乡村振兴背景下的宅基地权利制度重构
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摘要
现行法下的宅基地权利制度运行失灵,实践中于宅基地继承、内部转让、跨村配置、移民安置、市场化利用、经营性使用等情形,存在大量"法外"运行的宅基地利用样态。这些利用样态在主体、功能、用途上呈现出分化。宅基地法定租赁权的设想无法涵盖实践中丰富的宅基地利用需求,以体系化思维融合多种举措分类重构宅基地权利制度成为必要。以"三条底线"和"体系化分类设计"为指导思想,在总结各地实践探索经验和多方理论研究成果的基础上,以"扩权+转权+分权"为核心内容的宅基地权利制度重构方案,可以为实施乡村振兴战略背景下的深化改革和完善立法提供借鉴。
The rights system on the rural house sites under the current law is not working. In practice, there are a large number of "extra-legal" use of the rural house sites in such cases as rural house sites inheritance, internal transfer, cross-village allocation, resettlement, market utilization, and operational use, which diverse in terms of their subject, function, and usage. Since the idea of legal leasehold rights of the rural house sites cannot cover the rich needs in practice, it is necessary to reconstruct the rights system on the rural house sites by systematically integrating multiple measures. Taking the "three bottom lines" and "systematic classification design" as the guiding ideology and basing on the summarization of practical experience and theoretical research results, this paper proposes a reconstruction scheme of rights system on the rural house sites that takes "extending rights+transferring rights+separating rights" as its core content, so as to provide reference for the further reformation and improvement of legislation against the background of implementing the rural revitalization strategy.
The rights system on the rural house sites under the current law is not working. In practice, there are a large number of "extra-legal" use of the rural house sites in such cases as rural house sites inheritance, internal transfer, cross-village allocation, resettlement, market utilization, and operational use, which diverse in terms of their subject, function, and usage. Since the idea of legal leasehold rights of the rural house sites cannot cover the rich needs in practice, it is necessary to reconstruct the rights system on the rural house sites by systematically integrating