“政治分支机构”的概念及相关问题研究——以美国《外国主权豁免法》为背景
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摘要
美国2012年投资协定范本第2条第2款(b)项规定了条约义务的主体包括"政治分支机构",这一概念主要规定于美国《外国主权豁免法》(FSIA)。考察FSIA相关理论及判例发现,从一般定义看,"政治分支机构"系一种广义的概念,该词虽难以精确对应我国的行政区划,但可做出范围上的大致映射,即:所有的中央政府之下的政府性单位,既包括地方政府,诸如省、行政区、郡县、自治市等从属性政府实体,又在多数案例中包括中央的部门或部委。从除外规定看,在认定我国某一特定的行政区划实体是否属于"政治分支机构"时,可尝试通过证明自身为"代理机构",从而抗辩其不属于条约义务承担主体。"政治分支机构"与"代理机构"具有水平联动与垂直联动两层关系,判断上存在法律特征标准与核心功能标准之别。
2012 US Model BIT stipulates that the subject of treaty obligations includes the "political subdivision", which is mainly stipulated in the Foreign Sovereign Immunities Law of the United States. The relevant legislative report points out that the "political subdivision" includes all the government units under the central government, including the local governments. The practice controversy focuses on how to distinguish between the "political subdivision" and "agency or instrumentality ". There are two criteria: "Legal Characteristics Test" and "Core Functions Test". In addition, defining whether an entity is a political subdivision will further influence the judgment of the organ of the entity or whether most of the shares or owners' interests are all entities.
2012 US Model BIT stipulates that the subject of treaty obligations includes the "political subdivision", which is mainly stipulated in the Foreign Sovereign Immunities Law of the United States. The relevant legislative report points out that the "political subdivision" includes all the government units under the central government, including the local governments. The practice controversy focuses on how to distinguish between the "political subdivision" and "agency or instrumentality ". There are two criteria: "Legal Characteristics Test" and "Core Functions Test". In addition, defining whether an entity is a political subdivision will further influence the judgment of the organ of the entity or whether most of the shares or owners' interests are all entities.
引文
(1)对美国迄今所签订的41个双边投资协定(BIT)逐一考察发现:除与格林纳达以及摩洛哥的BIT之外,其他39个BIT中均有本条约的义务适用于“政治分支机构”的规定。与摩洛哥的BIT虽未在正文中规定,但在议定书(Protocol)中补充规定了对美国单方面要求的“本条约应适用于美国的政治分支机构”。具体就“政治分支机构”的含义和范围而言,以上39个BIT条款中均未作出明确界定,但有19/39个BIT的配套逐条解释中[An article-by-article analysis of the provisions and of the Treaty]作了列举性的解释,且意思相对一致。其中,大部分表述“政治分支机构”包括诸如省、州以及地方政府等(the obligations of the Treaty are applicable to all political subdivisions of the Parties,such as provincial,state and local governments)。少数4个的列举中没有“省”(the obligations of the Treaty are applicable to all political subdivisions of the Parties,such as State and local governments),分别是与摩尔多瓦、吉尔吉斯斯坦、哈萨克斯坦以及亚美尼亚所签订的BIT。
(1)参见Draft Articles on Jurisdictional Immunities of States and Their Property,with Commentaries 1991.
(2)参见United Nations Convention on Jurisdictional Immunities of States and Their Property 2004.
(3)在国际法委员会第51次会议报告中,对有关的改变作出了说明:在1994年大会邀请国家提交他们对主席关于1994年非正式磋商结论的意见时,其中一个国家的意见是,“联邦国家的组成单位”与“国家的政治分支机构”之间似乎区别不是很明确。根据它的意见,前者系指那些组成一个独立国家且并非联邦式的国家。它建议说“组成单位”可以为用在国家责任条款草案中的“自治区域性政府实体”所代替。一些国家支持主席提议的妥协方案。另一个国家认为(ii)和(iii)很模糊。......考虑到上述各部分的所有要点,工作组同意将如下的建议传达给大会。1.将“联邦国家的组成单位”与“国家的政治分支机构”合并;2.“有权行使主权权力”既适用于“联邦国家的组成单位”,又适用于“国家的政治分支机构”;3.进一步建议,增加“该身份行事”;4.工作组还建议,“主权权力”应被“政府权力”所代替,以使其与国家责任草案的现代用法一致;5.上述建议试图减轻某些国家表达的特别担心。允许组成单位以豁免,同时,解决了国家们发现在联邦国家组成单位与国家的政治分支机构之间不同待遇的担心。参见Report of the International Law Commission on the work of its fifty-first session,A/54/10,3 May-23 July 1999.
