民国时期甘肃乡镇保甲经费问题研究(1934-1949)
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摘要
初具基层政制改革色彩的国民政府保甲制度一开始便受到经费问题的困扰,如何妥善解决保甲经费问题遂成为国民政府切实推行保甲制度的关键所在。甘肃省政府自1934年推行保甲制度以来,即对保甲经费的来源、用途及其收支状况做了详细规定。然而单纯的法律文本既未能解决保甲经费的困竭,亦未能约束乡镇保长的就地摊派。为了从制度上彻底根除保甲经费的浮收滥支,甘肃省政府决定从1937年8月开始实行统收统支。但是,抗战爆发后物价的飞涨和乡镇保长待遇的低下,使得统收统支在实践中变得举步难行,就地摊派仍成为不争的历史事实。
The Bao-Jia System implemented by the National Government is typical of the grassroots politics reform. The system suffered from problem of funds in the beginning. Therefore,appropriate solution of this problem was the key to practically implement the Bao-Jia system. The government of Gansu Province made regulations on the sources,purposes,and the situation of the income and expenses of the fund of Bao-Jia in detail since the system was carried out in 1934. Nevertheless,it hardly solved the problems of funds,nor restrained the local managers from imposing charges and quotas among the local peasants. In order to root out the chaos of income and expenses at the institutional level,the government of Gansu Province decided to unify the collection and allocation of funds from the August in 1937. However,soaring prices and low treatment of the local managers after the outbreak of the anti-Japanese War made unifying collection and allocation of funds become more difficult in practice,local apportionment was still an indisputable fact.
The Bao-Jia System implemented by the National Government is typical of the grassroots politics reform. The system suffered from problem of funds in the beginning. Therefore,appropriate solution of this problem was the key to practically implement the Bao-Jia system. The government of Gansu Province made regulations on the sources,purposes,and the situation of the income and expenses of the fund of Bao-Jia in detail since the system was carried out in 1934. Nevertheless,it hardly solved the problems of funds,nor restrained the local managers from imposing charges