宅基地制度改革政策的演进与走向
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摘要
宅基地负载着保障功能,同时具有财产属性,不同时期的宅基地制度在两者之间的权重各有差异。随着我国经济结构的转型,宅基地的财产属性愈发彰显。宅基地用益物权权能的完善主要体现为宅基地使用权抵押和转让(退出)等处分权能的强化。在确保农民不失地的前提下探索增加财产性收入,实现宅基地"三权分置",房地分离的模式提供了可供选择的路径。在供地形势日益紧张的背景下,"一户一宅"的住房保障政策应以多种形式加以实现。宅基地有偿使用制度是解决目前超占宅基地、"一户多宅"问题的有效路径,但也应适用于供地紧张地区的初次分配。在国家行政审批制度改革的背景下,应下放宅基地审批权限,减少审批环节,缩短审批周期。
Homestead bears the safeguard function,and has the property attribute at the same time.The homestead system in different periods also varies in weight between the safeguard function and the property attribute.With the transformation of China's economic structure,the property attribute of the homestead is getting more and more obvious.The perfection of the competence of the rural homestead usufructuary right is mainly reflected in the reinforcement of disposing power such as its mortgage and transfer.In order to explore ways to increase property income on the premise of ensuring that farmers do not lose land,and realize the separation of"three rights"in the homestead,the mode of separation between the building ownership and the land use right may be an alternative path.Under the increasingly tense situation of land supply,the housing security policy of "One household one homestead"should be implemented in various forms.The system of paid use of homestead is an effective way to solve the problem of over-occupying homestead and "multiple homesteads per household",and should also be applied to initial distribution of homestead in areas of tight land supply.Under the background of the reform of the national administrative examination and approval system,the approval authority for homestead should be delegated to lower levels,the approval links should be reduced,and the approval cycle should be shortened.
Homestead bears the safeguard function,and has the property attribute at the same time.The homestead system in different periods also varies in weight between the safeguard function and the property attribute.With the transformation of China's economic structure,the property attribute of the homestead is getting more and more obvious.The perfection of the competence of the rural homestead usufructuary right is mainly reflected in the reinforcement of disposing power such as its mortgage and transfer.In order to explore ways to increase property income on the premise of ensuring that farmers do not lose land,and realize the separation of"three rights"in the homestead,the mode of separation between the building ownership and the land use right may be an alternative path.Under the increasingly tense situation of land supply,the housing security policy of "One household one homestead"should be implemented in various