是由地方政府积极争取、组织实施和创新试验的;其次,地方政府通过选择是否控制地方金融机构如城商行实际上决定了金融民营化的进展;最后,地方政府拥有部分金融机构和金融市场的监督管理权限,从而地方政府的行为在很大程度上决定了金融民营化的进程,这从新型农村金融机构组建中可以清晰地看出。
25与西方发达市场经济国家相比,我国金融分权由于转型和发展的特点表现出显著差异:一是我国(中央和地方)政府属于追求经济增长的发展型政府,不同于前者主要限于提供公共品的服务型政府,我国政府间分权竞争的特点决定了中央与地方之间的金融分权包括金融发展权、金融控制权和金融监管权,而前者主要限于金融监管权;二是在由计划经济向市场经济的渐进转型过程中,我国金融分权表现为金融资源由政府控制向市场的逐步分权,而前者金融资源主要由市场主导,政府向市场的分权问题几乎不存在。
26他们认为,为了降低重工业资本形成的成本需要适当的制度安排,包括全面扭曲产品和要素价格的宏观政策环境、高度集中的资源计划配置制度和剥夺企业自主权的微观经营机制(如工商业的国有化和农业的集体化直至人民公社化)。
27纵向竞争导致金融资源从中央流向地方,如地方行政干预国有银行信贷;而横向竞争是指地方之间相互争取金融资源,如支持本地城商行的跨区域设置、争相建立区域性金融市场甚至区域金融中心等,将导致金融资源在地区间流动。
28 Poitevin(2000)从激励理论视角研究了组织分权问题,认为由于下级(代理人)存在信息优势,将决策由上级(委托人)授予下级有助于利用这种优势,但上级同时面临控制权损失,最优分权程度取决于沟通交流成本和控制权损失的权衡。Mookherjee(2006)则从机制设计视角对分权理论进行了全面综述,结论是当仅存在信息不对称时,集权弱占优于分权;但当存在信息交流成本、承诺不可信和再谈判、合谋等严重问题时,分权占优于集权。
29就金融分权的阶段划分而言,学者们的依据不尽相同,如根据金融约束强度的不同(殷剑峰,2013),按照国家重大经济体制改革政策的颁布(武力,2012),依据中央政府和地方政府在银行管理体制上的调整过程(丁聘聘和傅勇,2012)。尽管如此,他们对时段的划分结果均与本文大体一致,我们则更进一步将第三阶段划分为两个子阶段。
30 1998年正式成立证监会和保监会,强化对证券业和保险业的管理。
31根据国家审计署公布的《全国政府性债务审计结果》,截至2013年6月底,省市县共7 170个融资平台公司,政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务分别达到40 755.54亿元、8 832.51亿元、20 116.37亿元,直接和或有债务总计69 704.42亿元。
32本文关于金融分权的定义和内涵的界定首先由洪正(2013)在国家社会科学基金一般项目“金融分权与地方金融管理体制研究”(13BJY168)申请书中提出,后经胡勇锋(2014)在其硕士论文《中国经济转型中的金融分权》中得到进一步阐释。
33 Pistor(2011)利用网络结构专门研究了我国金融机构高管的人事变动历程,发现政治关联路径是导致高管变动的主要因素而非金融机构的产权结构。在现实中,尽管有些金融机构并非政府控股,但其高管的人事任命权实际上仍然由代表中央的监管部门所控制。
34林毅夫和李志贽(2005)就认为,由于国有银行承担了国有企业转制过程中的亏损,体制外金融的过快增长势必会对国有银行体系造成威胁。.
