监察官立法三问:资格要件、制度设计与实施空间
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摘要
当下学界已然形成了一股催促监察官法尽快出台的学术热潮。然而,监察官不必亦不易像法官和检察官那样走职业化发展之路。对于监察官的任职资格要件,参照公务员法上的相关规定执行即可,是否需要由全国人大为之量身定制一部监察官法殊为可疑。中国特色监察官制度的核心是权责对等,其具体内涵相当丰富,从监察官的称谓、等级、任免、考评、晋升、薪酬到由合署办公引起的与纪检干部的衔接,不一而足。此等细则化的制度具体如何设计,需要充分汲取监察体制改革中的经验与教训。而监察法才刚刚实施,相关经验尚在积累之中,此时仓促制定监察官法,那最后有可能沦为一种象征性立法,这样反而损害了法律的尊严。
An academic upsurge on urging the promulgation of Supervising Officer Law as soon as possible have formed at present in the academic circles. However, it is not necessary and difficult for the supervising officer to take the road of professional development as Judges and Prosecutors do. For the qualifications of the supervising officer, we can refer to the relevant provisions of the Civil Servant Law to implement them, without the need for the NPC to tailor a law on supervising officer. The core of the supervisor system with Chinese characteristics is the equivalence of power and responsibility. Its specific connotation is quite rich, ranging from the title, rank, appointment and removal, evaluation, promotion and salary of the supervisor to the connection with the disciplinary inspection cadres caused by the joint office. How to design such a detailed system needs to fully absorb the experience and lessons from the reform of supervision system.Without enough experience in the implementation of the Supervisory Law as the basis, to start the process of enacting the Supervisory Officer Law in advance, it is very likely to become a symbolic legislation.
An academic upsurge on urging the promulgation of Supervising Officer Law as soon as possible have formed at present in the academic circles. However, it is not necessary and difficult for the supervising officer to take the road of professional development as Judges and Prosecutors do. For the qualifications of the supervising officer, we can refer to the relevant provisions of the Civil Servant Law to implement them, without the