forms.The system of paid use of homestead is an effective way to solve the problem of over-occupying homestead and "multiple homesteads per household",and should also be applied to initial distribution of homestead in areas of tight land supply.Under the background of the reform of the national administrative examination and approval system,the approval authority for homestead should be delegated to lower levels,the approval links should be reduced,and the approval cycle should be shortened.
引文
(1)刘守英:《城乡中国的土地问题》,载《北京大学学报》(哲学社会科学版),2018(3)。
(2)陈小君:《我国农村土地法律制度变革的思路与框架---十八届三中全会〈决定〉相关内容解读》,载《法学研究》,2014(4)。
(3)汤文平:《宅基地使用权之法理重塑》,载《兰州学刊》,2015(5)。
(1)“国家有关规定”包括:除土地管理法等法律之外的行政法规,国务院有关通知、决定、意见等规范性文件,国务院各组成部门的规范性文件,地方性法规和其他规范性文件,以及试点改革文件。其中,试点改革文件包括《中共中央关于推动农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称十七届三中全会《决定》)、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称十八届三中全会《决定》)、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(以下简称《试点意见》)、《中共中央办公厅、国务院办公厅深化农村改革综合性实施方案》(以下简称《实施方案》)、《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》(以下简称《“两权”抵押指导意见》)、《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(以下简称《2018年中央一号文件》)以及各试点地区的实施方案。
(2)王卫国、朱庆育:《宅基地如何进入市场?---以画家村房屋买卖案为切入点》,载《政法论坛》,2014(3)。
(3)胡存智:《宅基地改革方向是扩大权能而非自由买卖》,载《国土资源》,2014(1)。
(1)原国土资源部胡存智副部长指出:“改革的根本出发点是为了探索增加农民财产性收入的路子,不是为了解决建设用地指标,也不是为了满足城市建设用地的需要。”参见张达:《自由买卖不是宅基地制度改革方向》,载《证券时报》,2013-12-13。
(2)徐绍史:《健全严格规范的农村土地管理制度》,载《〈中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定〉辅导读本》,142页,北京,人民出版社,2008。
(3)这里将“抵押”“担保”相并列,实有不妥。在现行法之下,“抵押”是“担保”之下位阶概念,“抵押”只是“担保”的一种形式,“担保”即包括“抵押”,两者在逻辑上无法相并而称。正确的表述应当是只言及“担保”(此时包括了“抵押”),或“抵押担保”(此时抵押只是担保的一种类型)。
(4)彭诚信、陈吉栋:《农村房屋抵押权实现的法律障碍之克服---“房地一致”原则的排除适用》,载《吉林大学社会科学学报》,2014(4);高圣平:《农民住房财产权抵押规则的重构》,载《政治与法律》,2016(1)。
(1)房绍坤:《农民住房抵押之制度设计》,载《法学家》,2015(6);高圣平:《农民住房财产权抵押规则的重构》,载《政治与法律》,2016(1)。
(2)(5)杨一介:《宅基地使用权规制规则反思:冲突与回应》,载《云南大学学报》(社会科学版),2018(4)。
(3)宋志红:《宅基地使用权流转的困境与出路》,载《中国土地科学》,2016(5)。
(4)(6)张新宝等:《因地制宜推进农村宅基地流转》,载《理论前沿》,2009(12)。
(1)关于“房地一致”和“房地分离”的介绍,参见陈甦:《论土地权利与建筑物权利的关系》,载《法制与社会发展》,1998(6);高圣平:《土地与建筑物之间的物权利用关系辨析》,载《法学》,2012(9);彭诚信、陈吉栋:《农村房屋抵押权实现的法律障碍之克服---“房地一致”原则的排除适用》,载《吉林大学社会科学学报》,2014(4)。
(2)刘凯湘:《法定租赁权对农村宅基地制度改革的意义与构想》,载《法学论坛》,2010(1)。
(3)宋志红:《宅基地使用权流转的困境与出路》,载《中国土地科学》,2016(5)。
(1)刘亚娟:《基本公共服务均等目标下的农村住房保障制度设计》,载《江西社会科学》,2018(1)。
(2)宁爱凤:《“空间正义”视角下农村住房保障制度的重构》,载《甘肃社会科学》,2017(3)。
(3)董祚继:《谋定而后动(上)---十八届三中全会后土地政策走向分析》,载《中国土地》,2013(12)。
(4)朱庆育:《民法总论》,464页,北京,北京大学出版社,2013。
(5)“农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地,多出的宅基地,要依法收归集体所有。”1997年5月《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发[1997]11号)。
(6)2010年3月《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》;岳永兵:《农村“一户一宅”制度探析》,载《中国土地》,2016(8)。
(7)卞耀武主编:《中华人民共和国土地管理法释义》,175页,北京,法律出版社,1998。
