中国双边投资协定实践分析与新一代双边投资协定战略定位
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摘要
双边投资协定作为管理经济发展水平各异的国家间投资关系的主要工具,被认为是保护外国投资者最重要和最有效的方式。中国于上世纪80年代开启双边投资协定实践时,对外投资规模十分有限,并无保护海外投资的强烈需求。通过对中外双边投资协定体系进行全景式分析后,本文认为,双边投资协定作为配合中国对外投资政策演变的国际法实践,早期主要用于向国际社会表明中国开始融入世界经济以吸引外资、追随规则先行者和提升"负责任大国"形象。随着中国进一步融入全球经济,"走出去"步伐加快,中国的双边投资协定实践开始注重保护海外投资,促进构建开放型经济新体制。但就实践效果来看,当前中外双边投资协定滞后于中国在世界投资格局中的身份变化,在保护投资者和确保东道国公共管理权方面亟待完善。中国新一代双边投资协定应立足于中国兼具资本输入和资本输出大国的双重身份,服务于我国改革目标和现实需要。随着中国经济实力进一步壮大,中国应在新一轮全球贸易投资规则重构中发挥更积极作用。
As a major instrument for managing investment relations among countries with different levels of economic development,bilateral investment agreements(BITs)are considered to be the most important and effective way to protect foreign investors.When China put BITs into practice in the 1980s,the scale of its outbound investment was very limited and there was no strong need for China to protect its overseas investment.After making a comprehensive analysis of the system of bilateral investment agreements between China and foreign countries,this paper believes that the BITs are used as an instrument of international law practice in line with the evolution of China's foreign investment policy.It was mainly used in the early stages to show the international community that China has begun to integrate into the world economy to attract foreign investors,follow the forerunners of the rules,and promote the image of a"responsible power".As China has further integrated into the global economy,the pace of"going out"has accelerated,and China's practice of BITs has begun to focus on protecting its overseas investment and promoting to establish a new system of an open economy.However,as far as the practical effect is concerned,the current bilateral investment agreements between China and foreign countries lags behind the change in China's status within the world's investment configuration,and it needs to be improved in terms of protecting investors and ensuring the rights of public management of host countries.China's new generation of BITs should be based on China's dual status both as a capital importing and capital exporting powerhouse,serving China's reform goals and practical needs.
As a major instrument for managing investment relations among countries with different levels of economic development,bilateral investment agreements(BITs)are considered to be the most important and effective way to protect foreign investors.When China put BITs into practice in the 1980s,the scale of its outbound investment was very limited and there was no strong need for China to protect its overseas investment.After making a comprehensive analysis of the system of bilateral investment agreements between China and foreign countries,this paper believes that the BITs are used as an instrument of international law practice in line with the evolution of China's foreign investment policy.It was mainly used in the early stages to show the international community that China has begun to integrate into the world economy to attract foreign investors,follow the forerunners of the rules,and promote the image of a"responsible power".As China has further integrated into the global economy,the pace of"going out"has accelerated,and China's practice of BITs has begun to focus on protecting its overseas investment and promoting to establish a new system of an open economy.However,as far as the practical effect is concerned,the current bilateral investment agreements between China and foreign countries lags behind the change in China's status within the world's investment configuration,and it needs to be improved in terms of protecting investors and ensuring the rights of public management of host countries.China's new generation of BITs should be based on China's dual status both as a capital importing and capital exporting powerhouse,serving China's reform goals and practical needs.
引文
(1)杨卫东:《双边投资协定研究---中国的视角》,知识产权出版社2013年版,第2页。
(2)Kenneth J.Vandevelde,Bilateral Investment Treaties:History,Policy,and Interpretation,Oxford University Press,2010,p.3.
(1)UNCTAD,“International Investment Agreements Navigator,”http://investmentpolicyhub.unctad.org/IIA.
(1)UNCTAD,“International Investment Agreements Navigator,”http://investmentpolicyhub.unctad.org/IIA.
(2)UNCTADSTAT,http://unctadstat.unctad.org/wds/TableV iewer/tableV iew.aspx?ReportI d=96740.
