控制环境与健康风险:美国环境标准制度功能借鉴
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摘要
传统观念下,环境与健康分属两个不同领域,美国作为最早遭遇环境与健康问题的国家,经过多年努力,形成了建立以保障公共健康为核心的环境标准体系和环境与健康风险评估框架,实现了对环境与健康风险的有效控制。美国对环境污染物的界定主要取决于其对公共健康的影响,将污染物分为普遍及对公共健康危害较大的污染物、一些污染范围较小或对公共健康危害较小的污染物两类,且采取不同的标准制定方法。在标准制定方面,主要是将有关科学共识转化为可执行的环境标准。为了避免环境标准的不确定性带来的不利影响,建立了包括科学论证、公开透明、周期性审查等较为严格的环境标准制定程序。美国赋予环境标准制度以控制环境与健康风险的功能,并通过建立以保障公共健康为核心的环境标准体系,实现对环境与健康风险有效控制的执法路径,对解决中国目前存在的环境标准价值缺失、体系割裂、内容缺失等问题,实现环境标准的功能再造具有较强的借鉴意义。
Environment and health have long been treated as separate public policy domains in China. The United States was among the first countries that suffered from environment-induced health problems. Over the past decades, it has established the public health-oriented environmental quality standards and health risk management framework, effectively protecting public health from environmental pollution. The US Environmental Protection Agency identifies and categorizes pollutants into two categories by their health impact, and regulates them accordingly. To minimize the effects of uncertainty by environmental standards, this framework features vigorous and transparent standard making and periodic review, encouraging public participation at all stages. Integrating environmental standards with public health offers a clear mandate for environmental regulation and makes public health more implementable. The US approach of protecting public health with environmental quality standards gives important insight into solving the institutional fragmentation and unclear mandate problems in China's environmental regulation.
Environment and health have long been treated as separate public policy domains in China. The United States was among the first countries that suffered from environment-induced health problems. Over the past decades, it has established the public health-oriented environmental quality standards and health risk management framework, effectively protecting public health from environmental pollution. The US Environmental Protection Agency identifies and categorizes pollutants into two categories by their health impact, and regulates them accordingly. To minimize the effects of uncertainty by environmental standards, this framework features vigorous and transparent standard making and periodic review, encouraging public participation at all stages. Integrating environmental standards with public health offers a clear mandate for environmental regulation and makes public health more implementable. The US approach of protecting public health with environmental quality standards gives important insight into solving the institutional fragmentation and unclear mandate problems in China's environmental regulation.
引文
[1]保罗·R·伯特尼,罗伯特·N·史蒂文斯.环境保护的公共政策[M].穆贤清,方志伟,译.第2版.上海:上海三联书店,上海人民出版社,2004:246-250.
[2]吕忠梅,刘超.环境标准的规制能力再造--以对健康的保障为中心[J].时代法学,2008,6(4):11-18.
[3]CHOW J,BACHMANN J,HSU Y C,et al.Will the circle be unbroken:a history of the U.S.national ambient air quality standards[J].Journal of the air&waste management association,2007,57(10):1151-1163.
[4]U.S.Environmental Protection Agency.History of air pollution[EB/OL].https://www.epa.gov/air-research/historyair-pollution.
[5]U.S.Environmental Protection Agency.Draft integrated review plan for the national ambient air quality standards for particulate matter[R].EPA-452/D-16-001.North Carolina:U.S.Environmental Protection Agency,2016.
[6]MCCLELLAN R O.Role of science and judgment in setting national ambient air quality standards:how low is low enough[J].Air quality,atmosphere&health,2012,5(2):243-258.
[7]巴鲁克·菲施霍夫.可接受的风险:一个概念建议[J].汤雯雯,译.交大法学,2011,2(1):85-105.
[8]FORMAN A.A call to restore limitations on unbridled congressional delegations:American trucking ASS’NS V.EPA[J].Indiana Law Review,2001,34(4):1477-1505.
[9]史蒂芬·布雷耶.打破恶性循环:政府如何有效规制风险[M].宋华琳,译.北京:法律出版社,2009:1-8.
[10]陈春生.行政法上之预测决定与司法审查[M]//陈春生.行政法之学理与体系.台北:三民出版社,1996:1-183.
