司法官遴选委员会运行机制初探
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摘要
司法官遴选委员会能在较为宽松的时间限度内开展遴选工作,有与候选人面对面交流的机会,其遴选出来的候选人能获得同级人大认可并被任命,此乃司法官遴选委员会具有权威性的基本要求。然而,在现实的司法官遴选委员会运行过程中,时间上的充足性、过程上的亲历性和结果上的权威性,均未得到严格执行。从有关"两高"及各地司法官遴选委员会遴选过程的报道上看,司法官遴选委员会的遴选过程更多流于形式,未能发挥好预设的专业把关功能。强化司法官遴选委员会在司法官遴选过程中的话语权,保障司法官遴选委员会真正主导司法官的遴选,乃司法官员额制改革取得实质进步之关键。
It is the basic requirement for the Judicial Officer Selection Committee(JOSC)'s authoritativeness that the JOSC can carry out the selection work within a relatively relaxed time limit and has the opportunity to communicate face to face with the candidates and the candidates selected by the JOSC can be approved and appointed by the people's congress of the same level.However,the adequacy of time,personally experienced of the process and the authority of the results have not been strictly enforced during the actual operation of the JOSC.From the reports on the selection process of the JOSC of the superior court and the superior procuratorate and other localities,the selection process of the JOSC has gone through more formalities and failed to play the presupposed function of professional gatekeeper.Strengthening the right of discourse of the JOSC in the process of selecting judicial officers and ensuring that the JOSC can be able to really lead the selection of judicial officers are the key to the substantial progress of the reform of quota system.
It is the basic requirement for the Judicial Officer Selection Committee(JOSC)'s authoritativeness that the JOSC can carry out the selection work within a relatively relaxed time limit and has the opportunity to communicate face to face with the candidates and the candidates selected by the JOSC can be approved and appointed by the people's congress of the same level.However,the adequacy of time,personally experienced of the process and the authority of the results have not been strictly enforced during the actual operation of the JOSC.From the reports on the selection process of the JOSC of the superior court and the superior procuratorate and other localities,the selection process of the JOSC has gone through more formalities and failed to play the presupposed function of professional gatekeeper.Strengthening the right of discourse of the JOSC in the process of selecting judicial officers and ensuring that the JOSC can be able to really lead the selection of judicial officers are the key to the substantial progress of the reform of quota system.