(1)Amendment XI Suites against States.National Constitution Center Website[2018-05-07].https://constitutioncenter.org/interactiveconstitution/amendments/amendment-xi.
(1)例如Fitzpatrick v.Bitzer,427 U.S.445,96 S.Ct.2666,49 L.Ed.2d 614(1976).
(2)参见H.R.No.94-1487,Pub.L.No.94-583,94th Cong.,2d Sess.,reprinted in 1976 U.S.Code Cong.&Admin.News,p.6613.
(3)主要包括:根据FSIA第1606条的规定,对于独立的法律实体,惩罚性的损害赔偿仅适用于“代理机构”;根据FSIA第1608(a)条的规定,涉及外国国家“政治分支机构”案件的送达条件较之涉及外国国家“代理机构”的案件更为严格;根据FSIA第1610条的规定,“代理机构”也更易受基于美国财产的辅助执行的制约等等。
(4)参见Garb v.Republic of Poland,440 F.3d 579(2d Cir.2006).
(5)例如:“政治分支机构的豁免:在国际法之下,市、城镇、郡县和相关的政府附属单位一般不具有主权豁免。联邦国家的组成单位的豁免-例如:省、行政区、州-是存在争议的。美国的各州…在宪法之下…享有在美国法院的豁免。”(参见Restatement,§901,comment b);“外国国家的政治分支机构在美国法院的豁免:外国国家的城市和城镇一般不被认为具有豁免…但是,具有可与美国各州相比的地位的政治分支机构被认为可作为主权豁免。”(参见Restatement,Reporters'Note 1);“对任何侵害法律权益的行为,一国包括与其相关的政治分支机构(州、省、行政区、或者区域)、公共法人或者私人,可以寻求国际法项下的救济”等等(参见Restatement,§901,comment b)。
(6)例如在First Nat'l City Bank v.Banco Para El Comercio Exterior de Cuba,462 U.S.611,618 n 5,103 S.Ct.2591,77 L.Ed.2d 46(1983)一案中,引用地方法院在Banco Nacional de Cuba v.Chase Manhattan Bank,505 F.Supp.412,425(S.D.N.Y.1980))一案中的结论,指出在FSIA项下,古巴外贸部(the Cuban Ministry of Foreign Trade)与古巴政府一样;在Magness v.Russian Fed'n,247 F.3d 609,613 n7(5th Cir 2001)一案中,俄罗斯文化部(Russian Ministry of Culture)被认为系俄罗斯的“政治分支机构”;在S&Davis Int'l,Inc.v.Republic of Yemen 218 F.3d 1292,1298(11th Cir 2000)一案中,也门供应与贸易部(Yemeni Ministry of Supply&Trade)为也门的政治分支机构;在O'Connell Mach.Co.v.M.V."Americana"734 F.2d 115,116-117(2d Cir 1984)一案中,协调意大利政府商业实体管理的公共财政实体(a public financial entity which coordinates the management of a commercial enterprises of the Italian Government)系FSIA项下的政治分支机构。
(1)例如:“国际法下的[国家]责任也延伸至政治分支机构的地方官员或官员。”参见Restatement§20"cmt c。
(2)其他判例如:Wong v.Boeing Co.,U.S.Dist.LEXIS 15685,*1;CCH Prod.Liab.Rep.P16,749(2003);Bowers v.Transportes Navieros Ecuadorianos(Transnave),719 F.Supp.166,170(S.D.N.Y.1989);Unidyne Corp.v.Aerolineas Argentinas,590 F.Supp.398,400(E.D.Va.1984).
(1)参见H.R.Rep.No.94-1487,94th Cong.,2d Sess.(1976),reprinted in,1976 U.S.C.C.A.N.6604,6614。
(2)以上主要观点参见:Hyatt Corp.v.Stanton,945 F.Supp.675,683(S.D.N.Y.1996)。
(3)参见Transaero,Inc.v.La Fuerza Aerea Boliviana,30 F.3d 148,151,308 U.S.App.D.C.86(D.C.Cir.1994).其他判例例如:Magness v.Russian Federation,247 F.3d 609,613 n.7(5th Cir.2001);Roeder v.Islamic Republic of Iran,333 F.3d 228,234-35,357 U.S.App.D.C.107(D.C.Cir.2003);Compagnie Noga D'Importation Et D'Exportation S.A.v.Russian Fed'n,361 F.3d 676,688(2d Cir.2004);Transaero TMR Energy Ltd v.State Prop.Fund of Ukraine,366 U.S.App.D.C.320,411 F.3d 296,300(D.C.Cir.2005);Garb v.Republic of Poland,440 F.3d 579,594-95(2d Cir.2006);Ser Vaas Inc.v.Republic of Iraq,No.10-828-CV,2011 U.S.App.LEXIS 2709,2011 WL 665334,at*2-3(2d Cir.Feb.16,2011).
