容缺受理制度的法理基础与完善路径
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摘要
"容缺受理"制度目前正处于由个别试点向制度化的过渡阶段。该制度创新有利于促使地方政府提供更人性化的举措,主动服务地方社会经济发展,从而改善区域营商环境,提升地方法治竞争力。从现有情况来看,该制度仍然属于地方政府在现有法律之外的制度创新,尚缺乏明确的法律规范依据,其合法性还存在一定问题。但是该制度设计基于"粗心人"的人性假设,便于民众各项权利顺利实现,符合便民高效的行政法治原则,具有一定的合理性,因而应该尽快将其纳入法制轨道。在制度实施过程中,区分关键材料和非关键材料,加强受理过程中的监管,进一步拓展实施的广度和深度以及引入社会力量参与,是该制度创新进一步发展完善的重要路径。
The system of admissibility is in the transitional stage from individual pilot to institutionalization. The institutional innovation is conducive to stimulating local governments to provide more humane initiatives and proactively serve local social and economic development,so as to improve the regional business environment and enhance the competitiveness of local rule of law. Judging from the existing legal norms,scholars' expositions,the explanations of institutional designers,and the normative documents promulgated by various localities,the system still belongs to the institutional innovation of local governments outside the existing laws,and there is still no clear legal normative basis. There are still some problems with its legitimacy. However,the system design is based on the human nature hypothesis of careless people,which facilitates the smooth realization of the rights of the people and conforms to the principle of administrative rule of law,which is efficient and convenient,and has certain rationality. Therefore,it should be included in the orbit of rule of law as soon as possible. How to distinguish the key materials and non key materials in the implementation process of the system,strengthen supervision in the process of acceptance,further expand the breadth and depth of the implementation,and introduce social forces to participate in the design of the system,improve the authority and rationality is an important path to improve the further development of the system innovation.
The system of admissibility is in the transitional stage from individual pilot to institutionalization. The institutional innovation is conducive to stimulating local governments to provide more humane initiatives and proactively serve local social and economic development,so as to improve the regional business environment and enhance the competitiveness of local rule of law. Judging from the existing legal norms,scholars' expositions,the explanations of institutional designers,and the normative documents promulgated by various localities,the system still belongs to the institutional innovation of local governments outside the existing laws,and there is still no clear legal normative basis. There are still some problems with its legitimacy. However,the system design is based on the human nature hypothesis of careless people,which facilitates the smooth realization of the rights of the people and conforms to the principle of administrative rule of law,which is efficient and convenient,and has certain rationality. Therefore,it should be included in the orbit of rule of law as soon as possible. How to distinguish the key materials and non key materials in the implementation process of the system,strengthen supervision in the process of acceptance,further expand the breadth and depth of the implementation,and introduce social forces to participate in the design of the system,improve the authority and rationality is an important path to improve the further development of the system innovation.