[11]周志家.不确定性条件下的风险管理——以德国大气质量标准化为例[J].公共管理研究,2010(8):19-31.
[12]U.S.Environmental Protection Agency.Human exposure modeling-air pollutants exposure model[EB/OL].https://www.epa.gov/fera/human-exposure-modeling-air-pollutantsexposure-model.
a比较之下,Best Available Means(BAM)Approach则以排放标准为首要标准,也就更注重技术可行性。在一些欧洲国家,比如瑞典,当工业生产不高度集中(或规模较小),且主要排放源远离城市时,采取BAM有可能比ARM更有效。(资料来源:Goran Persson,1970.“Emission Standards for Stationary Sources in Sweden”.Proceedings of the Second International Clean Air Congress.)
b相比于指标排放物,有害排放物(hazardous air pollutants)则适用需考虑技术和经济可行性的方法。
c Department of Health,Education,and Welfare(HEW),教育部门后被分出组成教育部,此部门改名Department of Health and Human Services(HHS),或卫生与公共服务部。
d National Ambient Air Quality Standards(NAAQS)。
a美国的环境与健康风险评估机构设立于19世纪80年代,由美国联邦环保局(EPA)从事环境与健康监管方面的职能部门--研究与发展司(ORD)管理,主要职责是进行健康风险评价,为将环境与健康风险管理纳入各项环保政策的制定提供服务。ORD是根据美国环境与健康风险评价和风险管理的框架的要求,由EPA领导的多学科、多领域合作、协同工作机构。(资料来源:U.S.National Research Council Understanding Risk:Informing Decisions in a Democratic Society.Washington,D.C.:National Research Council National Academy of Sciences,National Academy Press,1996;Regan M J,Desvousges W H.Communicating Environmental Risks:A Guide to Practical Evaluations.Washington,D.C.:U.S.Environmental Protection Agency,1990.)
a Notice and Comment Period。
b Clean Air Scientific Advisory Committee,CASAC。
a如果环境标准值设定在环境背景值水平来最小化风险,由此来消除那些除自然发生以外的全部风险,即为“零风险”方法。参见:COGLIANESE C,MARCHANT G E,流沙:科学在风险标准制定中的局限//金自宁编译.风险规制与行政法.北京:法律出版社,2012:112。
b可接受风险是指预期的风险事故的最大损失程度在单位或个人经济能力和心理承受能力的最大限度之内,具体是指一个具体的组织确定可接受风险依据的最低准则是组织适用的法律法规要求,在此基础上,组织可依据其方针体现的管理意图,提出高于法律法规要求的可接受风险界定准则。参见:岑慧贤,等.可接受风险的界定方法探讨.重庆环境科学,2000(6)。
c这种方法不是只关注收益,而是将规制成本当作关键性的因素。换句话说,环保部门可以将环境标准设置得尽可能低,只要使守法成本低于某一可接受的水平。这种方法具有一定的可行性,不需要付出高昂的成本或造成严重经济混乱就能做到。说一个标准是可行的,意味着其成本是可接受的。参见:COGLIANESE C,MARCHANT G E,流沙:科学在风险标准制定中的局限//金自宁编译.风险规制与行政法.北京:法律出版社,2012:112。
d综合考虑成本和收益,可以通过分析管理水平的设定来最大化净收益。已有几项环境立法要求行政机构在设定分析表中平衡成本和收益。参见:COGLIANESE C,MARCHANT G E,流沙:科学在风险标准制定中的局限//金自宁编译.风险规制与行政法.北京:法律出版社,2012:112。
[2]吕忠梅,刘超.环境标准的规制能力再造--以对健康的保障为中心[J].时代法学,2008,6(4):11-18.
[3]CHOW J,BACHMANN J,HSU Y C,et al.Will the circle be unbroken:a history of the U.S.national ambient air quality standards[J].Journal of the air&waste management association,2007,57(10):1151-1163.
[4]U.S.Environmental Protection Agency.History of air pollution[EB/OL].https://www.epa.gov/air-research/historyair-pollution.
[5]U.S.Environmental Protection Agency.Draft integrated review plan for the national ambient air quality standards for particulate matter[R].EPA-452/D-16-001.North Carolina:U.S.Environmental Protection Agency,2016.
