运动其外与常规其内:“指挥部”和基层政府的攻坚治理模式
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摘要
以陕南秦巴山区H县T镇脱贫攻坚指挥部的实践过程为例,本文从人事与组织架构、会议/文件制度、上下级关系等方面对指挥部进行静态描述,从组织型变、任务执行、监督考核三个方面对指挥部进行动态描述,总结基层政府"攻坚治理模式"。本研究为探索性案例研究,以H县T镇田野观察为基础,采用文本分析、深度访谈方法。研究发现,常规治理与运动式治理的二元划分和转型判断并不一定契合基层治理实践的复杂性,也忽视了两者有效融合的可能性。基层政府以指挥部为基础,通过机构融合、帮包到人、外在考核形成了脱贫攻坚的强运动机制,通过工作小组、任务分解、数字指标实现了脱贫攻坚的再常规化机制。与其他治理模式相比,攻坚治理模式具有"运动其外、常规其内"的基本特征,主要用来完成急难险重的政治任务。本文的理论价值在于,在事实层面扩展对基层政府运行模式的认识,修正常规治理和运动式治理的二元化分,在价值层面调整对基层政府运行模式的发展判断,对运动式治理常规化的转型范式进行理论反思。
Based on case study of T town, within H County in Qinba Mountain Area of Southern Shanxi, this paper summarizes the "Tough Battles Model", focusing on both the static and the dynamic features of the Poverty Alleviation Command, with the former one from aspects of personnel structure, meeting/document system, and hierarchy, and the latter one from the aspects of organizational transformation, policy implementation,supervision and evaluation system. As an exploratory case study, the paper employs content analysis and inter-views, based on field research in T town. It reveals that the binary classification of the regular governance model and campaign-style governance model and their transformation, indeed, do not necessarily fit the complexity of real political practice, while ignores the possibility of effective integration of the two models. In fact,grassroots authority, based on "the Command", has formed an intensive dynamic institution, through the integration of institutions, a helping system reaching certain individuals, and external evaluation. Meanwhile, it has also regularized the institution through group work, task decomposition, and quantified indicators. Compared with other models, the "Tough Battles Model", characterized as "Campaign Outside, Regular Within", is mainly used to solve critical tasks. The theoretical value of the research lies in two fields: The first one is to expand the understanding of the governance mode of grassroots authority at the factual level, therefore correcting the binary classification of regular governance model and campaign style governance model; The second is to reconsider the governance mode of grassroots authority at the value level, thus reflecting on the regularized transformation of the campaign-style governance.
Based on case study of T town, within H County in Qinba Mountain Area of Southern Shanxi, this paper summarizes the "Tough Battles Model", focusing on both the static and the dynamic features of the Poverty Alleviation Command, with the former one from aspects of personnel structure, meeting/document system, and hierarchy, and the latter one from the aspects of organizational transformation, policy implementation,supervision and evaluation system. As an exploratory case study, the paper employs content analysis and inter-views, based on field research in T town. It reveals that the binary classification of the regular governance model and campaign-style governance model and their transformation, indeed, do not necessarily fit the complexity of real political practice, while ignores the possibility of effective integration of the two models. In fact,grassroots authority, based on "the Command", has formed an intensive dynamic institution, through the integration of institutions, a helping system reaching certain individuals, and external evaluation. Meanwhile, it has also regularized the institution through group work, task decomposition, and quantified indicators. Compared with other models, the "Tough Battles Model", characterized as "Campaign Outside, Regular Within", is mainly used to solve critical tasks. The theoretical value of the research lies in two fields: The first one is to expand the understanding of the governance mode of grassroots authority at the factual level, therefore correcting the binary classification of regular governance model and campaign style governance model; The second is to reconsider the governance mode of grassroots authority at the value level, thus reflecting on the regularized transformation of the campaign-style governance.
引文
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[51]王雨磊.数字下乡:农村精准扶贫中的技术治理[J].社会学研究,2016(6):119-142.