引文
(1)参见王晖余:《一个投资项目竟要盖百个章》,载《长沙晚报》2014年2月16日第A06版。
(2)2012年5月泉州市人民政府办公室印发的《关于市绿色通道项目推行容缺预审制的通知》和2012年10月无锡市人民政府办公室印发的《关于无锡市重大项目审批实行“容缺预审”的实施意见》两个规范性文件,其规定内容已经具备“容缺受理”制度的雏形。
(3)从资料来源来看,《容缺受理:青岛行政审批改革进入快车道》一文报道存在自相矛盾之处,该文先指出,自2013年青岛市开始尝试自己首创的“容缺受理、容缺审查”审批模式,其后又在下文写道,青岛市从2012年开始在全国首创“容缺受理”的审批方式;《青岛日报》报道,从2013年开始,青岛市尝试建立市重点项目审批绿色快速通道,“对市重点项目审批试行容缺受理、容缺审查、企业承诺、急事急办、特事特办”;大众网于2013年6月报道,青岛市日前在市行政审批服务大厅建立了市重点项目审批绿色快速通道,对市重点项目审批试行“容缺受理、容缺审查、企业承诺、急事急办、特事特办”。参见万静:《容缺受理:青岛行政审批改革进入快车道》,载《法制日报》2014年6月9日第6版;《青岛审批改革成效显著》,载《青岛日报》2014年8月11日第2版;李敏:《青岛重点项目可容缺受理材料不齐也能审批》,资料来源于大众网:http://qingdao.dzwww.com/xinwen/qdsz/201306/t20130618_8521675.htm,最后访问时间:2018年7月17日。
(4)参见张吉祥、刘萍:《“容缺受理”提速服务---江苏省泰州市质监局推行行政许可服务新举措》,载《中国质量技术监督》2015年第3期,第41页。
(5)参见《泰州市出台全国首个行政许可容缺受理服务地方标准》,资料来源于江苏质监信息网:http://www.jsqts.gov.cn/wapsite/(Spk3dksvxilscnbazvxmeisqh)/infodetail.aspx?infoid=4ccc2d4e-5065-4ba5-9ebc-397d79fd6f86&CategoryNum=001001,最后访问时间:2018年1月17日。
(6)参见傅春荣:《广东首创容缺受理商事制度改革迈大步》,载《中华工商时报》2017年2月16日第1版。
(7)当然这只是不完全统计,还有大量政府网站及报纸报道各地的实施情况,由于未见制度性规范或者政府规范性文件过于简单,故本文没有列入其中。
(8)参见王旭东、金曾辉:《七百多项事项可容缺受理》,载《浙江法制报》2017年7月26日第14版。
(9)[英]约瑟夫·拉兹:《法律的权威》,朱峰译,法律出版社2005年版,第186页。
(10)参见段海风:《我国地方软法治理的规制研究---基于“红头文件”现象的考察和论证》,人民日报出版社2017年版,第119页。
(11)参见林雪霏:《顶层逻辑与属地逻辑的博弈---行政审批制度改革“双轨制”的困境与契机》,载《社会主义研究》2016年第6期,第79页。
(12)参见[美]W.查理德·科斯特:《制度与组织---思想观念与物质利益》,姚伟、王黎芳译,中国人民大学出版社2015年版,第108页。
(13)参见郁建兴、高翔:《地方发展型政府的行为逻辑及制度基础》,载《中国社会科学》2012年第5期,第107页。
(14)参见钱颖一:《市场与法治》,载《经济社会体制比较》2000年第3期,第4页。
(15)参见孟凡军:《促宽放强善管创一流营商环境---郓城县探索实施“容缺审批”成效显著》,载《机构与行政》2017年第7期,第21页。
(16)参见张千帆等:《宪政、法治与经济发展》,北京大学出版社2004年版,第1-2页。
(17)参见黎军:《行政审批改革的地方创新及困境破解》,载《广东社会科学》2015年第4期,第215页。
(18)[德]N.卢曼:《社会的经济》,余瑞先、郑伊倩译,人民出版社2008年版,第72页。
(19)参见张璐:《江北新区行政审批首试“容缺受理”》,载《南京日报》2017年1月9日第A01版。
(20)前引(18),第69页。
(21)参见李强:《让法治成为江苏核心竞争力的重要标志》,载《新华日报》2016年8月29日第1版;谈燕:《对标国际打造营商环境新高地》,载《解放日报》2017年12月23日第1版。