multiple measures. Taking the "three bottom lines" and "systematic classification design" as the guiding ideology and basing on the summarization of practical experience and theoretical research results, this paper proposes a reconstruction scheme of rights system on the rural house sites that takes "extending rights+transferring rights+separating rights" as its core content, so as to provide reference for the further reformation and improvement of legislation against the background of implementing the rural revitalization strategy.
引文
(1)宋志红:《中国农村土地制度改革研究——思路、难点与制度建设》,中国人民大学出版社2017年版,第272页以下。
(2)详细论述参见前引[1],宋志红书,第274页以下。
(3)1990年1月3日《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》(国发[1990]4号)记载:“1988年以来,山东省德州地区和全国二百多个县的部分乡、村试行了宅基地有偿使用,取得了明显效果。”并规定:“对现有住宅有出租、出卖或改为经营场所的,除不再批准新的宅基用地外,还应按其实际占用土地面积,从经营之日起,核收土地使用费。”
(4)1993年7月22日中共中央办公厅、国务院办公厅《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》(中办发[1993]10号)规定:“取消农村宅基地有偿使用收费、农村宅基地超占费。”
(5)1982年的《村镇建房用地管理条例》第4条第2款曾规定“严禁买卖、出租和违法转让建房用地”。但该条例已随着1986年土地管理法的通过而被废止。在此之后,国家层面的法律、法规和政策中没有明确禁止宅基地或农房出租的规定。
(6)参见宁吉喆:《“三农”发展举世瞩目,乡村振兴任重道远——第三次全国农业普查结果显示“三农”发生历史性变革》,《人民日报》2017年12月15日第10版。
(7)张乃贵:《完善“一户一宅”的“余江样板”——江西省余江县宅基地制度改革的启示与建议》,《中国土地》2017年第11期,第46页。
(8)杨璐璐:《农村宅基地“一户多宅”诱因与实态:闽省个案》,《改革》2016年第1期,第97页以下。
(9)参见陈小君等:《农村土地法律制度的现实考察与研究——中国十省调研报告书》,法律出版社2010年版,第123页。
(10)参见2016年3月浏阳市农村土地制度改革试点工作领导小组办公室发布的《浏阳市农村宅基地有偿使用暂行规定》第二(四)条。
(11)参见2016年4月3日《蓟县农村宅基地有偿使用办法(试行)》(蓟宅改发[2016]8号)第6条。
(12)参见2016年6月14日大理市委全面深化改革领导小组第六次会议审定的《大理市农村宅基地历史遗留问题处理意见》第三(二)4条。
(13)参见2016年3月7日宜城市农村宅基地制度改革试点工作领导小组印发实施的《宜城市农村宅基地历史遗留问题处理办法(试行)》(宜宅改发[2016]4号)第11条、第12条。
(14)参见2016年4月3日《蓟县宅基地确权登记发证管理办法(试行)》第7条。
(15)相关司法案例的分析参见高海:《宅基地使用权继承:案例解析与立法构造》,《东方法学》2018年第5期,第98页以下。
(16)参见王崇敏、张丽洋:《我国农村宅基地使用权继承制度的构建》,《河南省政法管理干部学院学报》2011年第5-6期,第145页;陈小君:《我国涉农民事权利入民法典物权编之思考》,《广东社会科学》2018年第1期,第230页。
(17)前引[15],高海文,第99页。
(18)参见前引[12],《大理市农村宅基地历史遗留问题处理意见》第三(三)1条。
(19)参见2015年12月28日常州市武进区农村宅基地制度改革试点办公室印发的《常州市武进区农村宅基地有偿使用、有偿退出指导意见(试行)》(武宅改办字[2015]9号)第一(一)2条。
(20)参见2015年7月29日余江县农村宅基地制度改革办公室印发的《余江县农村宅基地有偿使用、流转和退出暂行办法》(余宅改办字[2015]5号)第一(一)条。