35 Cai and Treisman(2005)根据地区发达程度区分了不同类型的地方政府,研究了(实物)资本竞争在约束政府方面是否存在显著差异。结果表明:拥有良好禀赋(发达)地区的政府将积极吸引更多的资本流入,而禀赋贫乏(落后)地区的政府则变得更少商业友好。本文侧重于研究中央与地方、市场之间的总体金融分权状况,对于金融分权的地区差异将是值得进一步研究的一个非常有趣的问题。
36对于社会主义国家而言,控制国有企业至少可以带来两方面的收益:一是从政治角度来讲,可以坚持公有制占主体的社会主义方向,保证党和政府对社会的权力控制;二是从经济角度来讲,可以保持政府对国民经济的控制力,为有效实施政府发展战略和宏观调控意图提供物质基础。此外,如果将政府视为全民代理人的话,控制国有企业还可为官僚带来巨大的私人控制权收益。从经济建模角度来看,由于大多数文献都假定国有企业效率低于民营企业,如果控制国有企业没有相应收益,均衡结果必然是国有企业最终将完全消失,而民营企业将占据全部经济(Song et al.,2011;Castanheira and Roland,2000),很显然这与我国的经济现实不符。因此,考虑国有企业的控制权收益可以为模型解释提供内在的均衡力量。
37林毅夫,《经济发展与转型:思潮、战略与自生能力》,北京大学出版社,2007年。
38就我国的现实情形而言,国有银行总行往往对应着央企,而其省分行及以下支行则主要为地方国企提供金融服务,其次才是民营企业;地方商业银行,首先满足地方国企的信贷需求,然后才是民营企业;民营银行(目前主要是小贷公司和部分村镇银行)则主要面向民营企业。总体而言,我国信贷市场基本上按所有制类型进行对应分层,同时也呈现出自上而下的顺次覆盖、从下往上逆向覆盖较难的特点。这里的假定只是为了简化分析的需要。
39这里为了简化,假定地方政府无法竞争央企,现实中我国很多商业银行总行与地方政府之间签署有重要的合作协议,地方政府也会积极争取央企在本地落户。
40限于篇幅,这里省略了证明过程,感兴趣的读者可向作者索取。
41中央政府主要是通过两个途径来影响民营金融发展:一是通过决定金融分权Ⅰ影响地方政府对金融分权Ⅱ的选择(k_c=μ_c(1+k_s))。如中央政府要想发展民营金融可以通过提高金融分权Ⅰ,增加地方获得金融资本的数量,再由地方政府通过金融分权Ⅱ的选择使民营金融得到更多的支持;二是通过宣布有利于民营金融发展的政策,来间接影响地方政府促进民营金融发展的条件(为简化分析,后一个途径没有在模型中明确考虑)。
42限于篇幅,以下命题3—命题6的证明过程从略,感兴趣的读者可向作者索取。
43本部分有大量附图,限于篇幅,此处从略,感兴趣的读者可向作者索取。
44 Huang(2008)研究了我国20世纪80年代和90年代政府对待民营经济的态度。结果表明,在80年代农村私人企业家得到迅速发展,农村也有实质性金融改革,银行系统的信贷大量流入私人部门,政策制定者非常强烈地推行着这些政策。而在90年代,政策制定者开始偏好城市的国有经济,通过更多地向国有部门进行信贷配给,并对农村地区和民营经济课以重税为国家主导的国有部门改革融资。从而80年代的民营经济政策出现了反转。
45与绝大多数文献在给定我国金融市场不完善(即国企享受信货优惠而民企受到严格的金融约束)的假设下来研究国企与民企相对变化的转型过程(Song et al.,2011)不同,我们是从相反的方向基于国企与民企的动态平衡来研究内生的金融分权演变。
46推动“钟摆”或金融分权演变的外生力量主要有:发展阶段的变迁、外需变化以及市场竞争等。
47直到20世纪90年代初,国企整体上仍然处于长期亏损状态。关于亏损的原因有两类基本的观点,一是超越要素禀赋阶段发展的资本密集型国企不具有自生能力(林毅夫,2007);二是国企因严重代理问题在竞争性领域效率低下(张维迎,1999)。