(22)参见周尚君:《地方法治竞争范式及其制度约束》,载《中国法学》2017年第3期,第94页。
(23)[德]柯武刚、史漫飞:《制度经济学》,韩朝华译,商务印书馆2000年版,第491页。
(24)前引(23),第489-490页。
(25)[美]熊彼特:《经济发展理论》,何畏等译,商务印书馆1990年版,第89页。
(26)[美]戴维斯、诺斯:《制度创新的理论:描述、类推与说明》,邱继成译,载[美]R.科斯等:《财产权利与制度变迁---产权学派与新制度学派译文集》,上海三联书店、上海人民出版社1994年版,第303页。
(27)参见卢现祥、李晓敏:《论制度与企业家活动》,载《经济学家》2011年第5期,第48页。
(28)淮安市政务服务管理办公室2016年8月18日印发的《淮安市容缺办理制度》第1条规定:“本制度所称的容缺办理,是指公民、法人或者其他组织提出行政审批申请,政务服务中心综合受理(帮办)中心一次告知其审批条件和需要提交的材料,申请人以书面形式承诺其符合审批条件,并能够按照承诺在规定期限内提交材料的,由综合受理(帮办)中心作出行政审批决定的方式。本制度所称的行政审批,包括行政许可和服务事项。”该制度看似符合《行政许可法》的规定,规定政务服务中心一次告知其审批和需要提交的材料,符合《行政许可法》规定的,当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容,但是申请人以书面形式承诺其符合审批条件,并在规定的期限内提交材料,则符合“容缺受理”制度的普遍做法。该规定似乎看不出“容缺受理”的前提要件,是申请人提出行政审批的材料不健全。
(29)参见李兴正:《关于行政许可容缺受理制度在法律层面上的思考》,载《中国质量技术监督》2016年第5期,第63页。
(30)参见前引(3)万静文。
(31)[美]富勒:《法律的道德性》,郑戈译,商务印书馆2005年版,第248页。
(32)[英]哈耶克:《自由秩序原理》(上),邓正来译,生活·读书·新知三联书店1997年版,第191页。
(33)[德]黑格尔:《法哲学原理》,范扬、张企泰译,商务印书馆1961年版,第254页。
(34)参见刘云甫:《行政审批法治化的法理分析及路径选择》,载《暨南学报》2015年第3期,第91页。
(35)参见王克稳:《我国行政审批制度的改革及其法律规制》,载《法学研究》2014年第2期,第11页;刘剑明、胡悦:《行政审批制度改革法治化的路径选择》,载《东北师大学报(哲学社会科学版)》2015年第1期,第98页。
(36)参见前引(29)。
(37)参见严存生:《法律的人性基础》,中国法制出版社2016年版,第454页。
(38)参见陈根发:《宽容的法理》,知识产权出版社2008年版,第14页。
(39)参见[美]博登海默:《法理学:法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社2004年版,第423页。
(40)[美]罗尔斯:《正义论》,何怀宏等译,中国社会科学出版社1988年版,第212-213页。
(41)参见谢海定:《中国民间组织的合法性困境》,载《法学研究》2004年第2期,第19页。
(42)参见江必新、王红霞:《国家治理现代化与制度建构》,中国法制出版社2016年版,第5页。
(43)参见冯叶:《温州金改:逆水行舟三年半》,载《南方周末》2015年12月17日第C13版。
(44)参见前引(35)王克稳文,第16页。
(45)参见葛洪义等:《我国地方法制建设理论与实践研究》,经济科学出版社2012年版,第1-3页。
(46)[美]曼库尔·奥尔森:《通向经济成功的一条暗道》,载《财经》2004年第7期,第100页。
(47)参见高帆等:《市场经济与行政许可制度》,载《中国法学》1994年第3期,第14页。
(48)参见胡建淼主编:《法治政府建设》,国家行政学院出版社2014年版,第13页。
(49)前引(12),第107页。
(50)参见季卫东:《法治秩序的建构》,商务印书馆2014年版,第78页。
(51)参见朱新力:《困境与出路:行政审批制度改革的法治进阶》,载《中共浙江省委党校学报》2016年第3期,第12页。
(2)2012年5月泉州市人民政府办公室印发的《关于市绿色通道项目推行容缺预审制的通知》和2012年10月无锡市人民政府办公室印发的《关于无锡市重大项目审批实行“容缺预审”的实施意见》两个规范性文件,其规定内容已经具备“容缺受理”制度的雏形。
(3)从资料来源来看,《容缺受理:青岛行政审批改革进入快车道》一文报道存在自相矛盾之处,该文先指出,自2013年青岛市开始尝试自己首创的“容缺受理、容缺审查”审批模式,其后又在下文写道,青岛市从2012年开始在全国首创“容缺受理”的审批方式;《青岛日报》报道,从2013年开始,青岛市尝试建立市重点项目审批绿色快速通道,“对市重点项目审批试行容缺受理、容缺审查、企业承诺、急事急办、特事特办”;大众网于2013年6月报道,青岛市日前在市行政审批服务大厅建立了市重点项目审批绿色快速通道,对市重点项目审批试行“容缺受理、容缺审查、企业承诺、急事急办、特事特办”。参见万静:《容缺受理:青岛行政审批改革进入快车道》,载《法制日报》2014年6月9日第6版;《青岛审批改革成效显著》,载《青岛日报》2014年8月11日第2版;李敏:《青岛重点项目可容缺受理材料不齐也能审批》,资料来源于大众网:http://qingdao.dzwww.com/xinwen/qdsz/201306/t20130618_8521675.htm,最后访问时间:2018年7月17日。
(4)参见张吉祥、刘萍:《“容缺受理”提速服务---江苏省泰州市质监局推行行政许可服务新举措》,载《中国质量技术监督》2015年第3期,第41页。
(5)参见《泰州市出台全国首个行政许可容缺受理服务地方标准》,资料来源于江苏质监信息网:http://www.jsqts.gov.cn/wapsite/(Spk3dksvxilscnbazvxmeisqh)/infodetail.aspx?infoid=4ccc2d4e-5065-4ba5-9ebc-397d79fd6f86&CategoryNum=001001,最后访问时间:2018年1月17日。
(6)参见傅春荣:《广东首创容缺受理商事制度改革迈大步》,载《中华工商时报》2017年2月16日第1版。
(7)当然这只是不完全统计,还有大量政府网站及报纸报道各地的实施情况,由于未见制度性规范或者政府规范性文件过于简单,故本文没有列入其中。
(8)参见王旭东、金曾辉:《七百多项事项可容缺受理》,载《浙江法制报》2017年7月26日第14版。
(9)[英]约瑟夫·拉兹:《法律的权威》,朱峰译,法律出版社2005年版,第186页。
(10)参见段海风:《我国地方软法治理的规制研究---基于“红头文件”现象的考察和论证》,人民日报出版社2017年版,第119页。
(11)参见林雪霏:《顶层逻辑与属地逻辑的博弈---行政审批制度改革“双轨制”的困境与契机》,载《社会主义研究》2016年第6期,第79页。
(12)参见[美]W.查理德·科斯特:《制度与组织---思想观念与物质利益》,姚伟、王黎芳译,中国人民大学出版社2015年版,第108页。
(13)参见郁建兴、高翔:《地方发展型政府的行为逻辑及制度基础》,载《中国社会科学》2012年第5期,第107页。
(14)参见钱颖一:《市场与法治》,载《经济社会体制比较》2000年第3期,第4页。
(15)参见孟凡军:《促宽放强善管创一流营商环境---郓城县探索实施“容缺审批”成效显著》,载《机构与行政》2017年第7期,第21页。
(16)参见张千帆等:《宪政、法治与经济发展》,北京大学出版社2004年版,第1-2页。
(17)参见黎军:《行政审批改革的地方创新及困境破解》,载《广东社会科学》2015年第4期,第215页。
(18)[德]N.卢曼:《社会的经济》,余瑞先、郑伊倩译,人民出版社2008年版,第72页。
(19)参见张璐:《江北新区行政审批首试“容缺受理”》,载《南京日报》2017年1月9日第A01版。
(20)前引(18),第69页。
(21)参见李强:《让法治成为江苏核心竞争力的重要标志》,载《新华日报》2016年8月29日第1版;谈燕:《对标国际打造营商环境新高地》,载《解放日报》2017年12月23日第1版。