(1)学术研究对于“政府”的外延存在不同理解,本研究中的“政府”采取广义的“大政府”概念,泛指国家权力部门。在乡镇层面,“大政府”既包含狭义上的政府(行政机关),也包含党的机关和人大机关。
(2)2015年10月16日,国家主席习近平在减贫与发展高层论坛上首次提出“五个一批”(发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批)的脱贫措施。各地又在“五个一批”的基础上,结合本地实际增加了新的内容。例如陕西省增加了危房改造、就业创业和医疗救助,形成“八个一批”。
(1)以本研究案例T镇为例:根据“三定方案”,T镇机关内设6个行政机构,包括党政综合办公室、人大主席团办公室、经济发展办公室(国土资源管理所、环境保护所)、社会治理办公室(司法所)、市场监督管理所、财政审计所;镇属事业单位机构3个,包括农业综合服务站、社会保障服务站、公用事业服务站。“三定方案”中并没有扶贫办公室,现有的扶贫办公室只是T镇自设部门,只有1名主任,2名抽调人员,1名聘用制合同工。扶贫办本身是没有能力、也没有权力来支配乡镇其他办、站、所工作的。本文涉及H县和T镇的地方性数据,如无特别标注,均来自作者实地调研过程中获得的当地政府部门的工作报告、规章制度、文件资料、内部材料等。
(2)本文的“治理”即是在国家治理的理论脉络下探讨基层政府的攻坚治理模式。对于社会主体(包括企业、社会组织、新型农业经营主体以及贫困户自身)参与扶贫问题,属于社会治理脉络下的问题,本文不进行相关讨论。
(3)2008年国家人口计生委专门出台了《关于改革和完善人口和计划生育目标管理责任制的指导意见》,给计划生育各项人口指标设置了目标。
(1)小组最早被看作是议事协调机构和临时机构,但随着治理实践的推进,领导小组逐渐转型为决策议事协调机构,被赋予了决策和执行功能,成立领导小组也成为地方治理的基本手段。
(2)但是杨志军依然强调“运动式治理转型的关键是要在多元冲突中建立一个满足规范和共识的制度化过程”,这种政策建议实际上依旧暗含了从运动式治理到常规治理转变的“转型思维”。参见文献[42]。
(1)2011年中共中央、国务院印发《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》,其中第十条明确指出,六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山-太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四川省藏区、新疆南疆三地州是脱贫攻坚主战场。
(2)并不是全国范围内都成立“指挥部”,查阅现有的资料发现,多数省份承担脱贫攻坚任务的机构名称依然是“脱贫攻坚领导小组”,全国范围内只有陕西、安徽等地在省、市、县、乡四级政府均成立了脱贫攻坚指挥部,其他省份只是在个别市、县层面成立指挥部。
(1)脱贫攻坚指挥部并不是T镇和H县特有,陕西省其他县乡以及更上级的地级市层面、省级层面均建立了脱贫攻坚指挥部,负责辖区内的脱贫攻坚工作。
(1)“四”指“四个一”:县委县政府领导每周调研脱贫攻坚工作一天以上、指挥部每月召开一次扩大会或工作推进会、每季度召开一次点评会、每半年召开一次领导包抓责任工作落实汇报会;“三”指“三个随时”:随时召开专题办公会、随时召开党政联席会、随时召开工作碰头会。
(2)如2018年6月11日,T镇脱贫攻坚指挥部组织召开问题整改工作推进会,反馈上级对本镇脱贫攻坚工作的督查意见;2018年7月9日下午,T镇党委组织召开脱贫攻坚指挥部“扩大会议”,专题讨论贯彻落实县委7月9日上午脱贫攻坚专题会议精神,指挥部成员、镇“七办一组”办公室负责人参加了会议。
(3)如2018年4月3日,T镇脱贫攻坚指挥部召开2018年第二季度脱贫攻坚工作安排会,指挥部全体领导、各办站所负责人,10个行政村村支书、村主任、村文书、第一书记、专职工作队员共计60人参加了会议。
(4)以T镇HY村为例,该村第一书记来自H县民政局,是民政局的普通干部,定点帮扶单位即为H县民政局,定点帮扶工作队队长是该局副局长;驻村工作队专职队员来自T镇经济办,兼任脱贫攻坚指挥部责任指挥的T镇副镇长担任该村驻村工作队队长。
(1)访谈记录编码规则:被访者身份+被访者姓名首字母+访谈日期。
(2)例如T镇电子商务工作领导小组,2016年6月成立之初由镇党委书记(兼镇长)担任组长,两名副镇长担任副组长。新镇长上任后,2017年12月调整为镇长担任组长,一名副镇长担任副组长。正常情况下,对于电子商务这种常规性工作,应该是由镇长担任领导小组的组长,但当时T镇镇长缺位,由书记兼任镇长,因此才会出现党委书记(兼镇长)担任电子商务工作领导小组组长的情况,事实上这时书记依然是以镇长的身份担任小组组长。
