《反恐怖主义法》与反恐刑法衔接不足之探讨
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摘要
《反恐怖主义法》与反恐刑法二者在协调上存在较大的问题。《反恐怖主义法》第3条使用的"恐怖主义"一词限制了刑法的调整范围,因为刑法以行为为处罚对象,建议以刑法规范中的"恐怖行为"取而代之。《反恐怖主义法》第1条将"国家安全"纳入了恐怖活动犯罪的侵犯客体,从立法的目的在于"维护公共安全"出发,建议删除《反恐怖主义法》第1条中的"国家安全",或者在刑法中增加"危害行为既构成恐怖活动犯罪,又构成其他犯罪的,依照刑法关于惩治恐怖活动犯罪的规定定罪处罚"的规定。《反恐怖主义法》对"恐怖主义""恐怖活动""恐怖活动组织""恐怖活动人员""恐怖事件"等术语的界定与刑法不一致,应该澄清。《反恐怖主义法》中的违法行为与反恐刑法中的恐怖活动犯罪界限模糊,应通过情节规定加以区分。《反恐怖主义法》与刑法中关于管辖权的规定虽然不一致,但是从刑法的基本法定位以及执法的可能性出发,应该认为前者并没有对后者的规定进行实质性修改。
This article identified several major deficiencies in coordination between the Counter-Terrorism Law(CTL) and criminal law against terrorism,and correspondingly brought forward perfection proposals.In the first place,the word "terrorism" in article 3 of the CTL unduly restricts the scope of criminal punishment because the criminal law only punishes "acts".Therefore,it is suggested the word be replaced with "terrorist activities".Secondly,the inclusion of "endangering State security" into the purpose of terrorist activities in article 1 of the CTL restricts the scope of criminal punishment too.Therefore,the criminal law is suggested to add the following article:when a dangerous act constitutes both a terrorist crime and another one,it should be punished according to the former.Thirdly,definitions of terms such as "terrorism","terrorist activities" and "terrorist personnel"are not only vague but also not in accordance with those in criminal law and therefore needs clarifications.Fourthly,lines between violations in the CTL and terrorist crimes in criminal law are not clear and they should be further divided by providing more circumstances.Finally,provisions on criminal jurisdiction in the CTL and those in criminal law should be considered substantially the same,although wordings are not identical,from perspectives of the position of criminal law and feasibility of law enforcement.
This article identified several major deficiencies in coordination between the Counter-Terrorism Law(CTL) and criminal law against terrorism,and correspondingly brought forward perfection proposals.In the first place,the word "terrorism" in article 3 of the CTL unduly restricts the scope of criminal punishment because the criminal law only punishes "acts".Therefore,it is suggested the word be replaced with "terrorist activities".Secondly,the inclusion of "endangering State security" into the purpose of terrorist activities in article 1 of the CTL restricts the scope of criminal punishment too.Therefore,the criminal law is suggested to add the following article:when a dangerous act constitutes both a terrorist crime and another one,it should be punished according to the former.Thirdly,definitions of terms such as "terrorism","terrorist activities" and "terrorist personnel"are not only vague but also not in accordance with those in criminal law and therefore needs clarifications.Fourthly,lines between violations in the CTL and terrorist crimes in criminal law are not clear and they should be further divided by providing more circumstances.Finally,provisions on criminal jurisdiction in the CTL and those in criminal law should be considered substantially the same,although wordings are not identical,from perspectives of the position of criminal law and feasibility of law enforcement.