(3)少数中外双边投资协定虽包含国民待遇条款,但通过附加“须符合东道国国内法”限制性条件,事实上使东道国保留采取差别待遇的外资管理权。如中国-英国双边投资协定(1986)第3条第3款、中国-日本双边投资协定(1988)《议定书》第3条。
(4)绝大多数双边投资协定规定投资争端首先应通过外交途径友好协商解决,在一段期间内(通常为6个月)未能解决,也仅允许就征收补偿额的争议提交临时仲裁。
(5)N.Gallagher&W.Shan,Chinese Investment Treaties:Policies and Practice,Oxford University Press,2009,pp.165~166.
(6)C.Congyan,“China-US BIT Negotiations and the Future of Investment Treaty Regime:A Grand Bilateral Bargain with Multilateral Implications,”Journal of International Economic Law,Vol.12,No.2,2009,p.461.
(7)UNCTADSTAT,http://unctadstat.unctad.org/wds/TableV iewer/tableV iew.aspx?ReportI d=96740.
(1)陈安在《国际投资法的新发展与中国双边投资条约的新实践》一书中提到,中国-韩国双边投资协定(1992)是第一个有此规定的双边投资协定。作者查询文本后发现,中国-巴布亚新几内亚(1991)双边投资协定文本第8条已经有此规定。
(2)多数双边投资协定未提供国民待遇,即便提供也仍附加“符合东道国国内法”的限制性条件,如中国-摩洛哥双边投资协定(1995)、中国-沙特双边投资协定(1996)、中国-马其顿双边投资协定(1997)。
(3)据UNCTAD统计,1990年中国FDI流量为35亿美元,1999年为407亿美元;1989年贸易顺差为87亿美元,1999年为241.8亿美元。据中国国家外汇管理局统计,1990年中国外汇储备值约为111亿美元,1999年为1547亿美元。
(4)《江泽民“走出去”战略的形成及其重要意义》,http://theory.people.com.cn/GB/40557/138172/138202/8311431.html.
(5)江泽民:《论社会主义市场经济》,中央文献出版社2006年版,第385页。
(1)“祖父条款”通常附随于议定书中,多规定国民待遇不适用于:(一)在其领土内任何现存的不符措施;(二)第(一)款所述的不符措施的延续;(三)对第(一)款所述的不符措施的修改,只要这种修改不增加该措施在修改前存在的与有关义务的不符程度。此外,承诺将努力逐渐消除这些不符措施。
(2)据UNCTAD统计,2014年40%的ISDS案件针对发达国家。截至2014年底,加拿大为26起ISDS的被申诉方,居世界最常见被申诉国的第6位,美国是15起ISDS的被申诉方,和波兰一起位于第10位。
(1)M.Sornarajah,The International Law on Foreign Investment,Cambridge University Press,2010,pp.207~208.
(2)Kenneth J.Vandevelde,“Investment Liberation and Economic Development:The Role of Bilateral Treaties,”Columbia Journal of Transnational Law,Vol.36,No.2,1998,p.525.
(3)UNCTADSTAT,http://unctadstat.unctad.org/wds/TableV iewer/tableV iew.aspx?ReportI d=96740.
(1)Srividya Jandhyala,Witold J.Henisz,etc.,“Three Waves of BITs:The Global Diffusion of Foreign Investment Policy,”The Journal of Conflict Resolution,Vol.55,No.6,2011,pp.1051~1056.
(2)Martha Finnemore,Kathryn Sikkink,“International Norm Dynamics and Political Change”,International Organization,Vol.52,No.4,1998,pp.887~917.
(3)江忆恩:《简论国际机制对国家行为的影响》,《世界经济与政治》2002年第12期,第25页。
(4)1977年美国启动双边投资协定项目,1982年签订第一个双边投资协定。
(5)1977年日本与埃及签订第一个双边投资协定。
(6)Holzinger,Katharina,etc.,“Environmental Policy Convergence:The Impact of International Harmonization,Transnational Communication and Regulatory Competition,”International Organization,Vol.62,No.4,2008,p.553.