引文
[1]参见陈波:《法官遴选制度与司法能力建设——以两大法系法载官遴选制度为例》,载《北京社会科学》2014年第1期;陈国飞:《我国检察官遴选制度及其完善》,载《国家检察官学院学报》2015年第4期;姚莉:《比较与启示:中国法官遴选制度的改革与优化》,载《现代法学》2015年第4期;乐巍、陈璐:《法官员额制改革背景下法官遴选制度的困境与出路——基于C中级法院法官遴选制度运行状况的实证分析》,载《法律适用》2016年第4期;赵恒:《当前改革背景下构建规范的法官遴选机制研究》,载《云南大学学报》(法学版)2016年第1期;李鑫:《法官遴选委员会制度构建研究》,载《内蒙古师范大学学报》(哲学社会科学版)2017年第2期;王欣:《我国司法官遴选与惩戒制度设计中的三个基本问题》,载《宁夏社会科学》2017年第4期;董和平:《我国省级法官遴选委员会问题研究》,载《求索》2017年第12期,等等。
[2]孟焕良:《入额标准:让高素质法官脱颖而出——聚焦法官员额制改革系列报道之二》,载《人民法院报》2015年8月4日,第1版。
[3]不能不注意的是,现行的司法官遴选委员会委员都是兼职的,委员这种身份对他们来说并不意味着享有某种薪资待遇报酬,而完全是荣誉性的。当然,在某些省市区,遴选委员会委员出席一次会议可能有一点点“车马费”,但这种“车马费”数量较为有限,至多算是一种误工补助。既然如此,司法官遴选委员会委员对于遴选什么样的人当法官、检察官本身有多大热情,能为之倾注多少时间精力,也就可想而知了。最终的遴选结果如何,对各地司法官遴选委员会委员来说,几乎是无关其自身痛痒的小事一桩。用制度经济学的术语来说,现行的司法官遴选委员会缺乏应有的激励机制,其委员更多是在被动状态下从事专业把关工作,其消极怠工、草草应付也就在意料之中了。
[4]如《山西省法官检察官遴选委员会章程(试行)》第13条规定“遴选委员会在省委政法委设立秘书处”,又如《福建省法官、检察官遴选(惩戒)委员会章程(试行)》第8条规定“遴选(惩戒)委员会在省委政法委设立省法官、检察官遴选(惩戒)委员会秘书处”,再如《广东省法官、检察官遴选委员会章程(试行)》第13条规定“遴选委员会设立秘书处和法官、检察官遴选工作办公室,负责遴选委员会的日常性事务。秘书处设在省委政法委”等。
[5]一个细节也可以充分证明此论断。“(2017年)10月28日上午,我(安徽)省法官遴选考试分别在合肥、蚌埠、阜阳、宣城、池州同时举行,共有1031人参加笔试。省委常委、政法委书记姚玉舟,省高级法院院长张坚在合肥考点进行了巡考。”参见李晓群:《我省举行法官遴选考试》,载《安徽日报》2017年10月29日,第6版;“(2017年)10月28日上午,2017年度安徽省员额内检察官遴选考试在安徽广播电视大学开考,来自全省三级检察院的1107名通过资格审查的检察人员参加考试。省委常委、政法委书记姚玉舟,省检察院检察长薛江武到场巡考。”参见李浩、张扬、罗文志:《员额内检察官遴选考试开考》,载《安徽日报》2017年10月29日,第6版。法官、检察官遴选考试巡考的不是司法官遴选委员会主任,而是政法委书记,陪同人员分别是省高院院长和省检察院检察长。司法官遴选委员会跟司法官遴选考试没有任何关系。此等细节足以证明,掌控司法官遴选运行机制的是政法委,新设机构——司法官遴选委员会在这个过程中恐怕连个配角的身份都没有,分量甚轻。
[6]实际上,最高人民法院首批入额法官只有367名,而非遴选委员会所遴选出的370名,因为“最高法院党组对遴选委员会审议通过的人员名单,又淘汰了3人”,参见执检陈:《两高员额制司法改革比较观察》,载https://mp.weixin.qq.com/s? biz=MzI0NDM2NTIwMg%3D%3D&mid=2247485485&idx=1&sn=a7e7d28ef58af4ec48c9749d177eb6dc&scene=45#wechat_redirect,最后访问时间:2018年9月16日。最高人民法院党组的此等淘汰行为足以证明,司法官遴选委员会的遴选结果并没有足够的权威性,所谓遴选法官与此前的选任法官并无实质性的区别,决定法官入额的依然是作为用人单位的最高人民法院,而不是其遴选委员会。
[7]罗书臻:《严把遴选“关口”不辱职责使命——最高人民法院法官遴选委员会工作纪实》,载《人民法院报》2017年7月5日,第1、2版。
[8]王治国、徐日丹、闫晶晶、程丁:《最高人民检察院检察官遴选委员会成立》,载《检察日报》2017年6月30日,第1版。
[9]值得一提的是,当时,沈德咏本人就是最高人民法院法官遴选委员会副主任,徐家新则是委员。同一个人多重身份纠缠在一起,此等遴选委员会的独立性不能不令人怀疑。
[10]统计显示,“两高”司法官遴选委员会的各15位委员中,有13位委员是相同的,委员相同率超过93%。
[11]王艳龙:《云南首批入额法官宣誓》,载http://www.chinanews.com/df/2016/01-11/7711209.shtml,最后访问时间:2018年9月16日。
[12]员额制改革并未阻止法官流失,相反,在某些地方甚至加剧了法官流失。厦门大学法学院陈鹏博士在给昆明、厦门等地的法官授课时了解到,不少地方之所以出现等额遴选结果,是因为报名入额的法官本来就不够,有的还是经法院领导动员硬凑而来。是故,严格来说,等额遴选问题完全不是司法官遴选机制问题,而是比之更深层次的值得深思玩味的司法体制乃至政治体制问题。在设计及反思司法官遴选制度改革时,不能不认识到等额遴选背后更为深层次的问题。感谢陈鹏与笔者分享他的信息。
[13]郭京霞、赵岩:《北京首批入额法官拟定2019人》,载http://www.sohu.com/a/75258795_162758,最后访问时间:2018年9月16日。
[14]周青莎:《省法官检察官遴选委员会召开第一次会议审议试点单位首批拟入额建议人选》,载《河南日报》2016年10 月24日,第2版。
[15]《5 595名员额法官即将“上岗”》,载http://lnfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=8515,最后访问时间:2018年9月16日。
[16]有人认为司法官遴选委员会的遴选结果是一种建议结果,而不是最终具备法律效力的结果,参见前引[1],李鑫文。司法官遴选委员会的遴选结果确实需要经过人大的任命程序才产生最终的法律效力,但不能由此推论遴选结果只是一种建议结果。除非人大有足够的证据向司法官遴选委员会证明它所推荐的人选不适格,否则,人大就应当对所有的司法官推荐人选予以任命。司法官遴选委员会的遴选结果属于最终结果是正常,被人大否定而非最终结果属例外。
[17]在我国的宪法政制之制度设计下,司法官遴选委员会理应由同级人大常委会主导,其成员应该由相当比例的人大代表构成,如此的司法官遴选委员会才与我国基本政治制度,即人民代表大会制度相契合。当司法官遴选委员会由人大本身主导时,司法官遴选委员会的遴选结果不被人大认可的“冲突”问题,自然就能消解。当然,司法官遴选委员会的构成问题乃是另一个论题,在此不予详论。
[18]2013年3月29日,张德江在十二届全国人大常委会上发表《把坚持依法治国、维护宪法和法律权威作为人大及其常委会的重要任务》讲话,其中要求“充分发挥国家权力机关在全面推进依法治国、建设社会主义法治国家中的作用”,参见全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编:《人民代表大会制度重要文献选编(四)》,中国民主法制出版社2015年版,第1615-1620页。从中不难看出,作为全国人大常委会委员长的张德江,对于人大在维护社会主义法治方面的职责义务有着清醒的认识。
[2]孟焕良:《入额标准:让高素质法官脱颖而出——聚焦法官员额制改革系列报道之二》,载《人民法院报》2015年8月4日,第1版。
[3]不能不注意的是,现行的司法官遴选委员会委员都是兼职的,委员这种身份对他们来说并不意味着享有某种薪资待遇报酬,而完全是荣誉性的。当然,在某些省市区,遴选委员会委员出席一次会议可能有一点点“车马费”,但这种“车马费”数量较为有限,至多算是一种误工补助。既然如此,司法官遴选委员会委员对于遴选什么样的人当法官、检察官本身有多大热情,能为之倾注多少时间精力,也就可想而知了。最终的遴选结果如何,对各地司法官遴选委员会委员来说,几乎是无关其自身痛痒的小事一桩。用制度经济学的术语来说,现行的司法官遴选委员会缺乏应有的激励机制,其委员更多是在被动状态下从事专业把关工作,其消极怠工、草草应付也就在意料之中了。
[4]如《山西省法官检察官遴选委员会章程(试行)》第13条规定“遴选委员会在省委政法委设立秘书处”,又如《福建省法官、检察官遴选(惩戒)委员会章程(试行)》第8条规定“遴选(惩戒)委员会在省委政法委设立省法官、检察官遴选(惩戒)委员会秘书处”,再如《广东省法官、检察官遴选委员会章程(试行)》第13条规定“遴选委员会设立秘书处和法官、检察官遴选工作办公室,负责遴选委员会的日常性事务。秘书处设在省委政法委”等。
[5]一个细节也可以充分证明此论断。“(2017年)10月28日上午,我(安徽)省法官遴选考试分别在合肥、蚌埠、阜阳、宣城、池州同时举行,共有1031人参加笔试。省委常委、政法委书记姚玉舟,省高级法院院长张坚在合肥考点进行了巡考。”参见李晓群:《我省举行法官遴选考试》,载《安徽日报》2017年10月29日,第6版;“(2017年)10月28日上午,2017年度安徽省员额内检察官遴选考试在安徽广播电视大学开考,来自全省三级检察院的1107名通过资格审查的检察人员参加考试。省委常委、政法委书记姚玉舟,省检察院检察长薛江武到场巡考。”参见李浩、张扬、罗文志:《员额内检察官遴选考试开考》,载《安徽日报》2017年10月29日,第6版。法官、检察官遴选考试巡考的不是司法官遴选委员会主任,而是政法委书记,陪同人员分别是省高院院长和省检察院检察长。司法官遴选委员会跟司法官遴选考试没有任何关系。此等细节足以证明,掌控司法官遴选运行机制的是政法委,新设机构——司法官遴选委员会在这个过程中恐怕连个配角的身份都没有,分量甚轻。
[6]实际上,最高人民法院首批入额法官只有367名,而非遴选委员会所遴选出的370名,因为“最高法院党组对遴选委员会审议通过的人员名单,又淘汰了3人”,参见执检陈:《两高员额制司法改革比较观察》,载https://mp.weixin.qq.com/s? biz=MzI0NDM2NTIwMg%3D%3D&mid=2247485485&idx=1&sn=a7e7d28ef58af4ec48c9749d177eb6dc&scene=45#wechat_redirect,最后访问时间:2018年9月16日。最高人民法院党组的此等淘汰行为足以证明,司法官遴选委员会的遴选结果并没有足够的权威性,所谓遴选法官与此前的选任法官并无实质性的区别,决定法官入额的依然是作为用人单位的最高人民法院,而不是其遴选委员会。
[7]罗书臻:《严把遴选“关口”不辱职责使命——最高人民法院法官遴选委员会工作纪实》,载《人民法院报》2017年7月5日,第1、2版。
[8]王治国、徐日丹、闫晶晶、程丁:《最高人民检察院检察官遴选委员会成立》,载《检察日报》2017年6月30日,第1版。
[9]值得一提的是,当时,沈德咏本人就是最高人民法院法官遴选委员会副主任,徐家新则是委员。同一个人多重身份纠缠在一起,此等遴选委员会的独立性不能不令人怀疑。
[10]统计显示,“两高”司法官遴选委员会的各15位委员中,有13位委员是相同的,委员相同率超过93%。
[11]王艳龙:《云南首批入额法官宣誓》,载http://www.chinanews.com/df/2016/01-11/7711209.shtml,最后访问时间:2018年9月16日。
[12]员额制改革并未阻止法官流失,相反,在某些地方甚至加剧了法官流失。厦门大学法学院陈鹏博士在给昆明、厦门等地的法官授课时了解到,不少地方之所以出现等额遴选结果,是因为报名入额的法官本来就不够,有的还是经法院领导动员硬凑而来。是故,严格来说,等额遴选问题完全不是司法官遴选机制问题,而是比之更深层次的值得深思玩味的司法体制乃至政治体制问题。在设计及反思司法官遴选制度改革时,不能不认识到等额遴选背后更为深层次的问题。感谢陈鹏与笔者分享他的信息。
[13]郭京霞、赵岩:《北京首批入额法官拟定2019人》,载http://www.sohu.com/a/75258795_162758,最后访问时间:2018年9月16日。
[14]周青莎:《省法官检察官遴选委员会召开第一次会议审议试点单位首批拟入额建议人选》,载《河南日报》2016年10 月24日,第2版。
[15]《5 595名员额法官即将“上岗”》,载http://lnfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=8515,最后访问时间:2018年9月16日。
[16]有人认为司法官遴选委员会的遴选结果是一种建议结果,而不是最终具备法律效力的结果,参见前引[1],李鑫文。司法官遴选委员会的遴选结果确实需要经过人大的任命程序才产生最终的法律效力,但不能由此推论遴选结果只是一种建议结果。除非人大有足够的证据向司法官遴选委员会证明它所推荐的人选不适格,否则,人大就应当对所有的司法官推荐人选予以任命。司法官遴选委员会的遴选结果属于最终结果是正常,被人大否定而非最终结果属例外。
[17]在我国的宪法政制之制度设计下,司法官遴选委员会理应由同级人大常委会主导,其成员应该由相当比例的人大代表构成,如此的司法官遴选委员会才与我国基本政治制度,即人民代表大会制度相契合。当司法官遴选委员会由人大本身主导时,司法官遴选委员会的遴选结果不被人大认可的“冲突”问题,自然就能消解。当然,司法官遴选委员会的构成问题乃是另一个论题,在此不予详论。
[18]2013年3月29日,张德江在十二届全国人大常委会上发表《把坚持依法治国、维护宪法和法律权威作为人大及其常委会的重要任务》讲话,其中要求“充分发挥国家权力机关在全面推进依法治国、建设社会主义法治国家中的作用”,参见全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编:《人民代表大会制度重要文献选编(四)》,中国民主法制出版社2015年版,第1615-1620页。从中不难看出,作为全国人大常委会委员长的张德江,对于人大在维护社会主义法治方面的职责义务有着清醒的认识。