(21)参见2016年3月7日宜城市农村土地制度改革试点工作领导小组印发的《宜城市农村宅基地有偿使用办法(试行)》(宜宅改发[2016]5号)第3条。
(22)参见前引[10],《浏阳市农村宅基地有偿使用暂行规定》第二(三)的规定。
(23)例如,2019年中央一号文件《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》第五(二)条再次强调“坚持保障农民土地权益、不得以退出承包地和宅基地作为农民进城落户条件”。
(24)参见2016年6月14日大理市委全面深化改革领导小组第六次会议审定的《大理市农村宅基地流转管理办法(试行)》第7条。
(25)参见2017年11月10日泸县人民政府印发的《泸县农村宅基地使用和管理试行办法》(泸县府发[2017]64号)第11条。
(26)参见2016年3月浏阳市农村土地制度改革试点工作领导小组办公室发布的《浏阳市农村宅基地使用权流转管理办法(试行)》第8条。
(27)参见2016年3月1日湟源县农村宅基地制度改革试点工作领导小组印发的《湟源县农村宅基地使用权流转管理办法(试行)》第6条。
(28)参见2016年7月19日伊宁市人民政府办公室印发的《伊宁市农村宅基地使用权流转管理办法(试行)》(伊市政办[2016]234号)第7条。
(29)参见2016年11月8日宜城市农村宅基地制度改革试点工作领导小组印发实施的《宜城市农村宅基地使用权流转管理办法(试行)》(宜宅改发[2016]11号)第3条。
(30)参见前引[25],《泸县农村宅基地使用和管理试行办法》第10条。
(31)《义乌在浙江率先尝试宅基地跨村跨镇街安置》(央广网报道),http://china.cnr.cn/NewsFeeds/20190107/t20190107_524473972.shtml,2019年1月7日最后访问。
(32)资料来源于笔者于2016-2018年间两次在泸县开展实地调研时与有关政府部门、村干部、农户的访谈,感谢泸县县委县政府对调研予以的支持和帮助。
(33)参见宋志红:《农村土地改革调查》,经济科学出版社2016年版,第28页以下。
(34)郑永年:《三权分置真的可以赋权农民吗》,载微信公众号“宏观经济智库”,http://www.yidianzixun.com/article/0IPCoNZj,2018年2月24日。
(35)参见高圣平:《宅基地制度改革政策的演进与走向》,《中国人民大学学报》2019年第1期,第25页。
(36)参见席志国:《民法典编纂视域中宅基地“三权分置”探究》,《行政管理改革》2018年第4期,第45页。
(37)参见董祚继:《农村宅基地“三权分置”的大理试验——云南省大理市农村宅基地制度改革试点调研》,载微信公众号“云南农村土地”2017年7月3日,https://toutiao.fangdd.com/dali/news/t-33167199.html;刘圣欢、杨砚池:《农村宅基地“三权分置”的权利结构与实施路径——基于大理市银桥镇农村宅基地制度改革试点》,《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2018年第5期,第50页。
(38)参见2018年6月28日德清县人民政府印发的《德清县农村宅基地管理办法(试行)》(德政发[2018]31号)第47条。
(39)参见2017年11月10日泸县人民政府办公室印发的《泸县农村宅基地共建共享暨综合开发的指导意见(试行)》(泸县府办发[2017]188号)第2条、第7条和第13条的规定。
(40)参见宋志红:《集体建设用地使用权流转法律制度研究》,中国人民大学出版社2009年版,第76页以下。
(41)叶兴庆:《宅基地“三权分置”改革的背景、路径及可能方向》,载搜狐财经网,http://www.sohu.com/a/285519202_120059372,2019年2月5日最后访问。
(42)例如,2016年9月13日义乌市委办公室印发的《义乌市农村宅基地使用权转让细则(试行)》(义委办发[2016]103号)第7条规定,受让人在同一行政村内转让取得的宅基地面积不得超过义乌市有关规定中的最高户型面积。
(43)刘凯湘:《法定租赁权对农村宅基地制度改革的意义与构想》,《法学论坛》2010年第1期,第38页以下;前引[16],陈小君文,第230页;前引[35],高圣平文,第25页。
(44)前引[15],高海文,第102页。
(45)参见前引[43],刘凯湘文,第39页。
(46)例如,义乌和泸县均就“跨村配置”的土地权利设置开展过摸底调查,笔者到两地实地调研时也曾就此问题征询农民意见,除少部分农民表示“说不好”之外,绝大部分农民均表示不愿意设定期限。
(47)参见宋志红:《宅基地使用权流转的困境与出路》,《中国土地科学》2016年第5期,第77页。