(1)商务部:《中国对外直接投资统计公报》,2016年,第19~20页。
(2)商务部:《中国对外投资合作发展报告》,2014年,第61页。
(3)M.Sornarajah,The International Law on Foreign Investment,Cambridge University Press,2010,p.36.例如美国为保护自己国民在拉丁美洲的投资权益,主张提供外国人国际法最低待遇标准,该标准很大程度上源自美国国内法。Eduardo Galeano,Open Veins of Latin America:Five Centuries of Pillage of a Continent,Monthly Review Press,1997.书中指出,霸权国家寻求将其国内法中的关键概念外部化,以维持其自身霸权,是每一时代都存在的历史事实。
(1)梁勇、东艳:《中美双边投资谈判协定:制度因素、核心条款与应对策略》,《中国社会科学院世界经济与政治研究所国际问题研究系列》2013年第12期,第6页。
(2)《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》国发[2015]55号第(二)条,http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-10/19/content_10247.htm.
(3)江忆恩:《中国参与国际组织的若干思考》,《世界经济与政治》1997年第7期,第5页。
(4)江忆恩:《中国参与国际组织的若干思考》,《世界经济与政治》1997年第7期,第8~10页。
(1)陈安:《国际投资法的新发展与中国双边投资条约的新实践》,复旦大学出版社2007年版,第1页。
(2)例如Mary Hallward-Dreimeier,“Do Bilateral Investment Treaties Attract FDI?Only a Bit...and They Could Bite,”World Bank Policy Research Working Paper 3121,June 2003;Susan Rose-Ackerman and Jennifer Tobin,Foreign Direct Investment and the Business Environment in Developing Countries:The Impact of Bilateral Investment Treaties,Yale Center for Law,Economics,and Public Policy,2005.
(3)Jennifer Tobin and Susan Rose-Ackerman,“When BITs Have Some Bite:The Political-economic Environment for Bilateral Investment Treaties,”The Review of International Organizations,2003,Vol.6,No.1.该文通过对OECD国家与发展中国家签订双边投资协定是否促进后者吸收FDI进行分析,指出这种影响高度取决于东道国的政治和经济环境。
(4)Amazu A.Asouzu,International Commercial Arbitration and African States Practice,Participation and Institutional Development,Cambridge University Press,2000,pp.442~447.
(1)UNCTAD Series on International Investment Policies for Developmen,t“The Role of International Investment Agreements in Attracting Foreign Direct Investment to Developing Countries,”2009,p.XI.
(2)1983~1988年数据来源为《中国商业外经统计资料》。这段期间数据为外商直接投资及其他投资协议(合同)额,与实际外商直接投资数额可能存有差别。1990~2004年数据来源为《中国对外经济统计年鉴》(1994~2005)。2005~2012年数据来源为《中国贸易外经统计年鉴》。2013年数据来源为《中国商务年鉴》。
(1)Axel Berger,“China's New Bilateral Investment Treaty Program,”American Society of International Law International Economic Law Interest Group 2008 Conference in Washington DC,Nov.2008,p.14.