(8)陈小君、蒋省三:《宅基地使用权制度:规范解析、实践挑战及其立法回应》,载《管理世界》,2010(10)。
(9)岳永兵:《农村“一户一宅”制度探析》,载《中国土地》,2016(8);贺达水、高强:《农村宅基地制度改革研究》,载《理论探索》,2018(4)。
(1)王爱民:《农村宅基地制度改革再认识》,载《中国土地》,2017(6);高圣平:《宅基地制度改革试点的法律逻辑》,载《烟台大学学报》(哲学社会科学版),2015(3)。
(2)参见1962年9月《农村人民公社工作条例修正草案》、1963年3月《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》。关于宅基地无偿使用制度的变迁,参见高圣平、刘守英:《宅基地使用权初始取得制度研究》,载《中国土地科学》,2007(2);杨雅婷:《我国宅基地有偿使用制度探索与构建》,载《南开学报》(哲学社会科学版),2016(4);杨璐璐:《产权保护视野的农村宅基地制度演进》,载《重庆社会科学》,2016(11)。
(3)杨一介:《宅基地使用权规制规则反思:冲突与回应》,载《云南大学学报》(社会科学版),2018(4)。
(4)全国人大常委会法制工作委员会民法室:《中华人民共和国物权法条文说明、立法理由及相关规定》,319页,北京,北京大学出版社,2017。
(5)1990年1月《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》。
(6)1993年7月中共中央办公厅、国务院办公厅《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》。
(7)刘守英、熊雪锋:《经济结构变革、村庄转型与宅基地制度变迁---四川省泸县宅基地制度改革案例研究》,载《中国农村经济》,2018(6)。
(1)《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》(国土资发[2010]28号)提出:“对超过当地规定面积标准的宅基地,经依法处置后按照《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》(国土资发[2008]146号)要求予以登记的,村集体组织可以对确认的超占面积实施有偿使用。”
(2)夏柱智:《土地制度改革背景下的宅基地有偿使用制度探索》,载《北京工业大学学报》(社会科学版),2018(1)。
(3)党国英:《论农村宅基地制度改革的正当性基础与深化策略》,载《新视野》,2016(5)。
(4)瞿理铜、洪艳:《我国宅基地有偿有限期使用的制度经济学分析》,载《湖南社会科学》,2015(4)。
(1)李文谦、董祚继:《质疑限制农村宅基地流转的正当性---兼论宅基地流转试验的初步构想》,载《中国土地科学》,2009(3)。
(2)徐忠国、谭荣、蒋明利:《农村宅基地有偿分配改革探索---浙江典型案例及理论分析》,载《中国土地》,2015(9)。
(3)王爱民:《农村宅基地制度改革再认识》,载《中国土地》,2017(6);瞿理铜、洪艳:《我国宅基地有偿有限期使用的制度经济学分析》,载《湖南社会科学》,2015(4)。
(4)高圣平:《宅基地制度改革试点的法律逻辑》,载《烟台大学学报》(哲学社会科学版),2015(3)。
(1)刘守英:《城乡中国的土地问题》,载《北京大学学报》(哲学社会科学版),2018(3)。
(2)韩清怀:《城市化背景下农村宅基地制度改革思路探析---以人口的流动性与宅基地的区位固定性之矛盾为视点》,载《城市发展研究》,2010(8)。
(3)郑尚元:《宅基地使用权性质及农民居住权利之保障》,载《中国法学》,2014(2)。
(1)王崇敏:《我国农村宅基地使用权取得制度的现代化构建》,载《当代法学》,2012(5)。
(2)陈小君:《我国农村土地法律制度变革的思路与框架---十八届三中全会〈决定〉相关内容解读》,载《法学研究》,2014(4)。
(3)汤文平:《宅基地使用权之法理重塑》,载《兰州学刊》,2015(5)。
(1)“国家有关规定”包括:除土地管理法等法律之外的行政法规,国务院有关通知、决定、意见等规范性文件,国务院各组成部门的规范性文件,地方性法规和其他规范性文件,以及试点改革文件。其中,试点改革文件包括《中共中央关于推动农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称十七届三中全会《决定》)、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称十八届三中全会《决定》)、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(以下简称《试点意见》)、《中共中央办公厅、国务院办公厅深化农村改革综合性实施方案》(以下简称《实施方案》)、《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》(以下简称《“两权”抵押指导意见》)、《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(以下简称《2018年中央一号文件》)以及各试点地区的实施方案。
(2)王卫国、朱庆育:《宅基地如何进入市场?---以画家村房屋买卖案为切入点》,载《政法论坛》,2014(3)。
(3)胡存智:《宅基地改革方向是扩大权能而非自由买卖》,载《国土资源》,2014(1)。
(1)原国土资源部胡存智副部长指出:“改革的根本出发点是为了探索增加农民财产性收入的路子,不是为了解决建设用地指标,也不是为了满足城市建设用地的需要。”参见张达:《自由买卖不是宅基地制度改革方向》,载《证券时报》,2013-12-13。
(2)徐绍史:《健全严格规范的农村土地管理制度》,载《〈中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定〉辅导读本》,142页,北京,人民出版社,2008。
(3)这里将“抵押”“担保”相并列,实有不妥。在现行法之下,“抵押”是“担保”之下位阶概念,“抵押”只是“担保”的一种形式,“担保”即包括“抵押”,两者在逻辑上无法相并而称。正确的表述应当是只言及“担保”(此时包括了“抵押”),或“抵押担保”(此时抵押只是担保的一种类型)。