(1)“双万帮困”是指“万名干部结对帮扶万户困难群众”。这是陕西省在2016年开展的一次全省范围内的结对帮扶活动。在T镇,双万帮困活动领导小组由镇长担任组长,党委副书记(兼任纪委书记)、一名副镇长担任副组长,扶贫办主任、财政所所长、规划办主任、经济办主任担任小组成员。
(2)根据工作总结,对于2016年的“双万帮扶活动”,T镇共有65名干部参加,帮扶SX村贫困户、低保户共147户,累计帮扶物资折合金额6万元。
(3)T镇镇长很深刻地认识到了这一点,在访谈中他表示,“现在要求每个干部包的不能超过10户,我自己包了5户,每月需要到贫困户家走访2~3次。我走一圈下来,能感觉拉近了和群众的关系,有事问个事,没事问个好。很多群众在我走的时候都想送我点吃的,当然不管是什么,咱们不能拿啊,但群众他们是这个意思……所以我就经常给我们这的干部讲,扶贫工作就是群众工作。”(访谈记录:镇长LT20180720)
(1)T镇搬迁(旧房改造)安置组、基础设施建设推进组、发展产业增收组、信息宣传组、督查考核组的组长分别由人大主席、副镇长(2名)、组织委员、纪委书记担任,各组副组长由公用事业服务站站长、经济办主任、农业综合服务站站长、社保站站长、党政办公室主任、扶贫办主任担任。
(1)T镇要求,“各村要健全统计制度,严格执行农村旧房改造月报制度,及时准确掌握旧房改造计划落实、实施进度、监督管理工作,每月5日前对各村上月份工作进度、成效和问题进行上报。镇公用事业服务站要健全调查制度,实施台账管理、节点控制,及时查摆政策执行、资金管理、组织管理、工程质量等方面的问题,集中力量进行靶向治疗、高效攻克,并于每季度首月15日前,对各村危房改造实施情况进行通报。”
(1)在2018年11月15日,网上新闻爆出了云南大姚县湾碧乡80后党委书记李忠凯的“沧桑照”,很生动地反映出了扶贫工作的繁重、艰难。
(2)这种局面也受到了基层扶贫干部的暗中抵制。在访谈中,很多扶贫干部对此表示不满。2018年10月,中共中央办公厅印发了《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》,对督查检查考核工作作出规范,以遏制这一问题。《通知》要求,“要严格控制总量和频次,……,防止重复扎堆、层层加码,……,影响地方和基层的正常工作。”参见《中办印发<关于统筹规范督查检查考核工作的通知>》(http://www.gov.cn/zhengce/2018-10/09/content_5328884.htm)。
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(1)学术研究对于“政府”的外延存在不同理解,本研究中的“政府”采取广义的“大政府”概念,泛指国家权力部门。在乡镇层面,“大政府”既包含狭义上的政府(行政机关),也包含党的机关和人大机关。
(2)2015年10月16日,国家主席习近平在减贫与发展高层论坛上首次提出“五个一批”(发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批)的脱贫措施。各地又在“五个一批”的基础上,结合本地实际增加了新的内容。例如陕西省增加了危房改造、就业创业和医疗救助,形成“八个一批”。
(1)以本研究案例T镇为例:根据“三定方案”,T镇机关内设6个行政机构,包括党政综合办公室、人大主席团办公室、经济发展办公室(国土资源管理所、环境保护所)、社会治理办公室(司法所)、市场监督管理所、财政审计所;镇属事业单位机构3个,包括农业综合服务站、社会保障服务站、公用事业服务站。“三定方案”中并没有扶贫办公室,现有的扶贫办公室只是T镇自设部门,只有1名主任,2名抽调人员,1名聘用制合同工。扶贫办本身是没有能力、也没有权力来支配乡镇其他办、站、所工作的。本文涉及H县和T镇的地方性数据,如无特别标注,均来自作者实地调研过程中获得的当地政府部门的工作报告、规章制度、文件资料、内部材料等。
(2)本文的“治理”即是在国家治理的理论脉络下探讨基层政府的攻坚治理模式。对于社会主体(包括企业、社会组织、新型农业经营主体以及贫困户自身)参与扶贫问题,属于社会治理脉络下的问题,本文不进行相关讨论。
(3)2008年国家人口计生委专门出台了《关于改革和完善人口和计划生育目标管理责任制的指导意见》,给计划生育各项人口指标设置了目标。
(1)小组最早被看作是议事协调机构和临时机构,但随着治理实践的推进,领导小组逐渐转型为决策议事协调机构,被赋予了决策和执行功能,成立领导小组也成为地方治理的基本手段。
(2)但是杨志军依然强调“运动式治理转型的关键是要在多元冲突中建立一个满足规范和共识的制度化过程”,这种政策建议实际上依旧暗含了从运动式治理到常规治理转变的“转型思维”。参见文献[42]。
(1)2011年中共中央、国务院印发《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》,其中第十条明确指出,六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山-太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四川省藏区、新疆南疆三地州是脱贫攻坚主战场。