(1)中国对外投资存量第2位。
(2)中国对外投资存量第3位。
(3)中国对外投资存量第4位。
(4)中国对外投资存量第11位。2014年印尼政府宣布终止该国全部67项双边投资协定,其中包括中国-印尼双边投资协定(1994)。
(5)“外媒:中国超越美国成为全球最大海外投资国”,http://www.cankaoxiaoxi.com/finance/20160516/1160506.shtml。
(1)中国-新西兰双边投资协定(1988)、中国-新加坡双边投资协定(1985)、中国-斯里兰卡双边投资协定(1986)第11条规定缔约方为保护其国家利益,或为保障公共健康,或为预防动、植物的病虫害,而采用禁止或者限制性措施的权利。
(2)在Maffezini v.Spain案中,仲裁庭最终支持申诉方适用条约中的最惠国待遇,援引被告方与第三国签订的条约中的ISDS条款,来消除本案依据的基础条约中有关仲裁先决要件的规定。
(3)分别是中国-哥伦比亚双边投资协定(2008)、中国-乌兹别克斯坦双边投资协定(2011)、中国-加拿大双边投资协定(2012)、中日韩投资协定(2012)、中国-坦桑尼亚双边投资协定(2013)。
(4)Tza Yap Shum v.The Republic of Peru,ICSID Case No.ARB/07/6,Decision on Jurisdiction and Competence(Jun.19,2009),para.152;Quasar de Valors SICAV S.A.et al.(Formerly Renta 4 S.V.S.A et al.)v.Russian Federation,SCC Case No.24/2007,Award on Preliminary Objections(March 20,2009),paras.56~59;Sanum Investments Limited v.Lao People's Democratic Republic,PCA Case No.13/2013,Award on Jurisdiction(Dec.13,2013),paras.329~342.
(1)国务院:《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》国发[2015]55号第(二)条,http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-10/19/content_10247.htm。
(2)梁勇、东艳:《中美双边投资谈判协定:制度因素、核心条款与应对策略》,《中国社会科学院世界经济与政治研究所国际问题研究系列》2013年第12期,第4页。
(3)Martin Endicot,t“China and International Investment Law:An Evolving Relationship,”published in Wenhua Shan,China and International Investment Law:Twenty Years of ICSID Membership,Brill-Nijhoff,2014,p.221.
(4)Axel Berger,“China's New Bilateral Investment Treaty Programme,”American Society of International Law International Economic Law Interest Group 2008 Conference in Washington DC,Nov.2008,p.13.
(5)OECD Working Papers on International Investmen,t“China Investment Policy An Update,”2013,p.8.
(1)《习近平:决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利---在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,http://www.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm。
(2)Kenneth J.Vandevelde,Bilateral Investment Treaties:History,Policy,and Interpretation,Oxford University Press,2010,p.3.
(1)UNCTAD,“International Investment Agreements Navigator,”http://investmentpolicyhub.unctad.org/IIA.
(1)UNCTAD,“International Investment Agreements Navigator,”http://investmentpolicyhub.unctad.org/IIA.
(2)UNCTADSTAT,http://unctadstat.unctad.org/wds/TableV iewer/tableV iew.aspx?ReportI d=96740.
(3)少数中外双边投资协定虽包含国民待遇条款,但通过附加“须符合东道国国内法”限制性条件,事实上使东道国保留采取差别待遇的外资管理权。如中国-英国双边投资协定(1986)第3条第3款、中国-日本双边投资协定(1988)《议定书》第3条。
(4)绝大多数双边投资协定规定投资争端首先应通过外交途径友好协商解决,在一段期间内(通常为6个月)未能解决,也仅允许就征收补偿额的争议提交临时仲裁。
(5)N.Gallagher&W.Shan,Chinese Investment Treaties:Policies and Practice,Oxford University Press,2009,pp.165~166.
(6)C.Congyan,“China-US BIT Negotiations and the Future of Investment Treaty Regime:A Grand Bilateral Bargain with Multilateral Implications,”Journal of International Economic Law,Vol.12,No.2,2009,p.461.
(7)UNCTADSTAT,http://unctadstat.unctad.org/wds/TableV iewer/tableV iew.aspx?ReportI d=96740.
(1)陈安在《国际投资法的新发展与中国双边投资条约的新实践》一书中提到,中国-韩国双边投资协定(1992)是第一个有此规定的双边投资协定。作者查询文本后发现,中国-巴布亚新几内亚(1991)双边投资协定文本第8条已经有此规定。
(2)多数双边投资协定未提供国民待遇,即便提供也仍附加“符合东道国国内法”的限制性条件,如中国-摩洛哥双边投资协定(1995)、中国-沙特双边投资协定(1996)、中国-马其顿双边投资协定(1997)。
(3)据UNCTAD统计,1990年中国FDI流量为35亿美元,1999年为407亿美元;1989年贸易顺差为87亿美元,1999年为241.8亿美元。据中国国家外汇管理局统计,1990年中国外汇储备值约为111亿美元,1999年为1547亿美元。
(4)《江泽民“走出去”战略的形成及其重要意义》,http://theory.people.com.cn/GB/40557/138172/138202/8311431.html.