need for the NPC to tailor a law on supervising officer. The core of the supervisor system with Chinese characteristics is the equivalence of power and responsibility. Its specific connotation is quite rich, ranging from the title, rank, appointment and removal, evaluation, promotion and salary of the supervisor to the connection with the disciplinary inspection cadres caused by the joint office. How to design such a detailed system needs to fully absorb the experience and lessons from the reform of supervision system.Without enough experience in the implementation of the Supervisory Law as the basis, to start the process of enacting the Supervisory Officer Law in advance, it is very likely to become a symbolic legislation.
引文
(1)参见瞿芃:《今年将研究起草政务处分法监察官法》,《中国纪检监察报》2019年2月15日,第1版。
(2)参见“十三届全国人大常委会立法规划”,http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-09/10/content_2061041.htm,访问日期2019年1月22日。
(3)参见《全国人大常委会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》,《人民日报》2016年12月26日,第04版。
(4)参见张元星:《构建科学规范的监察官制度》,《学习时报》2018年8月6日,第003版;孔令泉:《浙江省法学会监察法学研究会提出首份研究成果》,《民主与法制时报》2018年7月31日,第002版;姚文胜:《尽快构筑具有中国特色的监察官制度》,《深圳特区报》2018年8月28日,第B05版;陈光中、邵俊:《我国监察体制改革若干问题思考》,《中国法学》2017年第4期;徐汉明:《国家监察权的属性探究》,《法学评论》2018年第1期;薛彤彤、牛朝辉:《建立专业化导向的国家监察官制度》,《河南社会科学》2017年第6期;周磊:《中国监察官制度的建构及路径研究》,《国家行政学院学报》2018年第4期,等等。
(5)2018年12月修订后的《公务员法》第3条规定:“公务员的义务、权利和管理,适用本法。法律对公务员中领导成员的产生、任免、监督以及监察官、法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的,从其规定。”此等规定表明,公务员法同样适用于监察官,而可以不必匆忙制定专门的监察官法。
(6)孔令泉:《浙江省法学会监察法学研究会提出首份研究成果》,《民主与法制时报》2018年7月31日,第002版。
(7)(31)薛彤彤、牛朝辉:《建立专业化导向的国家监察官制度》,《河南社会科学》2017年第6期,第24~26、25页。
(8)周磊:《中国监察官制度的建构及路径研究》,《国家行政学院学报》2018年第4期,第44~46页。
(9)蒋用来:《实现“高效”目标:打造国家监察体制改革“升级版”》,《河南社会科学》2018年第7期,第5页。
(10)如有人提出:“与监察体制改革相适应,需要建立监察官制度,对监察官进行单独职务序列管理。为此,需要在制定《监察法》的同时,比照《法官法》和《检察官法》,制定《监察官法》,对监察官的准入标准、职务等级、职业保障、执业责任等内容作出具体规定,这样才能保证监察委员会不辱使命地完成国家赋予的监察重任。”参见陈光中、邵俊:《我国监察体制改革若干问题思考》,《中国法学》2017年第4期,第28页。