and quotas among the local peasants. In order to root out the chaos of income and expenses at the institutional level,the government of Gansu Province decided to unify the collection and allocation of funds from the August in 1937. However,soaring prices and low treatment of the local managers after the outbreak of the anti-Japanese War made unifying collection and allocation of funds become more difficult in practice,local apportionment was still an indisputable fact.
引文
(1)震东:《论征收保甲经费方法》,《每周评论》,1935年第177期,第6页。
(2)孙殿柏:《当前乡镇财政问题之症结》,《苏财通讯》,1946年第12期,第11页。
(1)对于民国保甲制度的研究,时人已有关注,其中较具代表性的论著有闻钧天的《中国保甲制度》(商务印书馆1935年版)、黄强的《中国保甲实验新编》(正中书局1935年版)、李宗黄的《现行保甲制度》(中华书局1945年版)、周中一的《保甲研究》(独立出版社1947年版)等,这些论著从不同的侧面对保甲制度的概念、缘起、发展以及保甲特质、保甲编组、户口清查、保甲实施规程等做了较为详尽的讨论。新中国成立后,由于受诸多因素的影响,学术界对于民国保甲制度的研究少有触及,且这种态势一直延续到20世纪90年代。在近三十年内,随着档案资料的逐步解密和众多学者的积极参与,民国保甲制度研究逐步打破意识形态的局限而向纵深发展,研究触角已涉及民国社会的各个方面。其中较具代表性的成果有:朱德新:《二十世纪三四十年代河南冀东保甲制度研究》,中国社会科学出版社1994年版;冉绵惠:《民国时期四川保甲制度与基层政治》,社会科学文献出版社2010年版;张济顺:《沦陷时期上海的保甲制度》,《历史研究》,1996年第1期:武乾:《南京国民政府的保甲制度与地方自治》,《法商研究》,2001年第6期;丰箫:《善恶之间:南京国民政府时期保长形象的游移》,《学术月刊》,2010年第10期;柳德军:《民国保甲诉讼中的“罪名”与“罪行”---以甘肃保甲讼案为中心》,《甘肃社会科学》,2017年第4期等。
(2)吴镇镛:《如何建立乡镇财政制度》,《苏财通讯》,1946年第13期,第3页。
(3)《呈为拟定甘肃各县保甲经费收支暂行办法十一条请鉴核示遵由》,甘肃省档案馆,档号:15-14-527。
(1)《代电请示保甲经费究应按三元抑按五元收支由》,甘肃省档案馆,档号:15-14-527。
(2)《奉令饬属遵照行营令发修正剿匪区内各县保甲经费收支暂行规程办理等因呈请核示由》,甘肃省档案馆,档号:15-14-527。
(3)《为规定保甲经费每保准收五元不得藉词浮收由》,甘肃省档案馆,档号:15-14-527。
(4)《为规定保甲经费每保准收五元不得藉词浮收由》,甘肃省档案馆,档号:15-14-527。
(5)在国民政府保甲制度的设计中,联保本是一个横向的组织,没有自治法人的资格,联保主任当然没有多大的职权可言。但甘肃省却在其保甲补充条例第八条明文规定,其职权相当于东南各省之乡镇长。联保主任可以指挥、监督所属保甲长执行职务,抽查户口,搜捕匪犯,教诫居民毋为非法,执行保甲规约所订的奖惩,计划并办理公共事务,在一些小的县份还可以列席县政会议。此外,联保主任还有摊款派款征收种种捐税和拘押居民等权力。因此有人说,甘肃的政治中心在联保主任,诚非虚语。参见华寿崧:《甘肃省保甲概况》,《服务月刊》,1939年第2期,第54页。
(6)《关于整理保甲的管见》,甘肃省档案馆,档号:15-14-520。
(7)成骏:《湖北农村杂写》,《申报》,1936年5月24日,第7版。
(8)袁前漳、张明福:《会员论文丛录》,《湖北地方政务研究周刊》,1933年第1卷第9期,第43页。
(1)华寿崧:《甘肃省保甲概况》,《服务月刊》,1939年第2期,第55页。
(2)《视察岷县临潭卓尼等县局一般行政报告》,甘肃省档案馆,档号:4-8-440。
(3)震东:《论征收保甲经费方法》,《每周评论》,1935年第177期,第5页。