引文
(1)中国社会科学院语言研究所词典编辑室编:《现代汉语小词典》,商务印书馆1986年版,第718页。
(2)《反恐怖主义法(草案)》第1稿的第104条第1款规定:本法所称恐怖主义,是指企图通过暴力、破坏、恐吓等手段,引发社会恐慌、影响国家决策、制造民族仇恨、颠覆政权、分裂国家的思想、言论和行为。第2稿将其中的“思想、言论”改为“主张”。这种修改并没有实质性改变。如果说对于一些“言论”还可以治罪的话,那么对于“思想”是绝不可以治罪的。尽管如此,值得肯定的是,《反恐怖主义法》的第九章“法律责任”部分从第79条到第96条所规范的对象都限于行为,而不涉及思想或者主张。
(3)显然是认识到了“主张”属于思想范畴所会带来的问题,公安部反恐专员刘跃进在接受采访时试图以解释来纠正这一问题,他说:“本定义所称‘主张’是指系统的而且业已散布的‘恐怖主义思想’,不是指某人未予宣扬、未经实施的恐怖行为‘念头’或者‘企图’。”但是这样把“主张”解释为散布、宣扬行为,显然是牵强的。参见张璁:《多措并举坚决依法打击和防范恐怖活动---公安部反恐专员刘跃进答记者问》,载《人民日报》2016年2月28日第8版。
(4)联合国安理会紧急召开会议,于2001年9月21日一致通过第1368号决议:针对2001年9月11日发生在美国纽约的9·11事件对恐怖主义进行谴责;决定对国际和平与安全构成威胁的恐怖主义“行为”进行打击。
(5)“9.11”恐怖袭击事件之后,2001年9月29日联合国安理会通过了第1373号决议,决定各国须迅速采取有效措施防止和制止资助恐怖主义行为。决议的主要内容包括:(一)对以任何手段,直接或间接为恐怖活动提供或筹集资金的人或事,各国应将其定为犯罪;(二)立即冻结协助、资助和参与恐怖行为的个人和实体的各类资产;(三)禁止为协助、资助和参与恐怖行为的个人和实体提供任何资金和金融资产及有关服务;(四)各国不得向参与恐怖行为的实体或个人提供任何支持和帮助;(五)应将恐怖行为定为重罪,并确保将恐怖分子绳之以法;(六)各国应为调查和起诉恐怖主义行为相互给予最大程度的协助;(七)有效加强边界管制和证件签发等,防止和控制恐怖分子的跨国移动;(八)在安理会设立监督委员会,监测各国执行决议的情况。
(6)联合国总部所在地当地时间2013年12月17日,联合国安理会以15票赞成一致通过第2129号决议,重申一切形式的恐怖主义均对国际和平与安全构成最严重威胁,强调国际社会应继续将打击恐怖主义作为工作重点。决议特别指出,对恐怖组织或恐怖分子利用互联网实施恐怖行为,包括煽动、招募、资助或策划等活动表示严重关切,明确要求联合国反恐机构会同各国和有关国际组织加强对上述行为的打击力度等。决议并将安理会反恐执行局任期延长4年。决议强调联合国在全球反恐斗争中的关键作用,并决定反恐执行局将在其任期内继续作为一项特别政治任务,在反恐委员会的政策指导下运作。决议同时也回顾和肯定了反恐执行局在支持反恐委员会执行任务方面发挥的重要作用。这是针对当前恐怖组织和恐怖分子利用互联网发布音频、视频等煽动、策划或实施恐怖活动的动向的积极应对。此系安理会决议首次明确要求各国就加强打击网络恐怖主义采取具体措施,对今后国际社会进一步打击恐怖组织和恐怖分子利用互联网从事恐怖活动具有重要意义。
(7)根据我国现行《刑法》,恐怖活动行为既可能构成危害国家安全罪,也可能构成危害公共安全罪,还可能构成故意杀人罪、故意伤害罪,以及妨害社会管理秩序罪等。