48 Song et al.(2011)、Li et al.(2012)解释了2000年前后国企平均利润率相对于民企的变化,认为其主要原因是国企与民企之间的生产垂直结构,2000年后国企占据资本密集型上游企业处于垄断地位,而民企系劳动密集型处于下游充分竞争,当国企从下游退出,民企在下游的效率和需求增加会提高上游企业的垄断地位和利润。而2000年之前,由于下游的民企符合我国劳动力比较优势得以快速发展,很多下游产业中的国企都失去原先的垄断地位,并且由于承担了额外的社会性和政策性的负担,加上产权引起的各种公司内部治理问题,导致国企的整体平均利润率较低。
49 Song et al.(2011)认为,如果国有经济占据垄断程度较高的资本密集型产业,经济的转型并不总能进行到底。一个可能的情况是,由于国有经济追逐垄断利润,民营部门的发展受到遏制,甚至出现萎缩。这时,整个经济就会出现倒退。
50随着分税制的实施,地方政府的财政收入比重从1978年的84.5%下降至2013年的53.4%,而地方政府的财政支出比重却从1978年的52.6%上升至2013年的85.4%,地方政府的财政收支压力(=地方政府财政支出/地方政府财政收入)从1978年的0.62上升至2013年的1.73,地方政府的事权不断上升,财权则逐步下降,财政收支压力显著增大,地方政府财权和事权呈现严重不对等态势。
51由前文的分析知道,我国的工业化和城市化进程是在政府主导下,依赖国有企业体制进行的,国企的低效和地方政府无序竞争导致的投资过热、产能过剩和重复建设,最终会导致国企的长期亏损,这是我国金融风险的主要来源,直接表现为国有银行体系以及包括城商行、农商行、地方信托租赁机构等在内的地方金融机构中的巨额不良资产。为了维护国有企业和国有金融体系,中央政府实施了国企的金融优惠政策,如利率管制和政府隐性担保,这又会进一步加剧风险:一是中央政府的隐性担保会增加地方政府无序竞争的风险;二是国有金融体制造成的扭曲(民间融资困难)导致了民间金融的风险,如“非法集资”、过高的利率以及经济下行时对企业债务的挤兑,容易爆发区域性或局部风险。由于国企和民企产生金融风险的根源不同,其对金融分权的影响也存在显著差异。对于前者,要通过适度集权来限制地方政府和低效国企的扩张;而对于后者,则应更多地推动市场化或民营化的金融分权改革,以减少国有金融体制造成的扭曲。
52 Allen et al.(2007)认为,2000年左右不良贷款规模可能是官方数据的两倍,即达到50%。近年来,尽管我国银行不良贷款率出现了大幅下降,但隐藏的信贷风险不容忽视,主要是以土地和房地产作抵押的贷款占比过高,银监会的调査为38%,而国际投行研究报告认为达60%。因此房地产和土地价格的大幅下跌可能对银行体系造成严重风险(潘英丽,2014)。
53本段着重分析风险分担机制对金融分权Ⅱ的影响,其对金融分权Ⅰ的影响将结合金融分权的实现形式在下段予以讨论。
54我们利用一个简单的分解来予以说明。假定市场贷款利率r,法定贷款利率,法定存款利率r_D,金融机构收益可以表示为:R_b=rK_p+r_L(K_s+K_c)-r_DK=rK_p+r_L(K-K_p)-r_DK=(r-r_L)K_p+(r_L-r_D)K.
55考虑到贷款利率上浮与经营费用两个因素可以相互抵消,粗略计算一下,资本收益率=资产收益率×杠杆率=资产收益率/资本充足率=3%/8%=37.5%。
56洪正(2011)研究了新型农村金融机构改革的特点,认为在农村金融改革中,当代表中央的监管部门面临改革创新和控制金融风险的两难冲突时,往往会强化风险防范而抑制创新,更易形成以现有商业银行为主导、对民间资本准入进行审慎限制的增量改革模式。