(1)以上主要观点参见:Transaero,Inc.v.La Fuerza Aerea Boliviana,30 F.3d 148,151,308 U.S.App.D.C.86(D.C.Cir.1994).
(2)参见Garb v.Republic of Poland,440 F.3d 579(2d Cir.2006).
(1)参见Garb v.Republic of Poland,440 F.3d 579(2d Cir.2006).。
(2)参见H.R.Rep.No.94-1487,at 15(1976),reprinted in 1976 U.S.C.C.A.§§6604,6614.
(3)对这一问题的澄清十分必要。在调研中发现我国对该款的中文翻译或理解上存在各种错误之处。例如,有的翻译为“外国机关或其政治分支机构”,有的翻译为“外国机关或该机关的政治分机构”等等。
(4)相关判例例如:Delgado v.Shell Oil Co.,231 F.3d 165,176(5th Cir.2000),cert.denied,532 U.S.972(2001);In re Aircrash Disaster Near Roselawn,Ind.on Oct.31,1994,96 F.3d 932,939-41(7th Cir.1996).
(5)相关判例例如:Patrickson,251 F.3d at 807;Gates v.Victor Fine Foods,54 F.3d 1457,1461-63(9th Cir.1993).
(1)以上主要观点参见:Dole Food Co.v.Patrickson,538 U.S.468,478,123 S.Ct.1655,155 L.Ed.2d 643。
(1)参见Draft Articles on Jurisdictional Immunities of States and Their Property,with Commentaries 1991.
(2)参见United Nations Convention on Jurisdictional Immunities of States and Their Property 2004.
(3)在国际法委员会第51次会议报告中,对有关的改变作出了说明:在1994年大会邀请国家提交他们对主席关于1994年非正式磋商结论的意见时,其中一个国家的意见是,“联邦国家的组成单位”与“国家的政治分支机构”之间似乎区别不是很明确。根据它的意见,前者系指那些组成一个独立国家且并非联邦式的国家。它建议说“组成单位”可以为用在国家责任条款草案中的“自治区域性政府实体”所代替。一些国家支持主席提议的妥协方案。另一个国家认为(ii)和(iii)很模糊。......考虑到上述各部分的所有要点,工作组同意将如下的建议传达给大会。1.将“联邦国家的组成单位”与“国家的政治分支机构”合并;2.“有权行使主权权力”既适用于“联邦国家的组成单位”,又适用于“国家的政治分支机构”;3.进一步建议,增加“该身份行事”;4.工作组还建议,“主权权力”应被“政府权力”所代替,以使其与国家责任草案的现代用法一致;5.上述建议试图减轻某些国家表达的特别担心。允许组成单位以豁免,同时,解决了国家们发现在联邦国家组成单位与国家的政治分支机构之间不同待遇的担心。参见Report of the International Law Commission on the work of its fifty-first session,A/54/10,3 May-23 July 1999.
(1)Amendment XI Suites against States.National Constitution Center Website[2018-05-07].https://constitutioncenter.org/interactiveconstitution/amendments/amendment-xi.
(1)例如Fitzpatrick v.Bitzer,427 U.S.445,96 S.Ct.2666,49 L.Ed.2d 614(1976).
(2)参见H.R.No.94-1487,Pub.L.No.94-583,94th Cong.,2d Sess.,reprinted in 1976 U.S.Code Cong.&Admin.News,p.6613.
(3)主要包括:根据FSIA第1606条的规定,对于独立的法律实体,惩罚性的损害赔偿仅适用于“代理机构”;根据FSIA第1608(a)条的规定,涉及外国国家“政治分支机构”案件的送达条件较之涉及外国国家“代理机构”的案件更为严格;根据FSIA第1610条的规定,“代理机构”也更易受基于美国财产的辅助执行的制约等等。
(4)参见Garb v.Republic of Poland,440 F.3d 579(2d Cir.2006).