(8)[日]木村龟二:《刑法学词典》,上海翻译公司1991年版,第9页。
(9)[日]福田平、大塚仁编:《日本刑法总论讲义》,辽宁人民出版社1986年版,第3页。
(10)《反恐怖主义法(草案)》第10章附则的第104条第6款规定:“本法所称极端主义,是指歪曲宗教教义和宣扬宗教极端,以及其他崇尚暴力、仇视社会、反对人类等极端的思想、言论和行为。”
(11)《反恐怖主义法》第28条第2款:“公安机关发现极端主义活动的,应当责令立即停止,将有关人员强行带离现场并登记身份信息,对有关物品、资料予以收缴,对非法活动场所予以查封。”第29条:“对被教唆、胁迫、引诱参与恐怖活动、极端主义活动,或者参与恐怖活动、极端主义活动情节轻微,尚不构成犯罪的人员,公安机关应当组织有关部门、村民委员会、居民委员会、所在单位、就读学校、家庭和监护人对其进行帮教。监狱、看守所、社区矫正机构应当加强对服刑的恐怖活动罪犯和极端主义罪犯的管理、教育、矫正等工作。监狱、看守所对恐怖活动罪犯和极端主义罪犯,根据教育改造和维护监管秩序的需要,可以与普通刑事罪犯混合关押,也可以个别关押。”
(12)《反恐怖主义法》第45条第2款:“依照前款规定获取的材料,只能用于反恐怖主义应对处置和对恐怖活动犯罪、极端主义犯罪的侦查、起诉和审判,不得用于其他用途。”第82条第1款规定:“明知他人有恐怖活动犯罪、极端主义犯罪行为,窝藏、包庇,情节轻微,尚不构成犯罪的,或者在司法机关向其调查有关情况、收集有关证据时,拒绝提供的,由公安机关处十日以上十五日以下拘留,可以并处一万元以下罚款。”
(13)《反恐怖主义法》第2条第2款:“国家不向任何恐怖活动组织和人员作出妥协,不向任何恐怖活动人员提供庇护或者给予难民地位。”
(14)《刑法修正案(九)》第38条将《刑法》第311条修改为:“明知他人有间谍犯罪或者恐怖主义、极端主义犯罪行为,在司法机关向其调查有关情况、收集有关证据时,拒绝提供,情节严重的,处三年以下有期徒刑、拘役或者管制。”
(15)《刑法》第13条规定:“一切危害国家主权、领土完整和安全,分裂国家、颠覆人民民主专政的政权和推翻社会主义制度,破坏社会秩序和经济秩序,侵犯国有财产或者劳动群众集体所有的财产,侵犯公民私人所有的财产,侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利,以及其他危害社会的行为,依照法律应当受刑罚处罚的,都是犯罪,但是情节显著轻微危害不大的,不认为是犯罪。”
(16)《刑法修正案(八)》增设了危险驾驶罪,后又经《刑法修正案(九)》进一步修改,现行的《刑法》第133条之1规定:“在道路上驾驶机动车,有下列情形之一的,处拘役,并处罚金:(1)追逐竞驶,情节恶劣的;(2)醉酒驾驶机动车的;(3)从事校车业务或者旅客运输,严重超过额定乘员载客,或者严重超过规定时速行驶的;(4)违反危险化学品安全管理规定运输危险化学品,危及公共安全的。机动车所有人、管理人对前款第三项、第四项行为负有直接责任的,依照前款的规定处罚。有前两款行为,同时构成其他犯罪的,依照处罚较重的规定定罪处罚。”
(17)杜邈:《反恐刑法立法研究》,法律出版社2009年版,第333页以下。另参见陈馨远:《惩治恐怖主义犯罪的刑事立法研究》,载《山东大学2015年硕士学位论文集》,第41页。
(18)《刑法》第9条规定:“对于中华人民共和国缔结或者参加的国际条约所规定的罪行,中华人民共和国在所承担条约义务的范围内行使刑事管辖权的,适用本法。”