(4)彭诚信、陈吉栋:《农村房屋抵押权实现的法律障碍之克服---“房地一致”原则的排除适用》,载《吉林大学社会科学学报》,2014(4);高圣平:《农民住房财产权抵押规则的重构》,载《政治与法律》,2016(1)。
(1)房绍坤:《农民住房抵押之制度设计》,载《法学家》,2015(6);高圣平:《农民住房财产权抵押规则的重构》,载《政治与法律》,2016(1)。
(2)(5)杨一介:《宅基地使用权规制规则反思:冲突与回应》,载《云南大学学报》(社会科学版),2018(4)。
(3)宋志红:《宅基地使用权流转的困境与出路》,载《中国土地科学》,2016(5)。
(4)(6)张新宝等:《因地制宜推进农村宅基地流转》,载《理论前沿》,2009(12)。
(1)关于“房地一致”和“房地分离”的介绍,参见陈甦:《论土地权利与建筑物权利的关系》,载《法制与社会发展》,1998(6);高圣平:《土地与建筑物之间的物权利用关系辨析》,载《法学》,2012(9);彭诚信、陈吉栋:《农村房屋抵押权实现的法律障碍之克服---“房地一致”原则的排除适用》,载《吉林大学社会科学学报》,2014(4)。
(2)刘凯湘:《法定租赁权对农村宅基地制度改革的意义与构想》,载《法学论坛》,2010(1)。
(3)宋志红:《宅基地使用权流转的困境与出路》,载《中国土地科学》,2016(5)。
(1)刘亚娟:《基本公共服务均等目标下的农村住房保障制度设计》,载《江西社会科学》,2018(1)。
(2)宁爱凤:《“空间正义”视角下农村住房保障制度的重构》,载《甘肃社会科学》,2017(3)。
(3)董祚继:《谋定而后动(上)---十八届三中全会后土地政策走向分析》,载《中国土地》,2013(12)。
(4)朱庆育:《民法总论》,464页,北京,北京大学出版社,2013。
(5)“农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地,多出的宅基地,要依法收归集体所有。”1997年5月《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发[1997]11号)。
(6)2010年3月《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》;岳永兵:《农村“一户一宅”制度探析》,载《中国土地》,2016(8)。
(7)卞耀武主编:《中华人民共和国土地管理法释义》,175页,北京,法律出版社,1998。
(8)陈小君、蒋省三:《宅基地使用权制度:规范解析、实践挑战及其立法回应》,载《管理世界》,2010(10)。
(9)岳永兵:《农村“一户一宅”制度探析》,载《中国土地》,2016(8);贺达水、高强:《农村宅基地制度改革研究》,载《理论探索》,2018(4)。
(1)王爱民:《农村宅基地制度改革再认识》,载《中国土地》,2017(6);高圣平:《宅基地制度改革试点的法律逻辑》,载《烟台大学学报》(哲学社会科学版),2015(3)。
(2)参见1962年9月《农村人民公社工作条例修正草案》、1963年3月《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》。关于宅基地无偿使用制度的变迁,参见高圣平、刘守英:《宅基地使用权初始取得制度研究》,载《中国土地科学》,2007(2);杨雅婷:《我国宅基地有偿使用制度探索与构建》,载《南开学报》(哲学社会科学版),2016(4);杨璐璐:《产权保护视野的农村宅基地制度演进》,载《重庆社会科学》,2016(11)。
(3)杨一介:《宅基地使用权规制规则反思:冲突与回应》,载《云南大学学报》(社会科学版),2018(4)。
(4)全国人大常委会法制工作委员会民法室:《中华人民共和国物权法条文说明、立法理由及相关规定》,319页,北京,北京大学出版社,2017。
(5)1990年1月《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》。
(6)1993年7月中共中央办公厅、国务院办公厅《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》。
(7)刘守英、熊雪锋:《经济结构变革、村庄转型与宅基地制度变迁---四川省泸县宅基地制度改革案例研究》,载《中国农村经济》,2018(6)。
(1)《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》(国土资发[2010]28号)提出:“对超过当地规定面积标准的宅基地,经依法处置后按照《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》(国土资发[2008]146号)要求予以登记的,村集体组织可以对确认的超占面积实施有偿使用。”
(2)夏柱智:《土地制度改革背景下的宅基地有偿使用制度探索》,载《北京工业大学学报》(社会科学版),2018(1)。
(3)党国英:《论农村宅基地制度改革的正当性基础与深化策略》,载《新视野》,2016(5)。
(4)瞿理铜、洪艳:《我国宅基地有偿有限期使用的制度经济学分析》,载《湖南社会科学》,2015(4)。
(1)李文谦、董祚继:《质疑限制农村宅基地流转的正当性---兼论宅基地流转试验的初步构想》,载《中国土地科学》,2009(3)。
(2)徐忠国、谭荣、蒋明利:《农村宅基地有偿分配改革探索---浙江典型案例及理论分析》,载《中国土地》,2015(9)。
(3)王爱民:《农村宅基地制度改革再认识》,载《中国土地》,2017(6);瞿理铜、洪艳:《我国宅基地有偿有限期使用的制度经济学分析》,载《湖南社会科学》,2015(4)。
(4)高圣平:《宅基地制度改革试点的法律逻辑》,载《烟台大学学报》(哲学社会科学版),2015(3)。
(1)刘守英:《城乡中国的土地问题》,载《北京大学学报》(哲学社会科学版),2018(3)。
(2)韩清怀:《城市化背景下农村宅基地制度改革思路探析---以人口的流动性与宅基地的区位固定性之矛盾为视点》,载《城市发展研究》,2010(8)。
(3)郑尚元:《宅基地使用权性质及农民居住权利之保障》,载《中国法学》,2014(2)。
(1)王崇敏:《我国农村宅基地使用权取得制度的现代化构建》,载《当代法学》,2012(5)。