[6]MCCLELLAN R O.Role of science and judgment in setting national ambient air quality standards:how low is low enough[J].Air quality,atmosphere&health,2012,5(2):243-258.
[7]巴鲁克·菲施霍夫.可接受的风险:一个概念建议[J].汤雯雯,译.交大法学,2011,2(1):85-105.
[8]FORMAN A.A call to restore limitations on unbridled congressional delegations:American trucking ASS’NS V.EPA[J].Indiana Law Review,2001,34(4):1477-1505.
[9]史蒂芬·布雷耶.打破恶性循环:政府如何有效规制风险[M].宋华琳,译.北京:法律出版社,2009:1-8.
[10]陈春生.行政法上之预测决定与司法审查[M]//陈春生.行政法之学理与体系.台北:三民出版社,1996:1-183.
[11]周志家.不确定性条件下的风险管理——以德国大气质量标准化为例[J].公共管理研究,2010(8):19-31.
[12]U.S.Environmental Protection Agency.Human exposure modeling-air pollutants exposure model[EB/OL].https://www.epa.gov/fera/human-exposure-modeling-air-pollutantsexposure-model.
a比较之下,Best Available Means(BAM)Approach则以排放标准为首要标准,也就更注重技术可行性。在一些欧洲国家,比如瑞典,当工业生产不高度集中(或规模较小),且主要排放源远离城市时,采取BAM有可能比ARM更有效。(资料来源:Goran Persson,1970.“Emission Standards for Stationary Sources in Sweden”.Proceedings of the Second International Clean Air Congress.)
b相比于指标排放物,有害排放物(hazardous air pollutants)则适用需考虑技术和经济可行性的方法。
c Department of Health,Education,and Welfare(HEW),教育部门后被分出组成教育部,此部门改名Department of Health and Human Services(HHS),或卫生与公共服务部。
d National Ambient Air Quality Standards(NAAQS)。
a美国的环境与健康风险评估机构设立于19世纪80年代,由美国联邦环保局(EPA)从事环境与健康监管方面的职能部门--研究与发展司(ORD)管理,主要职责是进行健康风险评价,为将环境与健康风险管理纳入各项环保政策的制定提供服务。ORD是根据美国环境与健康风险评价和风险管理的框架的要求,由EPA领导的多学科、多领域合作、协同工作机构。(资料来源:U.S.National Research Council Understanding Risk:Informing Decisions in a Democratic Society.Washington,D.C.:National Research Council National Academy of Sciences,National Academy Press,1996;Regan M J,Desvousges W H.Communicating Environmental Risks:A Guide to Practical Evaluations.Washington,D.C.:U.S.Environmental Protection Agency,1990.)
a Notice and Comment Period。
b Clean Air Scientific Advisory Committee,CASAC。
a如果环境标准值设定在环境背景值水平来最小化风险,由此来消除那些除自然发生以外的全部风险,即为“零风险”方法。参见:COGLIANESE C,MARCHANT G E,流沙:科学在风险标准制定中的局限//金自宁编译.风险规制与行政法.北京:法律出版社,2012:112。
b可接受风险是指预期的风险事故的最大损失程度在单位或个人经济能力和心理承受能力的最大限度之内,具体是指一个具体的组织确定可接受风险依据的最低准则是组织适用的法律法规要求,在此基础上,组织可依据其方针体现的管理意图,提出高于法律法规要求的可接受风险界定准则。参见:岑慧贤,等.可接受风险的界定方法探讨.重庆环境科学,2000(6)。
c这种方法不是只关注收益,而是将规制成本当作关键性的因素。换句话说,环保部门可以将环境标准设置得尽可能低,只要使守法成本低于某一可接受的水平。这种方法具有一定的可行性,不需要付出高昂的成本或造成严重经济混乱就能做到。说一个标准是可行的,意味着其成本是可接受的。参见:COGLIANESE C,MARCHANT G E,流沙:科学在风险标准制定中的局限//金自宁编译.风险规制与行政法.北京:法律出版社,2012:112。
d综合考虑成本和收益,可以通过分析管理水平的设定来最大化净收益。已有几项环境立法要求行政机构在设定分析表中平衡成本和收益。参见:COGLIANESE C,MARCHANT G E,流沙:科学在风险标准制定中的局限//金自宁编译.风险规制与行政法.北京:法律出版社,2012:112。