(5)江泽民:《论社会主义市场经济》,中央文献出版社2006年版,第385页。
(1)“祖父条款”通常附随于议定书中,多规定国民待遇不适用于:(一)在其领土内任何现存的不符措施;(二)第(一)款所述的不符措施的延续;(三)对第(一)款所述的不符措施的修改,只要这种修改不增加该措施在修改前存在的与有关义务的不符程度。此外,承诺将努力逐渐消除这些不符措施。
(2)据UNCTAD统计,2014年40%的ISDS案件针对发达国家。截至2014年底,加拿大为26起ISDS的被申诉方,居世界最常见被申诉国的第6位,美国是15起ISDS的被申诉方,和波兰一起位于第10位。
(1)M.Sornarajah,The International Law on Foreign Investment,Cambridge University Press,2010,pp.207~208.
(2)Kenneth J.Vandevelde,“Investment Liberation and Economic Development:The Role of Bilateral Treaties,”Columbia Journal of Transnational Law,Vol.36,No.2,1998,p.525.
(3)UNCTADSTAT,http://unctadstat.unctad.org/wds/TableV iewer/tableV iew.aspx?ReportI d=96740.
(1)Srividya Jandhyala,Witold J.Henisz,etc.,“Three Waves of BITs:The Global Diffusion of Foreign Investment Policy,”The Journal of Conflict Resolution,Vol.55,No.6,2011,pp.1051~1056.
(2)Martha Finnemore,Kathryn Sikkink,“International Norm Dynamics and Political Change”,International Organization,Vol.52,No.4,1998,pp.887~917.
(3)江忆恩:《简论国际机制对国家行为的影响》,《世界经济与政治》2002年第12期,第25页。
(4)1977年美国启动双边投资协定项目,1982年签订第一个双边投资协定。
(5)1977年日本与埃及签订第一个双边投资协定。
(6)Holzinger,Katharina,etc.,“Environmental Policy Convergence:The Impact of International Harmonization,Transnational Communication and Regulatory Competition,”International Organization,Vol.62,No.4,2008,p.553.
(1)商务部:《中国对外直接投资统计公报》,2016年,第19~20页。
(2)商务部:《中国对外投资合作发展报告》,2014年,第61页。
(3)M.Sornarajah,The International Law on Foreign Investment,Cambridge University Press,2010,p.36.例如美国为保护自己国民在拉丁美洲的投资权益,主张提供外国人国际法最低待遇标准,该标准很大程度上源自美国国内法。Eduardo Galeano,Open Veins of Latin America:Five Centuries of Pillage of a Continent,Monthly Review Press,1997.书中指出,霸权国家寻求将其国内法中的关键概念外部化,以维持其自身霸权,是每一时代都存在的历史事实。
(1)梁勇、东艳:《中美双边投资谈判协定:制度因素、核心条款与应对策略》,《中国社会科学院世界经济与政治研究所国际问题研究系列》2013年第12期,第6页。
(2)《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》国发[2015]55号第(二)条,http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-10/19/content_10247.htm.
(3)江忆恩:《中国参与国际组织的若干思考》,《世界经济与政治》1997年第7期,第5页。
(4)江忆恩:《中国参与国际组织的若干思考》,《世界经济与政治》1997年第7期,第8~10页。
(1)陈安:《国际投资法的新发展与中国双边投资条约的新实践》,复旦大学出版社2007年版,第1页。
(2)例如Mary Hallward-Dreimeier,“Do Bilateral Investment Treaties Attract FDI?Only a Bit...and They Could Bite,”World Bank Policy Research Working Paper 3121,June 2003;Susan Rose-Ackerman and Jennifer Tobin,Foreign Direct Investment and the Business Environment in Developing Countries:The Impact of Bilateral Investment Treaties,Yale Center for Law,Economics,and Public Policy,2005.