(19)一般认为,处刑为三年以上有期徒刑的犯罪为重罪。
(2)《反恐怖主义法(草案)》第1稿的第104条第1款规定:本法所称恐怖主义,是指企图通过暴力、破坏、恐吓等手段,引发社会恐慌、影响国家决策、制造民族仇恨、颠覆政权、分裂国家的思想、言论和行为。第2稿将其中的“思想、言论”改为“主张”。这种修改并没有实质性改变。如果说对于一些“言论”还可以治罪的话,那么对于“思想”是绝不可以治罪的。尽管如此,值得肯定的是,《反恐怖主义法》的第九章“法律责任”部分从第79条到第96条所规范的对象都限于行为,而不涉及思想或者主张。
(3)显然是认识到了“主张”属于思想范畴所会带来的问题,公安部反恐专员刘跃进在接受采访时试图以解释来纠正这一问题,他说:“本定义所称‘主张’是指系统的而且业已散布的‘恐怖主义思想’,不是指某人未予宣扬、未经实施的恐怖行为‘念头’或者‘企图’。”但是这样把“主张”解释为散布、宣扬行为,显然是牵强的。参见张璁:《多措并举坚决依法打击和防范恐怖活动---公安部反恐专员刘跃进答记者问》,载《人民日报》2016年2月28日第8版。
(4)联合国安理会紧急召开会议,于2001年9月21日一致通过第1368号决议:针对2001年9月11日发生在美国纽约的9·11事件对恐怖主义进行谴责;决定对国际和平与安全构成威胁的恐怖主义“行为”进行打击。
(5)“9.11”恐怖袭击事件之后,2001年9月29日联合国安理会通过了第1373号决议,决定各国须迅速采取有效措施防止和制止资助恐怖主义行为。决议的主要内容包括:(一)对以任何手段,直接或间接为恐怖活动提供或筹集资金的人或事,各国应将其定为犯罪;(二)立即冻结协助、资助和参与恐怖行为的个人和实体的各类资产;(三)禁止为协助、资助和参与恐怖行为的个人和实体提供任何资金和金融资产及有关服务;(四)各国不得向参与恐怖行为的实体或个人提供任何支持和帮助;(五)应将恐怖行为定为重罪,并确保将恐怖分子绳之以法;(六)各国应为调查和起诉恐怖主义行为相互给予最大程度的协助;(七)有效加强边界管制和证件签发等,防止和控制恐怖分子的跨国移动;(八)在安理会设立监督委员会,监测各国执行决议的情况。
(6)联合国总部所在地当地时间2013年12月17日,联合国安理会以15票赞成一致通过第2129号决议,重申一切形式的恐怖主义均对国际和平与安全构成最严重威胁,强调国际社会应继续将打击恐怖主义作为工作重点。决议特别指出,对恐怖组织或恐怖分子利用互联网实施恐怖行为,包括煽动、招募、资助或策划等活动表示严重关切,明确要求联合国反恐机构会同各国和有关国际组织加强对上述行为的打击力度等。决议并将安理会反恐执行局任期延长4年。决议强调联合国在全球反恐斗争中的关键作用,并决定反恐执行局将在其任期内继续作为一项特别政治任务,在反恐委员会的政策指导下运作。决议同时也回顾和肯定了反恐执行局在支持反恐委员会执行任务方面发挥的重要作用。这是针对当前恐怖组织和恐怖分子利用互联网发布音频、视频等煽动、策划或实施恐怖活动的动向的积极应对。此系安理会决议首次明确要求各国就加强打击网络恐怖主义采取具体措施,对今后国际社会进一步打击恐怖组织和恐怖分子利用互联网从事恐怖活动具有重要意义。
(7)根据我国现行《刑法》,恐怖活动行为既可能构成危害国家安全罪,也可能构成危害公共安全罪,还可能构成故意杀人罪、故意伤害罪,以及妨害社会管理秩序罪等。
(8)[日]木村龟二:《刑法学词典》,上海翻译公司1991年版,第9页。