(5)例如:“政治分支机构的豁免:在国际法之下,市、城镇、郡县和相关的政府附属单位一般不具有主权豁免。联邦国家的组成单位的豁免-例如:省、行政区、州-是存在争议的。美国的各州…在宪法之下…享有在美国法院的豁免。”(参见Restatement,§901,comment b);“外国国家的政治分支机构在美国法院的豁免:外国国家的城市和城镇一般不被认为具有豁免…但是,具有可与美国各州相比的地位的政治分支机构被认为可作为主权豁免。”(参见Restatement,Reporters'Note 1);“对任何侵害法律权益的行为,一国包括与其相关的政治分支机构(州、省、行政区、或者区域)、公共法人或者私人,可以寻求国际法项下的救济”等等(参见Restatement,§901,comment b)。
(6)例如在First Nat'l City Bank v.Banco Para El Comercio Exterior de Cuba,462 U.S.611,618 n 5,103 S.Ct.2591,77 L.Ed.2d 46(1983)一案中,引用地方法院在Banco Nacional de Cuba v.Chase Manhattan Bank,505 F.Supp.412,425(S.D.N.Y.1980))一案中的结论,指出在FSIA项下,古巴外贸部(the Cuban Ministry of Foreign Trade)与古巴政府一样;在Magness v.Russian Fed'n,247 F.3d 609,613 n7(5th Cir 2001)一案中,俄罗斯文化部(Russian Ministry of Culture)被认为系俄罗斯的“政治分支机构”;在S&Davis Int'l,Inc.v.Republic of Yemen 218 F.3d 1292,1298(11th Cir 2000)一案中,也门供应与贸易部(Yemeni Ministry of Supply&Trade)为也门的政治分支机构;在O'Connell Mach.Co.v.M.V."Americana"734 F.2d 115,116-117(2d Cir 1984)一案中,协调意大利政府商业实体管理的公共财政实体(a public financial entity which coordinates the management of a commercial enterprises of the Italian Government)系FSIA项下的政治分支机构。
(1)例如:“国际法下的[国家]责任也延伸至政治分支机构的地方官员或官员。”参见Restatement§20"cmt c。
(2)其他判例如:Wong v.Boeing Co.,U.S.Dist.LEXIS 15685,*1;CCH Prod.Liab.Rep.P16,749(2003);Bowers v.Transportes Navieros Ecuadorianos(Transnave),719 F.Supp.166,170(S.D.N.Y.1989);Unidyne Corp.v.Aerolineas Argentinas,590 F.Supp.398,400(E.D.Va.1984).
(1)参见H.R.Rep.No.94-1487,94th Cong.,2d Sess.(1976),reprinted in,1976 U.S.C.C.A.N.6604,6614。
(2)以上主要观点参见:Hyatt Corp.v.Stanton,945 F.Supp.675,683(S.D.N.Y.1996)。
(3)参见Transaero,Inc.v.La Fuerza Aerea Boliviana,30 F.3d 148,151,308 U.S.App.D.C.86(D.C.Cir.1994).其他判例例如:Magness v.Russian Federation,247 F.3d 609,613 n.7(5th Cir.2001);Roeder v.Islamic Republic of Iran,333 F.3d 228,234-35,357 U.S.App.D.C.107(D.C.Cir.2003);Compagnie Noga D'Importation Et D'Exportation S.A.v.Russian Fed'n,361 F.3d 676,688(2d Cir.2004);Transaero TMR Energy Ltd v.State Prop.Fund of Ukraine,366 U.S.App.D.C.320,411 F.3d 296,300(D.C.Cir.2005);Garb v.Republic of Poland,440 F.3d 579,594-95(2d Cir.2006);Ser Vaas Inc.v.Republic of Iraq,No.10-828-CV,2011 U.S.App.LEXIS 2709,2011 WL 665334,at*2-3(2d Cir.Feb.16,2011).
(1)以上主要观点参见:Transaero,Inc.v.La Fuerza Aerea Boliviana,30 F.3d 148,151,308 U.S.App.D.C.86(D.C.Cir.1994).
(2)参见Garb v.Republic of Poland,440 F.3d 579(2d Cir.2006).
(1)参见Garb v.Republic of Poland,440 F.3d 579(2d Cir.2006).。
(2)参见H.R.Rep.No.94-1487,at 15(1976),reprinted in 1976 U.S.C.C.A.§§6604,6614.
(3)对这一问题的澄清十分必要。在调研中发现我国对该款的中文翻译或理解上存在各种错误之处。例如,有的翻译为“外国机关或其政治分支机构”,有的翻译为“外国机关或该机关的政治分机构”等等。
(4)相关判例例如:Delgado v.Shell Oil Co.,231 F.3d 165,176(5th Cir.2000),cert.denied,532 U.S.972(2001);In re Aircrash Disaster Near Roselawn,Ind.on Oct.31,1994,96 F.3d 932,939-41(7th Cir.1996).
(5)相关判例例如:Patrickson,251 F.3d at 807;Gates v.Victor Fine Foods,54 F.3d 1457,1461-63(9th Cir.1993).
(1)以上主要观点参见:Dole Food Co.v.Patrickson,538 U.S.468,478,123 S.Ct.1655,155 L.Ed.2d 643。