(4)《王店镇长被控》,《申报》,1936年5月30日,第10版。
(5)《查近来各地保甲长对于保甲经费有浮收滥支侵吞情弊应由行政长官逐层诫谕严密侦查如发现上项情弊应尽法惩治仰遵照由》,甘肃省档案馆,档号:15-14-527。
(6)《甘肃省政府训令各县局、各专署、省会公安局:令保甲经费按照定额征收由》,甘肃省档案馆,档号:15-14-527。
(7)倪渭卿:《保甲制度之推进及其问题》,《黄埔》,1939年第2卷第6期,第8页。
(8)《立法院:本周审议保甲条例》,《申报》,1936年9月16日,第8版。
(9)《修正保甲条例征财部意见》,《申报》,1937年2月3日,第4版。
(1)《为规定保甲经费统收统支办法由》,甘肃省档案馆,档号:15-14-527。
(2)震东:《论征收保甲经费方法》,《每周评论》,1935年第177期,第8页。
(3)孙殿柏:《当前乡镇财政问题之症结》,《苏财通讯》,1946年第12期,第11-12页。
(4)《甘肃省政府训令各县局饬令按月发给保甲经费不得由保长自行摊收由》,甘肃省档案馆,档号:15-14-527。
(1)《甘肃省政府训令各县局饬令按月发给保甲经费不得由保长自行摊收由》,甘肃省档案馆,档号:15-14-527。
(2)操云岑:《建立乡镇财政制度---在含山实现我五年来的理想》,《辅导通讯》,1948年第17期,第35-36页。
(3)吴德馨:《谈保甲经费》,《行政研究月刊》,1937年第2卷第8期,第819页。
(4)操云岑:《建立乡镇财政制度---在含山实现我五年来的理想》,《辅导通讯》,1948年第17期,第35-36页。
(5)孙殿柏:《当前乡镇财政问题之症结》,《苏财通讯》,1946年第12期,第12页。
(6)华寿崧:《甘肃省保甲概况》,《服务月刊》,1939年第2期,第56页。
(1)《甘肃省政府民政厅公用笺》,甘肃省档案馆,档号:15-14-527。
(2)《甘肃省民政厅笺函307号》,甘肃省档案馆,档号:15-14-527。
(3)《甘肃省民政厅笺函307号》,甘肃省档案馆,档号:15-14-527。
(4)《保甲人员之待遇》,《申报》,1945年3月4日,第3版。
(1)倪渭卿:《保甲制度之推进及其问题》,《黄埔》,1939年第2卷第6期,第8页。
(2)《增加联保及保长办公处经费俾能安心服务案》,甘肃省档案馆,档号:4-4-176。
(3)《提高保甲人员待遇案》,甘肃省档案馆,档号:4-4-176。
(4)阮毅成:《保甲制度与地方自治(续)》,《浙江自治》,1939年第14期,第6页。
(1)《提高联保主任待遇以便委用贤能而利政务案》,甘肃省档案馆,档号:4-4-176。
(2)《提高联保主任及保长待遇以资增进效能案》,甘肃省档案馆,档号:4-4-176。
(3)《拟提高联保主任保长待遇以资养廉案》,甘肃省档案馆,档号:4-4-176。
(4)《拟请明令规定保甲长津贴案》,甘肃省档案馆,档号:4-4-176。
(5)《提高联保主任待遇以便委用贤能而利政务案》,甘肃省档案馆,档号:4-4-176。
(6)《提高联保主任及保长待遇以资增进效能案》,甘肃省档案馆,档号:4-4-176。
(7)《拟提高联保主任保长待遇以资养廉案》,甘肃省档案馆,档号:4-4-176。
(8)《健全保长品质并提高其待遇以资服务而利选用案》,甘肃省档案馆,档号:4-4-176。
(1)《提高联保主任待遇以便委用贤能而利政务案》,甘肃省档案馆,档号:4-4-176。
(2)《提高联保主任及保长待遇以资增进效能案》,甘肃省档案馆,档号:4-4-176。
(3)《拟提高联保主任保长待遇以资养廉案》,甘肃省档案馆,档号:4-4-176。
(4)《增加联保及保长办公处经费俾能安心服务案》,甘肃省档案馆,档号:4-4-176。
(5)《提高保甲人员待遇案》,甘肃省档案馆,档号:4-4-176。
(6)《健全保长品质并提高其待遇以资服务而利选用案》,甘肃省档案馆,档号:4-4-176。
(7)《拟请提高联保主任及保长经费案》,甘肃省档案馆,档号:4-4-176。
(1)《拟提高保甲人员待遇案》,甘肃省档案馆,档号:4-4-176。
(2)孙殿柏:《当前乡镇财政问题之症结》,《苏财通讯》,1946年第12期,第11页。
(1)孙殿柏:《当前乡镇财政问题之症结》,《苏财通讯》,1946年第12期,第11页。
(2)震东:《论征收保甲经费方法》,《每周评论》,1935年第177期,第5-6页。
(3)孙殿柏:《当前乡镇财政问题之症结》,《苏财通讯》,1946年第12期,第11页。