(9)[日]福田平、大塚仁编:《日本刑法总论讲义》,辽宁人民出版社1986年版,第3页。
(10)《反恐怖主义法(草案)》第10章附则的第104条第6款规定:“本法所称极端主义,是指歪曲宗教教义和宣扬宗教极端,以及其他崇尚暴力、仇视社会、反对人类等极端的思想、言论和行为。”
(11)《反恐怖主义法》第28条第2款:“公安机关发现极端主义活动的,应当责令立即停止,将有关人员强行带离现场并登记身份信息,对有关物品、资料予以收缴,对非法活动场所予以查封。”第29条:“对被教唆、胁迫、引诱参与恐怖活动、极端主义活动,或者参与恐怖活动、极端主义活动情节轻微,尚不构成犯罪的人员,公安机关应当组织有关部门、村民委员会、居民委员会、所在单位、就读学校、家庭和监护人对其进行帮教。监狱、看守所、社区矫正机构应当加强对服刑的恐怖活动罪犯和极端主义罪犯的管理、教育、矫正等工作。监狱、看守所对恐怖活动罪犯和极端主义罪犯,根据教育改造和维护监管秩序的需要,可以与普通刑事罪犯混合关押,也可以个别关押。”
(12)《反恐怖主义法》第45条第2款:“依照前款规定获取的材料,只能用于反恐怖主义应对处置和对恐怖活动犯罪、极端主义犯罪的侦查、起诉和审判,不得用于其他用途。”第82条第1款规定:“明知他人有恐怖活动犯罪、极端主义犯罪行为,窝藏、包庇,情节轻微,尚不构成犯罪的,或者在司法机关向其调查有关情况、收集有关证据时,拒绝提供的,由公安机关处十日以上十五日以下拘留,可以并处一万元以下罚款。”
(13)《反恐怖主义法》第2条第2款:“国家不向任何恐怖活动组织和人员作出妥协,不向任何恐怖活动人员提供庇护或者给予难民地位。”
(14)《刑法修正案(九)》第38条将《刑法》第311条修改为:“明知他人有间谍犯罪或者恐怖主义、极端主义犯罪行为,在司法机关向其调查有关情况、收集有关证据时,拒绝提供,情节严重的,处三年以下有期徒刑、拘役或者管制。”
(15)《刑法》第13条规定:“一切危害国家主权、领土完整和安全,分裂国家、颠覆人民民主专政的政权和推翻社会主义制度,破坏社会秩序和经济秩序,侵犯国有财产或者劳动群众集体所有的财产,侵犯公民私人所有的财产,侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利,以及其他危害社会的行为,依照法律应当受刑罚处罚的,都是犯罪,但是情节显著轻微危害不大的,不认为是犯罪。”
(16)《刑法修正案(八)》增设了危险驾驶罪,后又经《刑法修正案(九)》进一步修改,现行的《刑法》第133条之1规定:“在道路上驾驶机动车,有下列情形之一的,处拘役,并处罚金:(1)追逐竞驶,情节恶劣的;(2)醉酒驾驶机动车的;(3)从事校车业务或者旅客运输,严重超过额定乘员载客,或者严重超过规定时速行驶的;(4)违反危险化学品安全管理规定运输危险化学品,危及公共安全的。机动车所有人、管理人对前款第三项、第四项行为负有直接责任的,依照前款的规定处罚。有前两款行为,同时构成其他犯罪的,依照处罚较重的规定定罪处罚。”
(17)杜邈:《反恐刑法立法研究》,法律出版社2009年版,第333页以下。另参见陈馨远:《惩治恐怖主义犯罪的刑事立法研究》,载《山东大学2015年硕士学位论文集》,第41页。
(18)《刑法》第9条规定:“对于中华人民共和国缔结或者参加的国际条约所规定的罪行,中华人民共和国在所承担条约义务的范围内行使刑事管辖权的,适用本法。”
(19)一般认为,处刑为三年以上有期徒刑的犯罪为重罪。