(11)《国家统一法律职业资格考试实施办法》第2条规定:“初任法官、初任检察官,申请律师执业、公证员执业和初次担任法律类仲裁员,以及行政机关中初次从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决、法律顾问的公务员,应当通过国家统一法律职业资格考试,取得法律职业资格”。
(12)参见李鼎楚、刘颖:《应将初任监察官资格纳入“司考”》,《民主与法制时报》2018年3月1日,第6版。
(13)秦前红:《我国监察机关的宪法定位---以国家机关相互间的关系为中心》,《中外法学》2018年第3期,第556页。
(14)张建伟:《监察至上还是三察鼎立---新监察权在国家权力体系中的配置分析》,《中国政法大学学报》2018年第1期,第177页。
(15)关于作为第四权的监察权的产生原因,有研究认为:“在现代政治权力架构理论中,监察权作为‘第四权’的理念,主要是指在原有宪法体制下,在立法权和司法权无法对行政权力有效监督情况下,重组形成新的平行权力体系,其权利内容包括监察、审计等内容……正是为了弥补立法和司法监督效率不足,时效性差等问题,建立专门监察制度的方案逐步受到各国重视,并在各国发展起来。”叶青、王小光:《域外监察制度发展评述》,《法律科学》2017年第6期,第74页。
(16)宪法第127条和监察法第4条均规定“监察委员会依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。
(17)郑曦:《监察委员会的权力二元属性及其协调》,《暨南学报》(哲学社会科学版)2017年第11期,第71页。
(18)在监察法中,“监督”乃是高频词,一共出现了23次,可以说,监督实乃监察权存在的最基本的形态。
(19)有关监察委员会权力属性的最新研究指出:“监察委员会作为向人民代表大会负责并接受其监督的国家机关,所行使的监督权与人民代表大会的监督是不可同日而语的。这种监察机关监督的对象不是国家机关,而是所有行使公权力的公职人员,监督的重点是公职人员是否存在职务违法和职务犯罪的情况,这种监督同时包含着党纪监察、政府监察和刑事监察等三个方面。”由此可知,作者事实上将监察委员会所行使的权力称之为监督权了。参见陈瑞华:《论国家监察权的性质》,《比较法研究》2019年第1期,第4页。
(20)本报记者:《国家监察体制改革试点取得实效---国家监察体制改革试点工作综述》,《人民日报》2017年11月6日,第001版。
(21)彭训文:《四大亮点引领反腐败国家立法》,《人民日报(海外版)》2018年3月26日,第005版。
(22)贺夏蓉:《准确把握监察机关的政治属性》,《中国纪检监察报》2018年6月14日,第6版。
(23)马怀德:《〈国家监察法〉的立法思路与立法重点》,《环球法律评论》2017年第2期,第16页。刘艳红教授持有类似观点,她指出:根据现行监察法的规定,“监察委员会调查权并非刑事侦查权,虽然具有刑事侦查权的‘实质’,但由于监察委员会调查权具备‘行纪检’三种调查权的特质,即便在调查职务犯罪时,也不能将之割裂开而与刑事侦查权等量齐观”。参见刘艳红:《监察委员会调查权运作的双重困境及其法治路径》,《法学论坛》2017年第6期,第8页。
(24)参见沈跃东:《宪法上的监察专员研究》,法律出版社2014年版,第123~124页。监察制度在我国源远流长,我国古代监察官选任的标准尽管各个朝代略有不同,但一般都遵循三个基本条件:一是刚正不阿、直言敢谏;二是博学多识、明于理法;三是具备地方(或基层)任职的经历等。参见程遂营:《“二十四史”〈循史〉、〈酷吏〉列传与中国古代监察官的选任》,《北方论丛》2001年第1期,第125页。可以说,特定的职业教育与从业经验,从未成为监察官选任的一项重要标准,中外皆然。
(25)[英]弗兰克·斯特西:《瑞典监察员制度---同英国议会专员的比较研究》,潘汉典摘译,《环球法律评论》1984年第2期,第21页。
(26)(28)(44)中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编写:《〈中华人民共和国监察法〉释义》,中国方正出版社2018年版,第102~104页。
(27)笔者以“权责对等”为篇名并且以“监察”为关键词在中国知网(cnki.net)上进行搜索,未找到任何相关论文。
(29)其实,早在古希腊时期柏拉图就将监察官视为“高门槛、高责任、高荣誉”的职业,他指出:“如果我们的监察官比行政官更优秀,能够公正完善地完成他们的工作,那么我们整个民族和国家都会繁荣昌盛,会享有真正的幸福……所以我们必须看到,行政监察是至关重要的,担任监察官的人必须在各方面都出类拔萃。因此选拔监察官要有某种新方式。”“在监察官们活着期间,由于大家都认为他们是值得获得全国最高荣誉的人,所以他们在所有的庆典中都可以坐在最前面的席位上。”参见[古希腊]柏拉图:《法律篇》,张智仁、何勤华译,上海人民出版社2001年版,第709、397页。柏拉图的此等论述足以表明,将监察官定位为“三高”职业,绝非当下我国监察体制改革所首创。