(3)Jennifer Tobin and Susan Rose-Ackerman,“When BITs Have Some Bite:The Political-economic Environment for Bilateral Investment Treaties,”The Review of International Organizations,2003,Vol.6,No.1.该文通过对OECD国家与发展中国家签订双边投资协定是否促进后者吸收FDI进行分析,指出这种影响高度取决于东道国的政治和经济环境。
(4)Amazu A.Asouzu,International Commercial Arbitration and African States Practice,Participation and Institutional Development,Cambridge University Press,2000,pp.442~447.
(1)UNCTAD Series on International Investment Policies for Developmen,t“The Role of International Investment Agreements in Attracting Foreign Direct Investment to Developing Countries,”2009,p.XI.
(2)1983~1988年数据来源为《中国商业外经统计资料》。这段期间数据为外商直接投资及其他投资协议(合同)额,与实际外商直接投资数额可能存有差别。1990~2004年数据来源为《中国对外经济统计年鉴》(1994~2005)。2005~2012年数据来源为《中国贸易外经统计年鉴》。2013年数据来源为《中国商务年鉴》。
(1)Axel Berger,“China's New Bilateral Investment Treaty Program,”American Society of International Law International Economic Law Interest Group 2008 Conference in Washington DC,Nov.2008,p.14.
(1)中国对外投资存量第2位。
(2)中国对外投资存量第3位。
(3)中国对外投资存量第4位。
(4)中国对外投资存量第11位。2014年印尼政府宣布终止该国全部67项双边投资协定,其中包括中国-印尼双边投资协定(1994)。
(5)“外媒:中国超越美国成为全球最大海外投资国”,http://www.cankaoxiaoxi.com/finance/20160516/1160506.shtml。
(1)中国-新西兰双边投资协定(1988)、中国-新加坡双边投资协定(1985)、中国-斯里兰卡双边投资协定(1986)第11条规定缔约方为保护其国家利益,或为保障公共健康,或为预防动、植物的病虫害,而采用禁止或者限制性措施的权利。
(2)在Maffezini v.Spain案中,仲裁庭最终支持申诉方适用条约中的最惠国待遇,援引被告方与第三国签订的条约中的ISDS条款,来消除本案依据的基础条约中有关仲裁先决要件的规定。
(3)分别是中国-哥伦比亚双边投资协定(2008)、中国-乌兹别克斯坦双边投资协定(2011)、中国-加拿大双边投资协定(2012)、中日韩投资协定(2012)、中国-坦桑尼亚双边投资协定(2013)。
(4)Tza Yap Shum v.The Republic of Peru,ICSID Case No.ARB/07/6,Decision on Jurisdiction and Competence(Jun.19,2009),para.152;Quasar de Valors SICAV S.A.et al.(Formerly Renta 4 S.V.S.A et al.)v.Russian Federation,SCC Case No.24/2007,Award on Preliminary Objections(March 20,2009),paras.56~59;Sanum Investments Limited v.Lao People's Democratic Republic,PCA Case No.13/2013,Award on Jurisdiction(Dec.13,2013),paras.329~342.
(1)国务院:《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》国发[2015]55号第(二)条,http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-10/19/content_10247.htm。
(2)梁勇、东艳:《中美双边投资谈判协定:制度因素、核心条款与应对策略》,《中国社会科学院世界经济与政治研究所国际问题研究系列》2013年第12期,第4页。
(3)Martin Endicot,t“China and International Investment Law:An Evolving Relationship,”published in Wenhua Shan,China and International Investment Law:Twenty Years of ICSID Membership,Brill-Nijhoff,2014,p.221.
(4)Axel Berger,“China's New Bilateral Investment Treaty Programme,”American Society of International Law International Economic Law Interest Group 2008 Conference in Washington DC,Nov.2008,p.13.
(5)OECD Working Papers on International Investmen,t“China Investment Policy An Update,”2013,p.8.
(1)《习近平:决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利---在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,http://www.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm。