划拨土地使用权制度影响下的工业遗产保护再利用——以北京、上海为例
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摘要
试图以划拨土地使用权制度的视角来探讨工业遗产再利用模式出现的这一趋向;从梳理国家对划拨土地的使用制度变迁入手,揭示国有企业改革过程中对划拨工业用地使用权的处置方式成为工业遗产保护再利用发展模式形成的根本动因。
This paper investigates the preservation and regeneration of industrial heritage in light of appropriation of land-use rights as a current trend. It reviews the evolution of the system of appropriation of land-use right from a historical view and reveals that the effects of preservation and regeneration of industrial heritage are largely determined by the way the appropriated industrial land as allocated by the state is dealt with, in the process of state-owned enterprise reform.
This paper investigates the preservation and regeneration of industrial heritage in light of appropriation of land-use rights as a current trend. It reviews the evolution of the system of appropriation of land-use right from a historical view and reveals that the effects of preservation and regeneration of industrial heritage are largely determined by the way the appropriated industrial land as allocated by the state is dealt with, in the process of state-owned enterprise reform.
引文
[1]毕波,高舒琦.不同保护主体下城市文化遗产保护实例评析[J].北京规划建设,2013(4):41.
[2]王楠.国有土地有偿使用制度研究[D].中国海洋大学,2009:3-5.
[3]高富平.国家所有权实现的物权法框架[J].理论前沿,2007(8):14.
[4]卫芷言.划拨土地使用权制度之规整[D].华东政法大学,2013:2.
[5]谢丹丹.划拨土地使用权市场化的法律研究[J].北京大学法学院房地产法研究中心,2007(3):46.
[6]郑振源.私房土地使用权的历史沿革[N].中国经济时报,2003-6-4(5).
[7]刘伯英,冯钟平.城市工业用地与工业遗产保护[M].北京:中国建筑工业出版社,2009(10):3.
[8]谢鲁江,刘解龙,曹虹剑.国企改革30年(1978-2008)—走向市场经济的中国国有企业[M].长沙:湖南人民出版社,2008.
[9]法律出版社法规中心.建设用地法律全书:审批、出让、划拨、转让[M].北京:法律出版社,2014(8):317-318.
[10]冯立,唐子来.产权制度视角下的划拨工业用地更新:以上海市虹口区为例[J].城市规划学刊,2013(5):23-29.
[11]夏天,屈萌,杨凤臣.顺理成章地发生—莱锦创意产业园设计[J].建筑学报,2012(1):73.
1)所谓纵向与横向的制度体系包括四个层次,依次为宪法、国土资源单行法律、国土资源法规、国土资源规章等。
2)《中国人民政治协商会议共同纲领》第二十七条:土地改革为发展生产力和国家工业化的必要条件。
3)指《答复关于国营企业、公私合营企业及私营企业等征用私有土地及使用国有土地交纳契税或租金的几个问题》(1954年3月8日)
4)不包含非常小规模的城市个体户或手工产业、非交易性的以获取私人利益为目的经济活动。
5)直至1982年,五届人大修改宪法正式宣布“城市的土地属于国家所有”。从这时起,所有私有的城市土地就丧失了所有权,只具有使用权,“使用权”概念正式出现。
6)“156项目”:“一五”期间,苏联援建中国的156个建设项目,从1950年开始建设,到1969年实际实施的150项全部建成,历时19年,都是关系国家安全和经济命脉的大型工业建设项目。
7)1951年12月,苏联部长会议同意此援建项目,1956年建成投产。
8)改革开放,是1978年12月十一届三中全会起中国开始实行的对内改革、对外开放的政策。改革开放建立了社会主义市场经济体制。
9)《中华人民共和国土地管理法》:1986年6月25日公布,1987年1月1日施行,1988年第七届全国人大常委会第五次会议通过关于修改《土地管理法》的决定。1988年12月29日第一次修正,修正内容包括:第二条中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是,国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。
10)(1)《条例》(1990年5月19日公布,国务院令第55号)第四十三条:划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。前款土地使用者应当依照《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》的规定缴纳土地使用税,划拨土地使用权没有使用年限的限制。(2)《划拨土地使用权管理暂行办法》(1992年3月8日公布,国家土地管理局令[1992]第1号)第二条:划拨土地使用权,是指土地使用者通过除出让土地使用权以外的其他各种方式依法取得的国有土地使用权。(3)《中华人民共和国城市房地产管理法》(1994年7月5日公布,1995年1月1日起施行)第二十三条:土地使用权划拨,是指县级以上人民政府依法批准,在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用,或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。依照本法规定以划拨方式取得土地使用权的,除法律、行政法规另有规定外,没有使用期限的限制。
11)《条例》第四十四条:划拨土地使用权,除本条例第四十五条规定的情况外,不得转让、出租、抵押。
12)中国国有企业改革发展阶段:第一阶段:1979-1986年,国有企业经营权层面的改革。使企业成为自负盈亏,自主经营,自我约束,自我发展的经济实体;第二阶段:1987-1992年,国有企业改革从经营权向所有权层面的过渡;第三阶段:1992-2002年,建立现代企业。
13)包括公司制改造、组建企业集团、股份合作制改组、租赁经营和出售、兼并、合并、破产等。
14)《规定》(国家土地管理局令第8号)1998年2月17日公布,1998年3月1日起施行。
15)《规定》第三条:国有企业使用的划拨土地使用权,应当依法逐步实行有偿使用制度。对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权,根据企业改革的不同形式和具体情况,可以分别采取国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资(入股)和保留划拨用地方式予以处置。
16)提留,在总收入中按规定提取一部分存留起来作他用或归自己使用。
17)《规定》第六条:国有企业破产或出售的,企业原划拨土地使用权应当以出让方式处置。破产企业属国务院确定的企业优化资本结构试点城市范围内的国有工业企业,土地使用权出让金应首先安置破产企业职工,破产企业将土地使用权进行抵押的,抵押权实现时土地使用权折价或者拍卖、变卖后所得也应首先用于安置破产企业职工。
18)《规定》第十三条:国有企业改革中处置土地使用权,其土地用途必须符合当地的土地利用总体规划,在城市规划区内的,还应符合城市规划,需要改变土地用途的,应当依法办理有关批准手续,补交出让金或有关土地有偿使用费用;按照国务院规定,属于特殊行业的国有企业,其土地收益可全额留给企业,用于安置企业职工以及偿还企业债务。
19)1999年6月23日,京棉公司与中远房地产开发公司(后名称变更为远洋地产有限公司)签订了《原北京第三棉纺织厂生产区旧址转让协议书》(以下简称转让协议)。1999年7月22日,京棉公司与中远房地产开发公司又签订了《原北京第三棉纺织厂生产区旧址转让协议书的补充协议》(以下简称补充协议)。双方约定:1)京棉公司将原北京第三棉纺织厂生产旧址的土地使用权和该宗地地上建筑物、其他附着物的所有权转让给远洋公司;2)远洋公司支付转让费总额为11.7亿元,包括土地出让金、补偿费、地上物搬迁以及与搬迁有关的各项费用;3)远洋公司支付转让费的计划:1999年内支付7亿元、2000年内支付1亿元、2001年内支付1.5亿元、2002年内支付1.5亿元、以及2003年内支付0.7亿元。
20)《规定》第五条:企业改革涉及的划拨土地使用权,有下列情形之一的,应当采取出让或租赁方式处置:(一)国有企业改造或改组为有限责任公司、股份有限公司以及组建企业集团的;(二)国有企业改组为股份合作制的;(三)国有企业租赁经营的;(四)非国有企业兼并国有企业的。
21)租赁,是指土地使用者与县级以上人民政府土地管理部门签订一定年期的土地租赁合同,并支付租金的行为。依据《规定》第三条内容。
22)1995年7月,上海汽车工业集团总公司(SAIC)与德国大陆股份公司(Continental AG)的合资成立上海汽车制动系统有限公司(SABS)企业。中德双方各占50%股份。
23)2006年5月20日,由上海汽车资产经营有限公司(简称SAAM,由上海汽车工业(集团)总公司、上海汽车工业有限公司共同投资,2002年成立)、上海创意产业中心、英国霍金斯机构共同投资成立的上海创意产业投资有限公司正式揭牌,市工商管理部门特批的唯一一家创意产业投资机构,上海创意产业投资有限公司是专门从事推动上海创意产业发展的投资机构。
24)上海锦江国际实业发展有限公司成立于1996年1月,由锦江国际(集团)有限公司全额出资设立。主要承担锦江国际集团内的国企改制重组、并购拓展所涉及的产权经纪业务,同时也适量开展集团外的产权经纪业务。信息来源:上海联合产权交易所网站.http://www.suaee.com/suaee/portal/member/memberdetail2012.jsp?mmemberuid=0251.
25)2014年被列为第八批上海市文物保护单位。
26)《规定》第七条:根据国家产业政策,须由国家控股的关系国计民生、国民经济命脉的关键领域和基础性行业企业或大型骨干企业,改造或改组为有限责任公司、股份有限公司以及组建企业集团的,涉及的划拨土地使用权经省级以上人民政府土地管理部门批准,可以采取国家以土地使用权作价出资(入股)方式处置。
27)国家以土地使用权作价出资(入股),是指国家以一定年期的国有土地使用权作价,作为出资投入改组后的新设企业,该土地使用权由新设企业持有,可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。土地使用权作价出资(入股)形成的国家股股权,按照国有资产投资主体由有批准权的人民政府土地管理部门委托有资格的国有股权持股单位统一持有。依据《规定》第三条内容。
28)信息来源:上海市国有资产监督管理委员会网站http://www.shgzw.gov.cn/gzw/main?main_colid=12&top_id=1&main_artid=17971
29)《北京市朝阳区志第九编工业》北京市朝阳区地方志编纂委员会
30)北京市国通资产管理有限责任公司,是由北京市国资委批准成立,北京市国有资产经营有限责任公司全额出资,以资产管理与处置为工作重心的专业化资产管理公司。
31)信息来源:2014年2月27日的笔者的实地调研中,由国棉公司运营部驻地接待人员提供。
32)《规定》第八条:企业改革涉及的土地使用权,有下列情形之一的,经批准可以采取保留划拨方式处置:(一)继续作为城市基础设施用地、公益事业用地和国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地,原土地用途不发生改变的,但改造或改组为公司制企业的除外。
33)七星集团,成立于1999年6月,北京电子控股有限责任公司(国有特大型高科技企业集团)持股53.35%,中国华融资产管理公司(国有大型非银行金融企业)持股45.24%,中国信达资产管理公司(国有独资金融企业)持股1.41%。
34)其电子元器件产品主要应用于包括航空航天在内的军工行业。
35)由北京七星华电科技集团有限责任公司与朝阳区国资委直属企业北京望京综合开发有限公司联合成立。
36)隶属北京电子控股有限责任公司的大型综合类国有独资企业,能源产业和文化创意产业是其的两大主产业。
37)信息来源:2014年2月27日笔者的实地调研中,由北京迪百可文化发展有限责任公司招商部负责人介绍。
38)“十一五”的全称是:中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要,起止时间为2006~2010年,2006年3月14日得到批准。
39)《意见》第六条优化服务业发展的政策环境(十五):实行有利于服务业发展的土地管理政策。各地区制订城市总体规划要充分考虑服务业发展的需要,中心城市要逐步迁出或关闭市区污染大、占地多等不适应城市功能定位的工业企业,退出的土地优先用于发展服务业。城市建设新居住区内,规划确定的商业、服务设施用地,不得改作他用。国土资源管理部门要加强和改进土地规划计划调控,年度土地供应要适当增加服务业发展用地。加强对服务业用地出让合同或划拨决定书的履约管理,保证政府供应的土地能够及时转化为服务业项目供地。积极支持以划拨方式取得土地的单位利用工业厂房、仓储用房、传统商业街等存量房产、土地资源兴办信息服务、研发设计、创意产业等现代服务业,土地用途和使用权人可暂不变更。
40)第三条(二):“坚持合理使用的原则,盘活存量土地资源,构建符合资源国情的城乡土地利用新格局。”
41)见《节约集约利用土地规定》第二十四条。
42)十八大报告,全称《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》,2012年11月8日报告。它将指引未来五年或更长的中央发展战略,具有重大战略意义。
[2]王楠.国有土地有偿使用制度研究[D].中国海洋大学,2009:3-5.
[3]高富平.国家所有权实现的物权法框架[J].理论前沿,2007(8):14.
[4]卫芷言.划拨土地使用权制度之规整[D].华东政法大学,2013:2.
[5]谢丹丹.划拨土地使用权市场化的法律研究[J].北京大学法学院房地产法研究中心,2007(3):46.
[6]郑振源.私房土地使用权的历史沿革[N].中国经济时报,2003-6-4(5).
[7]刘伯英,冯钟平.城市工业用地与工业遗产保护[M].北京:中国建筑工业出版社,2009(10):3.
[8]谢鲁江,刘解龙,曹虹剑.国企改革30年(1978-2008)—走向市场经济的中国国有企业[M].长沙:湖南人民出版社,2008.
[9]法律出版社法规中心.建设用地法律全书:审批、出让、划拨、转让[M].北京:法律出版社,2014(8):317-318.
[10]冯立,唐子来.产权制度视角下的划拨工业用地更新:以上海市虹口区为例[J].城市规划学刊,2013(5):23-29.
[11]夏天,屈萌,杨凤臣.顺理成章地发生—莱锦创意产业园设计[J].建筑学报,2012(1):73.
1)所谓纵向与横向的制度体系包括四个层次,依次为宪法、国土资源单行法律、国土资源法规、国土资源规章等。
2)《中国人民政治协商会议共同纲领》第二十七条:土地改革为发展生产力和国家工业化的必要条件。
3)指《答复关于国营企业、公私合营企业及私营企业等征用私有土地及使用国有土地交纳契税或租金的几个问题》(1954年3月8日)
4)不包含非常小规模的城市个体户或手工产业、非交易性的以获取私人利益为目的经济活动。
5)直至1982年,五届人大修改宪法正式宣布“城市的土地属于国家所有”。从这时起,所有私有的城市土地就丧失了所有权,只具有使用权,“使用权”概念正式出现。
6)“156项目”:“一五”期间,苏联援建中国的156个建设项目,从1950年开始建设,到1969年实际实施的150项全部建成,历时19年,都是关系国家安全和经济命脉的大型工业建设项目。
7)1951年12月,苏联部长会议同意此援建项目,1956年建成投产。
8)改革开放,是1978年12月十一届三中全会起中国开始实行的对内改革、对外开放的政策。改革开放建立了社会主义市场经济体制。
9)《中华人民共和国土地管理法》:1986年6月25日公布,1987年1月1日施行,1988年第七届全国人大常委会第五次会议通过关于修改《土地管理法》的决定。1988年12月29日第一次修正,修正内容包括:第二条中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是,国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。
10)(1)《条例》(1990年5月19日公布,国务院令第55号)第四十三条:划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。前款土地使用者应当依照《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》的规定缴纳土地使用税,划拨土地使用权没有使用年限的限制。(2)《划拨土地使用权管理暂行办法》(1992年3月8日公布,国家土地管理局令[1992]第1号)第二条:划拨土地使用权,是指土地使用者通过除出让土地使用权以外的其他各种方式依法取得的国有土地使用权。(3)《中华人民共和国城市房地产管理法》(1994年7月5日公布,1995年1月1日起施行)第二十三条:土地使用权划拨,是指县级以上人民政府依法批准,在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用,或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。依照本法规定以划拨方式取得土地使用权的,除法律、行政法规另有规定外,没有使用期限的限制。
11)《条例》第四十四条:划拨土地使用权,除本条例第四十五条规定的情况外,不得转让、出租、抵押。
12)中国国有企业改革发展阶段:第一阶段:1979-1986年,国有企业经营权层面的改革。使企业成为自负盈亏,自主经营,自我约束,自我发展的经济实体;第二阶段:1987-1992年,国有企业改革从经营权向所有权层面的过渡;第三阶段:1992-2002年,建立现代企业。
13)包括公司制改造、组建企业集团、股份合作制改组、租赁经营和出售、兼并、合并、破产等。
14)《规定》(国家土地管理局令第8号)1998年2月17日公布,1998年3月1日起施行。
15)《规定》第三条:国有企业使用的划拨土地使用权,应当依法逐步实行有偿使用制度。对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权,根据企业改革的不同形式和具体情况,可以分别采取国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资(入股)和保留划拨用地方式予以处置。
16)提留,在总收入中按规定提取一部分存留起来作他用或归自己使用。
17)《规定》第六条:国有企业破产或出售的,企业原划拨土地使用权应当以出让方式处置。破产企业属国务院确定的企业优化资本结构试点城市范围内的国有工业企业,土地使用权出让金应首先安置破产企业职工,破产企业将土地使用权进行抵押的,抵押权实现时土地使用权折价或者拍卖、变卖后所得也应首先用于安置破产企业职工。
18)《规定》第十三条:国有企业改革中处置土地使用权,其土地用途必须符合当地的土地利用总体规划,在城市规划区内的,还应符合城市规划,需要改变土地用途的,应当依法办理有关批准手续,补交出让金或有关土地有偿使用费用;按照国务院规定,属于特殊行业的国有企业,其土地收益可全额留给企业,用于安置企业职工以及偿还企业债务。
19)1999年6月23日,京棉公司与中远房地产开发公司(后名称变更为远洋地产有限公司)签订了《原北京第三棉纺织厂生产区旧址转让协议书》(以下简称转让协议)。1999年7月22日,京棉公司与中远房地产开发公司又签订了《原北京第三棉纺织厂生产区旧址转让协议书的补充协议》(以下简称补充协议)。双方约定:1)京棉公司将原北京第三棉纺织厂生产旧址的土地使用权和该宗地地上建筑物、其他附着物的所有权转让给远洋公司;2)远洋公司支付转让费总额为11.7亿元,包括土地出让金、补偿费、地上物搬迁以及与搬迁有关的各项费用;3)远洋公司支付转让费的计划:1999年内支付7亿元、2000年内支付1亿元、2001年内支付1.5亿元、2002年内支付1.5亿元、以及2003年内支付0.7亿元。
20)《规定》第五条:企业改革涉及的划拨土地使用权,有下列情形之一的,应当采取出让或租赁方式处置:(一)国有企业改造或改组为有限责任公司、股份有限公司以及组建企业集团的;(二)国有企业改组为股份合作制的;(三)国有企业租赁经营的;(四)非国有企业兼并国有企业的。
21)租赁,是指土地使用者与县级以上人民政府土地管理部门签订一定年期的土地租赁合同,并支付租金的行为。依据《规定》第三条内容。
22)1995年7月,上海汽车工业集团总公司(SAIC)与德国大陆股份公司(Continental AG)的合资成立上海汽车制动系统有限公司(SABS)企业。中德双方各占50%股份。
23)2006年5月20日,由上海汽车资产经营有限公司(简称SAAM,由上海汽车工业(集团)总公司、上海汽车工业有限公司共同投资,2002年成立)、上海创意产业中心、英国霍金斯机构共同投资成立的上海创意产业投资有限公司正式揭牌,市工商管理部门特批的唯一一家创意产业投资机构,上海创意产业投资有限公司是专门从事推动上海创意产业发展的投资机构。
24)上海锦江国际实业发展有限公司成立于1996年1月,由锦江国际(集团)有限公司全额出资设立。主要承担锦江国际集团内的国企改制重组、并购拓展所涉及的产权经纪业务,同时也适量开展集团外的产权经纪业务。信息来源:上海联合产权交易所网站.http://www.suaee.com/suaee/portal/member/memberdetail2012.jsp?mmemberuid=0251.
25)2014年被列为第八批上海市文物保护单位。
26)《规定》第七条:根据国家产业政策,须由国家控股的关系国计民生、国民经济命脉的关键领域和基础性行业企业或大型骨干企业,改造或改组为有限责任公司、股份有限公司以及组建企业集团的,涉及的划拨土地使用权经省级以上人民政府土地管理部门批准,可以采取国家以土地使用权作价出资(入股)方式处置。
27)国家以土地使用权作价出资(入股),是指国家以一定年期的国有土地使用权作价,作为出资投入改组后的新设企业,该土地使用权由新设企业持有,可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。土地使用权作价出资(入股)形成的国家股股权,按照国有资产投资主体由有批准权的人民政府土地管理部门委托有资格的国有股权持股单位统一持有。依据《规定》第三条内容。
28)信息来源:上海市国有资产监督管理委员会网站http://www.shgzw.gov.cn/gzw/main?main_colid=12&top_id=1&main_artid=17971
29)《北京市朝阳区志第九编工业》北京市朝阳区地方志编纂委员会
30)北京市国通资产管理有限责任公司,是由北京市国资委批准成立,北京市国有资产经营有限责任公司全额出资,以资产管理与处置为工作重心的专业化资产管理公司。
31)信息来源:2014年2月27日的笔者的实地调研中,由国棉公司运营部驻地接待人员提供。
32)《规定》第八条:企业改革涉及的土地使用权,有下列情形之一的,经批准可以采取保留划拨方式处置:(一)继续作为城市基础设施用地、公益事业用地和国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地,原土地用途不发生改变的,但改造或改组为公司制企业的除外。
33)七星集团,成立于1999年6月,北京电子控股有限责任公司(国有特大型高科技企业集团)持股53.35%,中国华融资产管理公司(国有大型非银行金融企业)持股45.24%,中国信达资产管理公司(国有独资金融企业)持股1.41%。
34)其电子元器件产品主要应用于包括航空航天在内的军工行业。
35)由北京七星华电科技集团有限责任公司与朝阳区国资委直属企业北京望京综合开发有限公司联合成立。
36)隶属北京电子控股有限责任公司的大型综合类国有独资企业,能源产业和文化创意产业是其的两大主产业。
37)信息来源:2014年2月27日笔者的实地调研中,由北京迪百可文化发展有限责任公司招商部负责人介绍。
38)“十一五”的全称是:中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要,起止时间为2006~2010年,2006年3月14日得到批准。
39)《意见》第六条优化服务业发展的政策环境(十五):实行有利于服务业发展的土地管理政策。各地区制订城市总体规划要充分考虑服务业发展的需要,中心城市要逐步迁出或关闭市区污染大、占地多等不适应城市功能定位的工业企业,退出的土地优先用于发展服务业。城市建设新居住区内,规划确定的商业、服务设施用地,不得改作他用。国土资源管理部门要加强和改进土地规划计划调控,年度土地供应要适当增加服务业发展用地。加强对服务业用地出让合同或划拨决定书的履约管理,保证政府供应的土地能够及时转化为服务业项目供地。积极支持以划拨方式取得土地的单位利用工业厂房、仓储用房、传统商业街等存量房产、土地资源兴办信息服务、研发设计、创意产业等现代服务业,土地用途和使用权人可暂不变更。
40)第三条(二):“坚持合理使用的原则,盘活存量土地资源,构建符合资源国情的城乡土地利用新格局。”
41)见《节约集约利用土地规定》第二十四条。
42)十八大报告,全称《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》,2012年11月8日报告。它将指引未来五年或更长的中央发展战略,具有重大战略意义。