(30)“象征性立法”这个法学概念最早见于刑法学者的研究,如刘艳红指出:“象征性刑事立法‘不是服务于法益保护。对于保障和平的共同生活不是必要的,但为了谋求刑法之外的目的,就像安抚选民或者表达国家自我姿态的法律规定’。可见,象征性立法最大的特点是,立法是一种对犯罪施以威胁的姿态或情绪。象征性立法之所以是象征性的,是因为此种立法不追求刑罚规范的实际效果,而更多的只是为了表达立法者的某种姿态与情绪、态度与立场”。参见刘艳红:《象征性立法对刑法功能的损害---二十年来中国刑事立法总评》,《政治与法律》2017年第3期,第36~37页。二十余年来,法官法、检察官法并没有达到其预设的建设职业化的法官和检察官队伍之目标,它更多的是表达了立法者重视法官和检察官制度建设的姿态、情绪与立场。
(32)如中共江西省纪委、省监察厅合署办公,机关内设19个职能室,但并无专门的教育职能部门。这19个职能室是:办公厅(省预防腐败局办公室)、组织部、宣传部、调研法规室、党风政风监督室(省党风廉政建设领导小组办公室、省政府纠正行业和部门不正之风办公室)、信访室、省委巡视工作领导小组办公室、案件监督管理室、第一至第七纪检监察室、案件审理室、纪检监察干部监督室、离退休干部室、机关党委,下属4个事业单位:培训中心、机关后勤服务中心、信息中心和网络舆情中心。另外,中共江西省纪委派驻(出)纪检监察机构42家。参见http://www.jxdi.gov.cn/xxgk/zzjg/201702/t20170215_84322.htm,访问日期2018年12月8日。由此可知,监察委员会的内设机构相当复杂,绝不是“调查、预防监督和教育”这样三个职系可以容纳得了的。
(33)徐汉明:《国家监察权的属性探究》,《法学评论》2018年第1期,第24页。
(34)1999年10月,最高人民法院发布《人民法院五年改革纲要》(法发[1999]28号);2005年10月,最高人民法院发布《人民法院第二个五年改革纲要(2004-2008)》(法发[2005]18号);2009年3月,最高人民法院发布《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》(法发[2009]14号);2015年2月,最高人民法院发布《关于全面深化人民法院改革的意见---人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》(法发[2015]3号);2019年2月,最高人民法院发布《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见-人民法院第五个五年改革纲要(2019-2023)》(法发[2019]8号)。
(35)刘练军:《法院科层化的多米诺效应》,《法律科学》2015年第3期,第20~34页。
(36)徐清:《三重场域下中国基层法官离职类型探讨》,《法学》2018年第4期,第117页。
(37)张青:《基层法官流失的图景及逻辑:以Y省部分基层法院为例》,《清华法学》2018年第4期,第48页。
(38)[美]弗兰克·古德诺:《政治与行政---政府之研究》,丰俊功译,北京大学出版社2012年版,第3页。
(39)“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”,分别见于宪法第131条和法院组织法第4条;“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”,分别见于宪法第136条和检察院组织法第4条。法院和检察院所有的问题最终都会在一定程度上导致此等规定形同虚设,而此等规定形同虚设必将导致法官和检察官的职业化之路崎岖坎坷甚至面临无法逾越的天堑鸿沟。试想,如果宪法的此等规定尚不足以保障法官独立审判和检察官独立办案,那还能指望法官法与检察官法具有如此之保障功能吗?
(40)有研究指出:“司法地方化是指以地方保护主义为特征的司法,其实质是司法行政化。司法行政化是指司法在宏观权力结构、内部组织体系、司法主体、司法行为、司法目标诸方面向行政转化。司法规范化是指司法在上述几个方面回归司法,成为只服从法律的实施规范的机构。成功的司法必须是整体的、以司法规范化为导向的,因此必须从整体上、在规范化的视角下理解《决定》中关于司法改革的内容,放弃碎片化的、非规范化的司法改革。”参见周永坤:《司法的地方化、行政化、规范化---论司法改革的整体规范化理路》,《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2014年第6期,第59页。