(2)并不是全国范围内都成立“指挥部”,查阅现有的资料发现,多数省份承担脱贫攻坚任务的机构名称依然是“脱贫攻坚领导小组”,全国范围内只有陕西、安徽等地在省、市、县、乡四级政府均成立了脱贫攻坚指挥部,其他省份只是在个别市、县层面成立指挥部。
(1)脱贫攻坚指挥部并不是T镇和H县特有,陕西省其他县乡以及更上级的地级市层面、省级层面均建立了脱贫攻坚指挥部,负责辖区内的脱贫攻坚工作。
(1)“四”指“四个一”:县委县政府领导每周调研脱贫攻坚工作一天以上、指挥部每月召开一次扩大会或工作推进会、每季度召开一次点评会、每半年召开一次领导包抓责任工作落实汇报会;“三”指“三个随时”:随时召开专题办公会、随时召开党政联席会、随时召开工作碰头会。
(2)如2018年6月11日,T镇脱贫攻坚指挥部组织召开问题整改工作推进会,反馈上级对本镇脱贫攻坚工作的督查意见;2018年7月9日下午,T镇党委组织召开脱贫攻坚指挥部“扩大会议”,专题讨论贯彻落实县委7月9日上午脱贫攻坚专题会议精神,指挥部成员、镇“七办一组”办公室负责人参加了会议。
(3)如2018年4月3日,T镇脱贫攻坚指挥部召开2018年第二季度脱贫攻坚工作安排会,指挥部全体领导、各办站所负责人,10个行政村村支书、村主任、村文书、第一书记、专职工作队员共计60人参加了会议。
(4)以T镇HY村为例,该村第一书记来自H县民政局,是民政局的普通干部,定点帮扶单位即为H县民政局,定点帮扶工作队队长是该局副局长;驻村工作队专职队员来自T镇经济办,兼任脱贫攻坚指挥部责任指挥的T镇副镇长担任该村驻村工作队队长。
(1)访谈记录编码规则:被访者身份+被访者姓名首字母+访谈日期。
(2)例如T镇电子商务工作领导小组,2016年6月成立之初由镇党委书记(兼镇长)担任组长,两名副镇长担任副组长。新镇长上任后,2017年12月调整为镇长担任组长,一名副镇长担任副组长。正常情况下,对于电子商务这种常规性工作,应该是由镇长担任领导小组的组长,但当时T镇镇长缺位,由书记兼任镇长,因此才会出现党委书记(兼镇长)担任电子商务工作领导小组组长的情况,事实上这时书记依然是以镇长的身份担任小组组长。
(1)“双万帮困”是指“万名干部结对帮扶万户困难群众”。这是陕西省在2016年开展的一次全省范围内的结对帮扶活动。在T镇,双万帮困活动领导小组由镇长担任组长,党委副书记(兼任纪委书记)、一名副镇长担任副组长,扶贫办主任、财政所所长、规划办主任、经济办主任担任小组成员。
(2)根据工作总结,对于2016年的“双万帮扶活动”,T镇共有65名干部参加,帮扶SX村贫困户、低保户共147户,累计帮扶物资折合金额6万元。
(3)T镇镇长很深刻地认识到了这一点,在访谈中他表示,“现在要求每个干部包的不能超过10户,我自己包了5户,每月需要到贫困户家走访2~3次。我走一圈下来,能感觉拉近了和群众的关系,有事问个事,没事问个好。很多群众在我走的时候都想送我点吃的,当然不管是什么,咱们不能拿啊,但群众他们是这个意思……所以我就经常给我们这的干部讲,扶贫工作就是群众工作。”(访谈记录:镇长LT20180720)
(1)T镇搬迁(旧房改造)安置组、基础设施建设推进组、发展产业增收组、信息宣传组、督查考核组的组长分别由人大主席、副镇长(2名)、组织委员、纪委书记担任,各组副组长由公用事业服务站站长、经济办主任、农业综合服务站站长、社保站站长、党政办公室主任、扶贫办主任担任。
(1)T镇要求,“各村要健全统计制度,严格执行农村旧房改造月报制度,及时准确掌握旧房改造计划落实、实施进度、监督管理工作,每月5日前对各村上月份工作进度、成效和问题进行上报。镇公用事业服务站要健全调查制度,实施台账管理、节点控制,及时查摆政策执行、资金管理、组织管理、工程质量等方面的问题,集中力量进行靶向治疗、高效攻克,并于每季度首月15日前,对各村危房改造实施情况进行通报。”
(1)在2018年11月15日,网上新闻爆出了云南大姚县湾碧乡80后党委书记李忠凯的“沧桑照”,很生动地反映出了扶贫工作的繁重、艰难。
(2)这种局面也受到了基层扶贫干部的暗中抵制。在访谈中,很多扶贫干部对此表示不满。2018年10月,中共中央办公厅印发了《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》,对督查检查考核工作作出规范,以遏制这一问题。《通知》要求,“要严格控制总量和频次,……,防止重复扎堆、层层加码,……,影响地方和基层的正常工作。”参见《中办印发<关于统筹规范督查检查考核工作的通知>》(http://www.gov.cn/zhengce/2018-10/09/content_5328884.htm)。