(48)参见前引[42],《义乌市农村宅基地使用权转让细则(试行)》第7条、第11条和第16条。
(49)详细论述参见宋志红:《宅基地“三权分置”的法律内涵和制度设计》,《法学评论》2018年第4期,第148页。
(50)参见前引[49],宋志红文,第152页。
(51)参见韩松:《论农民集体土地所有权的管理权能》,《中国法学》2016年第2期,第121页。
(52)参见张云华:《农业农村改革40年主要经验及其对乡村振兴的启示》,《改革》2018年第12期,第14页。
(53)王利明:《全面深化改革中的民法典编纂》,《中国法学》2015年第4期,第37页。
(2)详细论述参见前引[1],宋志红书,第274页以下。
(3)1990年1月3日《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》(国发[1990]4号)记载:“1988年以来,山东省德州地区和全国二百多个县的部分乡、村试行了宅基地有偿使用,取得了明显效果。”并规定:“对现有住宅有出租、出卖或改为经营场所的,除不再批准新的宅基用地外,还应按其实际占用土地面积,从经营之日起,核收土地使用费。”
(4)1993年7月22日中共中央办公厅、国务院办公厅《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》(中办发[1993]10号)规定:“取消农村宅基地有偿使用收费、农村宅基地超占费。”
(5)1982年的《村镇建房用地管理条例》第4条第2款曾规定“严禁买卖、出租和违法转让建房用地”。但该条例已随着1986年土地管理法的通过而被废止。在此之后,国家层面的法律、法规和政策中没有明确禁止宅基地或农房出租的规定。
(6)参见宁吉喆:《“三农”发展举世瞩目,乡村振兴任重道远——第三次全国农业普查结果显示“三农”发生历史性变革》,《人民日报》2017年12月15日第10版。
(7)张乃贵:《完善“一户一宅”的“余江样板”——江西省余江县宅基地制度改革的启示与建议》,《中国土地》2017年第11期,第46页。
(8)杨璐璐:《农村宅基地“一户多宅”诱因与实态:闽省个案》,《改革》2016年第1期,第97页以下。
(9)参见陈小君等:《农村土地法律制度的现实考察与研究——中国十省调研报告书》,法律出版社2010年版,第123页。
(10)参见2016年3月浏阳市农村土地制度改革试点工作领导小组办公室发布的《浏阳市农村宅基地有偿使用暂行规定》第二(四)条。
(11)参见2016年4月3日《蓟县农村宅基地有偿使用办法(试行)》(蓟宅改发[2016]8号)第6条。
(12)参见2016年6月14日大理市委全面深化改革领导小组第六次会议审定的《大理市农村宅基地历史遗留问题处理意见》第三(二)4条。
(13)参见2016年3月7日宜城市农村宅基地制度改革试点工作领导小组印发实施的《宜城市农村宅基地历史遗留问题处理办法(试行)》(宜宅改发[2016]4号)第11条、第12条。
(14)参见2016年4月3日《蓟县宅基地确权登记发证管理办法(试行)》第7条。
(15)相关司法案例的分析参见高海:《宅基地使用权继承:案例解析与立法构造》,《东方法学》2018年第5期,第98页以下。
(16)参见王崇敏、张丽洋:《我国农村宅基地使用权继承制度的构建》,《河南省政法管理干部学院学报》2011年第5-6期,第145页;陈小君:《我国涉农民事权利入民法典物权编之思考》,《广东社会科学》2018年第1期,第230页。
(17)前引[15],高海文,第99页。
(18)参见前引[12],《大理市农村宅基地历史遗留问题处理意见》第三(三)1条。
(19)参见2015年12月28日常州市武进区农村宅基地制度改革试点办公室印发的《常州市武进区农村宅基地有偿使用、有偿退出指导意见(试行)》(武宅改办字[2015]9号)第一(一)2条。
(20)参见2015年7月29日余江县农村宅基地制度改革办公室印发的《余江县农村宅基地有偿使用、流转和退出暂行办法》(余宅改办字[2015]5号)第一(一)条。
(21)参见2016年3月7日宜城市农村土地制度改革试点工作领导小组印发的《宜城市农村宅基地有偿使用办法(试行)》(宜宅改发[2016]5号)第3条。
(22)参见前引[10],《浏阳市农村宅基地有偿使用暂行规定》第二(三)的规定。
(23)例如,2019年中央一号文件《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》第五(二)条再次强调“坚持保障农民土地权益、不得以退出承包地和宅基地作为农民进城落户条件”。
(24)参见2016年6月14日大理市委全面深化改革领导小组第六次会议审定的《大理市农村宅基地流转管理办法(试行)》第7条。