(4)《拟恳请转请中央将七区各县驻军军饷由国库拨发案》,甘肃省档案馆,档号:4-4-176。
(5)华寿崧:《甘肃省保甲概况》,《服务月刊》,1939年第2期,第54页。
(1)《鱼代电报保甲训练班需过各项费洋应如何开报请示遵由》,甘肃省档案馆,档号:15-14-486。
(2)《鱼代电报保甲训练班需过各项费洋应如何开报请示遵由》,甘肃省档案馆,档号:15-14-486。
(3)予:《保甲经费增加》,《今日评论》,1939年第2卷第7期,第99页。
(4)魏光奇:《直隶地方自治中的县财政》,《近代史研究》,1998年第1期。
(2)孙殿柏:《当前乡镇财政问题之症结》,《苏财通讯》,1946年第12期,第11页。
(1)对于民国保甲制度的研究,时人已有关注,其中较具代表性的论著有闻钧天的《中国保甲制度》(商务印书馆1935年版)、黄强的《中国保甲实验新编》(正中书局1935年版)、李宗黄的《现行保甲制度》(中华书局1945年版)、周中一的《保甲研究》(独立出版社1947年版)等,这些论著从不同的侧面对保甲制度的概念、缘起、发展以及保甲特质、保甲编组、户口清查、保甲实施规程等做了较为详尽的讨论。新中国成立后,由于受诸多因素的影响,学术界对于民国保甲制度的研究少有触及,且这种态势一直延续到20世纪90年代。在近三十年内,随着档案资料的逐步解密和众多学者的积极参与,民国保甲制度研究逐步打破意识形态的局限而向纵深发展,研究触角已涉及民国社会的各个方面。其中较具代表性的成果有:朱德新:《二十世纪三四十年代河南冀东保甲制度研究》,中国社会科学出版社1994年版;冉绵惠:《民国时期四川保甲制度与基层政治》,社会科学文献出版社2010年版;张济顺:《沦陷时期上海的保甲制度》,《历史研究》,1996年第1期:武乾:《南京国民政府的保甲制度与地方自治》,《法商研究》,2001年第6期;丰箫:《善恶之间:南京国民政府时期保长形象的游移》,《学术月刊》,2010年第10期;柳德军:《民国保甲诉讼中的“罪名”与“罪行”---以甘肃保甲讼案为中心》,《甘肃社会科学》,2017年第4期等。
(2)吴镇镛:《如何建立乡镇财政制度》,《苏财通讯》,1946年第13期,第3页。
(3)《呈为拟定甘肃各县保甲经费收支暂行办法十一条请鉴核示遵由》,甘肃省档案馆,档号:15-14-527。
(1)《代电请示保甲经费究应按三元抑按五元收支由》,甘肃省档案馆,档号:15-14-527。
(2)《奉令饬属遵照行营令发修正剿匪区内各县保甲经费收支暂行规程办理等因呈请核示由》,甘肃省档案馆,档号:15-14-527。
(3)《为规定保甲经费每保准收五元不得藉词浮收由》,甘肃省档案馆,档号:15-14-527。
(4)《为规定保甲经费每保准收五元不得藉词浮收由》,甘肃省档案馆,档号:15-14-527。
(5)在国民政府保甲制度的设计中,联保本是一个横向的组织,没有自治法人的资格,联保主任当然没有多大的职权可言。但甘肃省却在其保甲补充条例第八条明文规定,其职权相当于东南各省之乡镇长。联保主任可以指挥、监督所属保甲长执行职务,抽查户口,搜捕匪犯,教诫居民毋为非法,执行保甲规约所订的奖惩,计划并办理公共事务,在一些小的县份还可以列席县政会议。此外,联保主任还有摊款派款征收种种捐税和拘押居民等权力。因此有人说,甘肃的政治中心在联保主任,诚非虚语。参见华寿崧:《甘肃省保甲概况》,《服务月刊》,1939年第2期,第54页。
(6)《关于整理保甲的管见》,甘肃省档案馆,档号:15-14-520。
(7)成骏:《湖北农村杂写》,《申报》,1936年5月24日,第7版。
(8)袁前漳、张明福:《会员论文丛录》,《湖北地方政务研究周刊》,1933年第1卷第9期,第43页。
(1)华寿崧:《甘肃省保甲概况》,《服务月刊》,1939年第2期,第55页。
(2)《视察岷县临潭卓尼等县局一般行政报告》,甘肃省档案馆,档号:4-8-440。
(3)震东:《论征收保甲经费方法》,《每周评论》,1935年第177期,第5页。
(4)《王店镇长被控》,《申报》,1936年5月30日,第10版。
(5)《查近来各地保甲长对于保甲经费有浮收滥支侵吞情弊应由行政长官逐层诫谕严密侦查如发现上项情弊应尽法惩治仰遵照由》,甘肃省档案馆,档号:15-14-527。
(6)《甘肃省政府训令各县局、各专署、省会公安局:令保甲经费按照定额征收由》,甘肃省档案馆,档号:15-14-527。
(7)倪渭卿:《保甲制度之推进及其问题》,《黄埔》,1939年第2卷第6期,第8页。
(8)《立法院:本周审议保甲条例》,《申报》,1936年9月16日,第8版。
(9)《修正保甲条例征财部意见》,《申报》,1937年2月3日,第4版。
(1)《为规定保甲经费统收统支办法由》,甘肃省档案馆,档号:15-14-527。
(2)震东:《论征收保甲经费方法》,《每周评论》,1935年第177期,第8页。
(3)孙殿柏:《当前乡镇财政问题之症结》,《苏财通讯》,1946年第12期,第11-12页。
(4)《甘肃省政府训令各县局饬令按月发给保甲经费不得由保长自行摊收由》,甘肃省档案馆,档号:15-14-527。
(1)《甘肃省政府训令各县局饬令按月发给保甲经费不得由保长自行摊收由》,甘肃省档案馆,档号:15-14-527。
(2)操云岑:《建立乡镇财政制度---在含山实现我五年来的理想》,《辅导通讯》,1948年第17期,第35-36页。
(3)吴德馨:《谈保甲经费》,《行政研究月刊》,1937年第2卷第8期,第819页。
(4)操云岑:《建立乡镇财政制度---在含山实现我五年来的理想》,《辅导通讯》,1948年第17期,第35-36页。
(5)孙殿柏:《当前乡镇财政问题之症结》,《苏财通讯》,1946年第12期,第12页。
(6)华寿崧:《甘肃省保甲概况》,《服务月刊》,1939年第2期,第56页。
(1)《甘肃省政府民政厅公用笺》,甘肃省档案馆,档号:15-14-527。
(2)《甘肃省民政厅笺函307号》,甘肃省档案馆,档号:15-14-527。
(3)《甘肃省民政厅笺函307号》,甘肃省档案馆,档号:15-14-527。
(4)《保甲人员之待遇》,《申报》,1945年3月4日,第3版。
(1)倪渭卿:《保甲制度之推进及其问题》,《黄埔》,1939年第2卷第6期,第8页。
(2)《增加联保及保长办公处经费俾能安心服务案》,甘肃省档案馆,档号:4-4-176。
(3)《提高保甲人员待遇案》,甘肃省档案馆,档号:4-4-176。
(4)阮毅成:《保甲制度与地方自治(续)》,《浙江自治》,1939年第14期,第6页。
(1)《提高联保主任待遇以便委用贤能而利政务案》,甘肃省档案馆,档号:4-4-176。
(2)《提高联保主任及保长待遇以资增进效能案》,甘肃省档案馆,档号:4-4-176。
(3)《拟提高联保主任保长待遇以资养廉案》,甘肃省档案馆,档号:4-4-176。
(4)《拟请明令规定保甲长津贴案》,甘肃省档案馆,档号:4-4-176。
(5)《提高联保主任待遇以便委用贤能而利政务案》,甘肃省档案馆,档号:4-4-176。
(6)《提高联保主任及保长待遇以资增进效能案》,甘肃省档案馆,档号:4-4-176。
(7)《拟提高联保主任保长待遇以资养廉案》,甘肃省档案馆,档号:4-4-176。
(8)《健全保长品质并提高其待遇以资服务而利选用案》,甘肃省档案馆,档号:4-4-176。
(1)《提高联保主任待遇以便委用贤能而利政务案》,甘肃省档案馆,档号:4-4-176。
(2)《提高联保主任及保长待遇以资增进效能案》,甘肃省档案馆,档号:4-4-176。
(3)《拟提高联保主任保长待遇以资养廉案》,甘肃省档案馆,档号:4-4-176。
(4)《增加联保及保长办公处经费俾能安心服务案》,甘肃省档案馆,档号:4-4-176。
(5)《提高保甲人员待遇案》,甘肃省档案馆,档号:4-4-176。
(6)《健全保长品质并提高其待遇以资服务而利选用案》,甘肃省档案馆,档号:4-4-176。
(7)《拟请提高联保主任及保长经费案》,甘肃省档案馆,档号:4-4-176。
(1)《拟提高保甲人员待遇案》,甘肃省档案馆,档号:4-4-176。
(2)孙殿柏:《当前乡镇财政问题之症结》,《苏财通讯》,1946年第12期,第11页。
(1)孙殿柏:《当前乡镇财政问题之症结》,《苏财通讯》,1946年第12期,第11页。
(2)震东:《论征收保甲经费方法》,《每周评论》,1935年第177期,第5-6页。
(3)孙殿柏:《当前乡镇财政问题之症结》,《苏财通讯》,1946年第12期,第11页。
(4)《拟恳请转请中央将七区各县驻军军饷由国库拨发案》,甘肃省档案馆,档号:4-4-176。
(5)华寿崧:《甘肃省保甲概况》,《服务月刊》,1939年第2期,第54页。
(1)《鱼代电报保甲训练班需过各项费洋应如何开报请示遵由》,甘肃省档案馆,档号:15-14-486。
(2)《鱼代电报保甲训练班需过各项费洋应如何开报请示遵由》,甘肃省档案馆,档号:15-14-486。
(3)予:《保甲经费增加》,《今日评论》,1939年第2卷第7期,第99页。
(4)魏光奇:《直隶地方自治中的县财政》,《近代史研究》,1998年第1期。