(22)参见周尚君:《地方法治竞争范式及其制度约束》,载《中国法学》2017年第3期,第94页。
(23)[德]柯武刚、史漫飞:《制度经济学》,韩朝华译,商务印书馆2000年版,第491页。
(24)前引(23),第489-490页。
(25)[美]熊彼特:《经济发展理论》,何畏等译,商务印书馆1990年版,第89页。
(26)[美]戴维斯、诺斯:《制度创新的理论:描述、类推与说明》,邱继成译,载[美]R.科斯等:《财产权利与制度变迁---产权学派与新制度学派译文集》,上海三联书店、上海人民出版社1994年版,第303页。
(27)参见卢现祥、李晓敏:《论制度与企业家活动》,载《经济学家》2011年第5期,第48页。
(28)淮安市政务服务管理办公室2016年8月18日印发的《淮安市容缺办理制度》第1条规定:“本制度所称的容缺办理,是指公民、法人或者其他组织提出行政审批申请,政务服务中心综合受理(帮办)中心一次告知其审批条件和需要提交的材料,申请人以书面形式承诺其符合审批条件,并能够按照承诺在规定期限内提交材料的,由综合受理(帮办)中心作出行政审批决定的方式。本制度所称的行政审批,包括行政许可和服务事项。”该制度看似符合《行政许可法》的规定,规定政务服务中心一次告知其审批和需要提交的材料,符合《行政许可法》规定的,当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容,但是申请人以书面形式承诺其符合审批条件,并在规定的期限内提交材料,则符合“容缺受理”制度的普遍做法。该规定似乎看不出“容缺受理”的前提要件,是申请人提出行政审批的材料不健全。
(29)参见李兴正:《关于行政许可容缺受理制度在法律层面上的思考》,载《中国质量技术监督》2016年第5期,第63页。
(30)参见前引(3)万静文。
(31)[美]富勒:《法律的道德性》,郑戈译,商务印书馆2005年版,第248页。
(32)[英]哈耶克:《自由秩序原理》(上),邓正来译,生活·读书·新知三联书店1997年版,第191页。
(33)[德]黑格尔:《法哲学原理》,范扬、张企泰译,商务印书馆1961年版,第254页。
(34)参见刘云甫:《行政审批法治化的法理分析及路径选择》,载《暨南学报》2015年第3期,第91页。
(35)参见王克稳:《我国行政审批制度的改革及其法律规制》,载《法学研究》2014年第2期,第11页;刘剑明、胡悦:《行政审批制度改革法治化的路径选择》,载《东北师大学报(哲学社会科学版)》2015年第1期,第98页。
(36)参见前引(29)。
(37)参见严存生:《法律的人性基础》,中国法制出版社2016年版,第454页。
(38)参见陈根发:《宽容的法理》,知识产权出版社2008年版,第14页。
(39)参见[美]博登海默:《法理学:法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社2004年版,第423页。
(40)[美]罗尔斯:《正义论》,何怀宏等译,中国社会科学出版社1988年版,第212-213页。
(41)参见谢海定:《中国民间组织的合法性困境》,载《法学研究》2004年第2期,第19页。
(42)参见江必新、王红霞:《国家治理现代化与制度建构》,中国法制出版社2016年版,第5页。
(43)参见冯叶:《温州金改:逆水行舟三年半》,载《南方周末》2015年12月17日第C13版。
(44)参见前引(35)王克稳文,第16页。
(45)参见葛洪义等:《我国地方法制建设理论与实践研究》,经济科学出版社2012年版,第1-3页。
(46)[美]曼库尔·奥尔森:《通向经济成功的一条暗道》,载《财经》2004年第7期,第100页。
(47)参见高帆等:《市场经济与行政许可制度》,载《中国法学》1994年第3期,第14页。
(48)参见胡建淼主编:《法治政府建设》,国家行政学院出版社2014年版,第13页。
(49)前引(12),第107页。
(50)参见季卫东:《法治秩序的建构》,商务印书馆2014年版,第78页。
(51)参见朱新力:《困境与出路:行政审批制度改革的法治进阶》,载《中共浙江省委党校学报》2016年第3期,第12页。