(25)参见2017年11月10日泸县人民政府印发的《泸县农村宅基地使用和管理试行办法》(泸县府发[2017]64号)第11条。
(26)参见2016年3月浏阳市农村土地制度改革试点工作领导小组办公室发布的《浏阳市农村宅基地使用权流转管理办法(试行)》第8条。
(27)参见2016年3月1日湟源县农村宅基地制度改革试点工作领导小组印发的《湟源县农村宅基地使用权流转管理办法(试行)》第6条。
(28)参见2016年7月19日伊宁市人民政府办公室印发的《伊宁市农村宅基地使用权流转管理办法(试行)》(伊市政办[2016]234号)第7条。
(29)参见2016年11月8日宜城市农村宅基地制度改革试点工作领导小组印发实施的《宜城市农村宅基地使用权流转管理办法(试行)》(宜宅改发[2016]11号)第3条。
(30)参见前引[25],《泸县农村宅基地使用和管理试行办法》第10条。
(31)《义乌在浙江率先尝试宅基地跨村跨镇街安置》(央广网报道),http://china.cnr.cn/NewsFeeds/20190107/t20190107_524473972.shtml,2019年1月7日最后访问。
(32)资料来源于笔者于2016-2018年间两次在泸县开展实地调研时与有关政府部门、村干部、农户的访谈,感谢泸县县委县政府对调研予以的支持和帮助。
(33)参见宋志红:《农村土地改革调查》,经济科学出版社2016年版,第28页以下。
(34)郑永年:《三权分置真的可以赋权农民吗》,载微信公众号“宏观经济智库”,http://www.yidianzixun.com/article/0IPCoNZj,2018年2月24日。
(35)参见高圣平:《宅基地制度改革政策的演进与走向》,《中国人民大学学报》2019年第1期,第25页。
(36)参见席志国:《民法典编纂视域中宅基地“三权分置”探究》,《行政管理改革》2018年第4期,第45页。
(37)参见董祚继:《农村宅基地“三权分置”的大理试验——云南省大理市农村宅基地制度改革试点调研》,载微信公众号“云南农村土地”2017年7月3日,https://toutiao.fangdd.com/dali/news/t-33167199.html;刘圣欢、杨砚池:《农村宅基地“三权分置”的权利结构与实施路径——基于大理市银桥镇农村宅基地制度改革试点》,《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2018年第5期,第50页。
(38)参见2018年6月28日德清县人民政府印发的《德清县农村宅基地管理办法(试行)》(德政发[2018]31号)第47条。
(39)参见2017年11月10日泸县人民政府办公室印发的《泸县农村宅基地共建共享暨综合开发的指导意见(试行)》(泸县府办发[2017]188号)第2条、第7条和第13条的规定。
(40)参见宋志红:《集体建设用地使用权流转法律制度研究》,中国人民大学出版社2009年版,第76页以下。
(41)叶兴庆:《宅基地“三权分置”改革的背景、路径及可能方向》,载搜狐财经网,http://www.sohu.com/a/285519202_120059372,2019年2月5日最后访问。
(42)例如,2016年9月13日义乌市委办公室印发的《义乌市农村宅基地使用权转让细则(试行)》(义委办发[2016]103号)第7条规定,受让人在同一行政村内转让取得的宅基地面积不得超过义乌市有关规定中的最高户型面积。
(43)刘凯湘:《法定租赁权对农村宅基地制度改革的意义与构想》,《法学论坛》2010年第1期,第38页以下;前引[16],陈小君文,第230页;前引[35],高圣平文,第25页。
(44)前引[15],高海文,第102页。
(45)参见前引[43],刘凯湘文,第39页。
(46)例如,义乌和泸县均就“跨村配置”的土地权利设置开展过摸底调查,笔者到两地实地调研时也曾就此问题征询农民意见,除少部分农民表示“说不好”之外,绝大部分农民均表示不愿意设定期限。
(47)参见宋志红:《宅基地使用权流转的困境与出路》,《中国土地科学》2016年第5期,第77页。
(48)参见前引[42],《义乌市农村宅基地使用权转让细则(试行)》第7条、第11条和第16条。
(49)详细论述参见宋志红:《宅基地“三权分置”的法律内涵和制度设计》,《法学评论》2018年第4期,第148页。
(50)参见前引[49],宋志红文,第152页。
(51)参见韩松:《论农民集体土地所有权的管理权能》,《中国法学》2016年第2期,第121页。
(52)参见张云华:《农业农村改革40年主要经验及其对乡村振兴的启示》,《改革》2018年第12期,第14页。
(53)王利明:《全面深化改革中的民法典编纂》,《中国法学》2015年第4期,第37页。