(41)参见李浩燃:《上下贯通,下好机构改革一盘棋》,《人民日报》2018年5月14日,第005版。
(42)正因为如此,有关监察委员会的组织立法亦不宜仓促上马。当然,比较而言,监察委员会组织立法应该先于监察官立法,但监察委员会组织立法恰恰未被提上议事日程,此等吊诡现象值得深思玩味。有关监察委员会组织立法研究,可参见刘练军:《监察委员会组织立法刍议》,《法治研究》2018年第6期。
(43)姚文胜:《尽快构筑具有中国特色的监察官制度》,《深圳特区报》2018年8月28日,第B05版。
(2)参见“十三届全国人大常委会立法规划”,http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-09/10/content_2061041.htm,访问日期2019年1月22日。
(3)参见《全国人大常委会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》,《人民日报》2016年12月26日,第04版。
(4)参见张元星:《构建科学规范的监察官制度》,《学习时报》2018年8月6日,第003版;孔令泉:《浙江省法学会监察法学研究会提出首份研究成果》,《民主与法制时报》2018年7月31日,第002版;姚文胜:《尽快构筑具有中国特色的监察官制度》,《深圳特区报》2018年8月28日,第B05版;陈光中、邵俊:《我国监察体制改革若干问题思考》,《中国法学》2017年第4期;徐汉明:《国家监察权的属性探究》,《法学评论》2018年第1期;薛彤彤、牛朝辉:《建立专业化导向的国家监察官制度》,《河南社会科学》2017年第6期;周磊:《中国监察官制度的建构及路径研究》,《国家行政学院学报》2018年第4期,等等。
(5)2018年12月修订后的《公务员法》第3条规定:“公务员的义务、权利和管理,适用本法。法律对公务员中领导成员的产生、任免、监督以及监察官、法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的,从其规定。”此等规定表明,公务员法同样适用于监察官,而可以不必匆忙制定专门的监察官法。
(6)孔令泉:《浙江省法学会监察法学研究会提出首份研究成果》,《民主与法制时报》2018年7月31日,第002版。
(7)(31)薛彤彤、牛朝辉:《建立专业化导向的国家监察官制度》,《河南社会科学》2017年第6期,第24~26、25页。
(8)周磊:《中国监察官制度的建构及路径研究》,《国家行政学院学报》2018年第4期,第44~46页。
(9)蒋用来:《实现“高效”目标:打造国家监察体制改革“升级版”》,《河南社会科学》2018年第7期,第5页。
(10)如有人提出:“与监察体制改革相适应,需要建立监察官制度,对监察官进行单独职务序列管理。为此,需要在制定《监察法》的同时,比照《法官法》和《检察官法》,制定《监察官法》,对监察官的准入标准、职务等级、职业保障、执业责任等内容作出具体规定,这样才能保证监察委员会不辱使命地完成国家赋予的监察重任。”参见陈光中、邵俊:《我国监察体制改革若干问题思考》,《中国法学》2017年第4期,第28页。
(11)《国家统一法律职业资格考试实施办法》第2条规定:“初任法官、初任检察官,申请律师执业、公证员执业和初次担任法律类仲裁员,以及行政机关中初次从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决、法律顾问的公务员,应当通过国家统一法律职业资格考试,取得法律职业资格”。
(12)参见李鼎楚、刘颖:《应将初任监察官资格纳入“司考”》,《民主与法制时报》2018年3月1日,第6版。
(13)秦前红:《我国监察机关的宪法定位---以国家机关相互间的关系为中心》,《中外法学》2018年第3期,第556页。
(14)张建伟:《监察至上还是三察鼎立---新监察权在国家权力体系中的配置分析》,《中国政法大学学报》2018年第1期,第177页。
(15)关于作为第四权的监察权的产生原因,有研究认为:“在现代政治权力架构理论中,监察权作为‘第四权’的理念,主要是指在原有宪法体制下,在立法权和司法权无法对行政权力有效监督情况下,重组形成新的平行权力体系,其权利内容包括监察、审计等内容……正是为了弥补立法和司法监督效率不足,时效性差等问题,建立专门监察制度的方案逐步受到各国重视,并在各国发展起来。”叶青、王小光:《域外监察制度发展评述》,《法律科学》2017年第6期,第74页。
(16)宪法第127条和监察法第4条均规定“监察委员会依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。
(17)郑曦:《监察委员会的权力二元属性及其协调》,《暨南学报》(哲学社会科学版)2017年第11期,第71页。
(18)在监察法中,“监督”乃是高频词,一共出现了23次,可以说,监督实乃监察权存在的最基本的形态。
(19)有关监察委员会权力属性的最新研究指出:“监察委员会作为向人民代表大会负责并接受其监督的国家机关,所行使的监督权与人民代表大会的监督是不可同日而语的。这种监察机关监督的对象不是国家机关,而是所有行使公权力的公职人员,监督的重点是公职人员是否存在职务违法和职务犯罪的情况,这种监督同时包含着党纪监察、政府监察和刑事监察等三个方面。”由此可知,作者事实上将监察委员会所行使的权力称之为监督权了。参见陈瑞华:《论国家监察权的性质》,《比较法研究》2019年第1期,第4页。
(20)本报记者:《国家监察体制改革试点取得实效---国家监察体制改革试点工作综述》,《人民日报》2017年11月6日,第001版。
(21)彭训文:《四大亮点引领反腐败国家立法》,《人民日报(海外版)》2018年3月26日,第005版。
(22)贺夏蓉:《准确把握监察机关的政治属性》,《中国纪检监察报》2018年6月14日,第6版。
(23)马怀德:《〈国家监察法〉的立法思路与立法重点》,《环球法律评论》2017年第2期,第16页。刘艳红教授持有类似观点,她指出:根据现行监察法的规定,“监察委员会调查权并非刑事侦查权,虽然具有刑事侦查权的‘实质’,但由于监察委员会调查权具备‘行纪检’三种调查权的特质,即便在调查职务犯罪时,也不能将之割裂开而与刑事侦查权等量齐观”。参见刘艳红:《监察委员会调查权运作的双重困境及其法治路径》,《法学论坛》2017年第6期,第8页。
(24)参见沈跃东:《宪法上的监察专员研究》,法律出版社2014年版,第123~124页。监察制度在我国源远流长,我国古代监察官选任的标准尽管各个朝代略有不同,但一般都遵循三个基本条件:一是刚正不阿、直言敢谏;二是博学多识、明于理法;三是具备地方(或基层)任职的经历等。参见程遂营:《“二十四史”〈循史〉、〈酷吏〉列传与中国古代监察官的选任》,《北方论丛》2001年第1期,第125页。可以说,特定的职业教育与从业经验,从未成为监察官选任的一项重要标准,中外皆然。
(25)[英]弗兰克·斯特西:《瑞典监察员制度---同英国议会专员的比较研究》,潘汉典摘译,《环球法律评论》1984年第2期,第21页。
(26)(28)(44)中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编写:《〈中华人民共和国监察法〉释义》,中国方正出版社2018年版,第102~104页。
(27)笔者以“权责对等”为篇名并且以“监察”为关键词在中国知网(cnki.net)上进行搜索,未找到任何相关论文。
(29)其实,早在古希腊时期柏拉图就将监察官视为“高门槛、高责任、高荣誉”的职业,他指出:“如果我们的监察官比行政官更优秀,能够公正完善地完成他们的工作,那么我们整个民族和国家都会繁荣昌盛,会享有真正的幸福……所以我们必须看到,行政监察是至关重要的,担任监察官的人必须在各方面都出类拔萃。因此选拔监察官要有某种新方式。”“在监察官们活着期间,由于大家都认为他们是值得获得全国最高荣誉的人,所以他们在所有的庆典中都可以坐在最前面的席位上。”参见[古希腊]柏拉图:《法律篇》,张智仁、何勤华译,上海人民出版社2001年版,第709、397页。柏拉图的此等论述足以表明,将监察官定位为“三高”职业,绝非当下我国监察体制改革所首创。
(30)“象征性立法”这个法学概念最早见于刑法学者的研究,如刘艳红指出:“象征性刑事立法‘不是服务于法益保护。对于保障和平的共同生活不是必要的,但为了谋求刑法之外的目的,就像安抚选民或者表达国家自我姿态的法律规定’。可见,象征性立法最大的特点是,立法是一种对犯罪施以威胁的姿态或情绪。象征性立法之所以是象征性的,是因为此种立法不追求刑罚规范的实际效果,而更多的只是为了表达立法者的某种姿态与情绪、态度与立场”。参见刘艳红:《象征性立法对刑法功能的损害---二十年来中国刑事立法总评》,《政治与法律》2017年第3期,第36~37页。二十余年来,法官法、检察官法并没有达到其预设的建设职业化的法官和检察官队伍之目标,它更多的是表达了立法者重视法官和检察官制度建设的姿态、情绪与立场。
(32)如中共江西省纪委、省监察厅合署办公,机关内设19个职能室,但并无专门的教育职能部门。这19个职能室是:办公厅(省预防腐败局办公室)、组织部、宣传部、调研法规室、党风政风监督室(省党风廉政建设领导小组办公室、省政府纠正行业和部门不正之风办公室)、信访室、省委巡视工作领导小组办公室、案件监督管理室、第一至第七纪检监察室、案件审理室、纪检监察干部监督室、离退休干部室、机关党委,下属4个事业单位:培训中心、机关后勤服务中心、信息中心和网络舆情中心。另外,中共江西省纪委派驻(出)纪检监察机构42家。参见http://www.jxdi.gov.cn/xxgk/zzjg/201702/t20170215_84322.htm,访问日期2018年12月8日。由此可知,监察委员会的内设机构相当复杂,绝不是“调查、预防监督和教育”这样三个职系可以容纳得了的。
(33)徐汉明:《国家监察权的属性探究》,《法学评论》2018年第1期,第24页。
(34)1999年10月,最高人民法院发布《人民法院五年改革纲要》(法发[1999]28号);2005年10月,最高人民法院发布《人民法院第二个五年改革纲要(2004-2008)》(法发[2005]18号);2009年3月,最高人民法院发布《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》(法发[2009]14号);2015年2月,最高人民法院发布《关于全面深化人民法院改革的意见---人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》(法发[2015]3号);2019年2月,最高人民法院发布《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见-人民法院第五个五年改革纲要(2019-2023)》(法发[2019]8号)。
(35)刘练军:《法院科层化的多米诺效应》,《法律科学》2015年第3期,第20~34页。
(36)徐清:《三重场域下中国基层法官离职类型探讨》,《法学》2018年第4期,第117页。
(37)张青:《基层法官流失的图景及逻辑:以Y省部分基层法院为例》,《清华法学》2018年第4期,第48页。
(38)[美]弗兰克·古德诺:《政治与行政---政府之研究》,丰俊功译,北京大学出版社2012年版,第3页。
(39)“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”,分别见于宪法第131条和法院组织法第4条;“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”,分别见于宪法第136条和检察院组织法第4条。法院和检察院所有的问题最终都会在一定程度上导致此等规定形同虚设,而此等规定形同虚设必将导致法官和检察官的职业化之路崎岖坎坷甚至面临无法逾越的天堑鸿沟。试想,如果宪法的此等规定尚不足以保障法官独立审判和检察官独立办案,那还能指望法官法与检察官法具有如此之保障功能吗?
(40)有研究指出:“司法地方化是指以地方保护主义为特征的司法,其实质是司法行政化。司法行政化是指司法在宏观权力结构、内部组织体系、司法主体、司法行为、司法目标诸方面向行政转化。司法规范化是指司法在上述几个方面回归司法,成为只服从法律的实施规范的机构。成功的司法必须是整体的、以司法规范化为导向的,因此必须从整体上、在规范化的视角下理解《决定》中关于司法改革的内容,放弃碎片化的、非规范化的司法改革。”参见周永坤:《司法的地方化、行政化、规范化---论司法改革的整体规范化理路》,《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2014年第6期,第59页。
(41)参见李浩燃:《上下贯通,下好机构改革一盘棋》,《人民日报》2018年5月14日,第005版。
(42)正因为如此,有关监察委员会的组织立法亦不宜仓促上马。当然,比较而言,监察委员会组织立法应该先于监察官立法,但监察委员会组织立法恰恰未被提上议事日程,此等吊诡现象值得深思玩味。有关监察委员会组织立法研究,可参见刘练军:《监察委员会组织立法刍议》,《法治研究》2018年第6期。
(43)姚文胜:《尽快构筑具有中国特色的监察官制度》,《深圳特区报》2018年8月28日,第B05版。