改革开放以来中国地方政府举债融资演变
摘要
以国有土地有偿出让收入和分税制改革后的地方税体系等构建地方举债融资的自有财力支撑,以及新《预算法》赋予地方自主发债权利为界,改革开放以来,随着市场体系的不断完善、社会资本力量的日益壮大,我国地方政府举债融资可划分为三个阶段,对应三种模式:集资和收费、借助地方融资平台贷款或发债、发行地方政府债券以及与社会资本合作。伴随这一过程的是,地方政府主体地位及相关参与主体权责利的日益清晰化、中央对地方债务管理的日益规范化、举债融资手段的日益市场化、相关配套制度的日益完善化。本文系统梳理了我国地方政府举债融资的演变历程,总结各个阶段特点。在此基础上,阐释三个阶段的演化逻辑,并总结了相关经验及启示。
引文
[1]郭晓鸣,赵昌文.以农民合作的名义:1986~1999年四川省农村合作基金会存亡里程,世纪周刊,2001(01).
[2]韩进华,周亚明,袁斌.社会集资热膨胀管窥[J].经济问题探索,1993(10).
[3]庞德良,唐艺彬.日本地方债制度及其变革分析[J].现代日本经济,2011(05).
[4]苏英.我国地方政府债务融资模式的演化与财权改革[J].开发研究,2016(06).
[5]王朝才,赵斌.我国地方政府债务管理的历史观照、现况解析及政策应对[J].地方财政研究,2018(08).
[6]王朝才,邹治平.关于我国地方政府发行公债问题的几点思考[J].财政研究,2005(07).
[7]王朝才.中国地方财政改革回顾与展望[J].中南财经政法大学学报,2018(05).
[8]王蕴,胡金瑛,徐策.我国地方政府债务性融资模式选择[J].经济研究参考,2012(02).
[9]温铁军.农村合作基金会的兴衰史[J].中国老区建设,2009(09).
[10]严文龙,周高.行政性收费机理及运行轨迹考察[J].价格月刊,1991(04).
[11]杨灿明,鲁元平.地方政府债务风险的现状、成因与防范对策研究[J].财政研究,2013(11).
[12]张鉴君.必须规范社会集资行为[J].金融与经济,1993(06).
[13]Ter-Minassian T,Craig J.Control of subnational government borrowing[J].Fiscal federalism in theory and practice,1997:156-172.
(1)虽然2014年及之后,中央文件再三强调要求剥离融资平台的政府融资职能,但实际上2014年之后,地方政府仍借助地方投融资平台违规举债融资。但笔者认为,融资平台的市场化转型将是大势所趋,2014年是重要的转折点之一,故将其列为分界点,这也与后一阶段相衔接。
(1)当然,从2009年开始,在部分地区开始了“代发代还”、“自发代还”、“自发自还”地方债试点,但全面发行地方债是在2015年新的《预算法》实施之后。
(1)农业部1991年发布的《关于加强农村合作基金会规范化、制度化建设若干的通知》。
(1)预算外资金收入在不同时期有不同的统计口径,大体上包括行政事业性收费、乡镇自筹统筹资金、国有企业和主管部门收入、政府性基金收入等。
(1)Wind数据显示,2017年仅公开发债的2000余家融资平台有息负债余额就达33万亿,其中银监会口径下的城投债余额仅4.18万亿,占比12.7%。银监会口径下的融资平台有近1.2万家,如果再考虑其他近万家融资平台,其债务规模将更大,城投债占比将更低。
(2)《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号文)。
(1)有息负债包括短期借款、一年内到期的非流动负债、应付短期债券、其他流动负债、应付票据、长期借款、应付债券等七类。
(1)地方政府及其部门注入资产、储备土地等设立,是当初国发[2010]19 号文对地方融资平台的定义。这一点说明,在监管者眼中,融资平台公司的性质已发生根本性变化。
(2)面对较大的经济下行压力,2018年10月31日国务院办公厅印发《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》;2018年8月18日,银保监会发布《关于进一步做好信贷工作提升服务实体经济质效的通知》,均提出要满足融资平台正常合理的融资需求,但都强调通过市场化手段来满足,而不是承担政府的融资职能。因此,当前对融资平台的资金和政策支持并不与剥离其政府融资功能的取向相违背。
(1)20世纪90年代,我国基础设施建设领域就出现了早期的政府和社会资本合作模式,但大范围的推广和普及却始于2014年。
(2)2019年中央经济工作会议指出,要“较大幅度增加地方政府专项债券规模”。
(1)根据2016年10月27日,国务院办公厅发布的《关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》,财政重整计划包括拓宽财源渠道、优化支出结构、处置政府资产、申请省级救助、加强预算审查、改进财政管理等内容。
[2]韩进华,周亚明,袁斌.社会集资热膨胀管窥[J].经济问题探索,1993(10).
[3]庞德良,唐艺彬.日本地方债制度及其变革分析[J].现代日本经济,2011(05).
[4]苏英.我国地方政府债务融资模式的演化与财权改革[J].开发研究,2016(06).
[5]王朝才,赵斌.我国地方政府债务管理的历史观照、现况解析及政策应对[J].地方财政研究,2018(08).
[6]王朝才,邹治平.关于我国地方政府发行公债问题的几点思考[J].财政研究,2005(07).
[7]王朝才.中国地方财政改革回顾与展望[J].中南财经政法大学学报,2018(05).
[8]王蕴,胡金瑛,徐策.我国地方政府债务性融资模式选择[J].经济研究参考,2012(02).
[9]温铁军.农村合作基金会的兴衰史[J].中国老区建设,2009(09).
[10]严文龙,周高.行政性收费机理及运行轨迹考察[J].价格月刊,1991(04).
[11]杨灿明,鲁元平.地方政府债务风险的现状、成因与防范对策研究[J].财政研究,2013(11).
[12]张鉴君.必须规范社会集资行为[J].金融与经济,1993(06).
[13]Ter-Minassian T,Craig J.Control of subnational government borrowing[J].Fiscal federalism in theory and practice,1997:156-172.
(1)虽然2014年及之后,中央文件再三强调要求剥离融资平台的政府融资职能,但实际上2014年之后,地方政府仍借助地方投融资平台违规举债融资。但笔者认为,融资平台的市场化转型将是大势所趋,2014年是重要的转折点之一,故将其列为分界点,这也与后一阶段相衔接。
(1)当然,从2009年开始,在部分地区开始了“代发代还”、“自发代还”、“自发自还”地方债试点,但全面发行地方债是在2015年新的《预算法》实施之后。
(1)农业部1991年发布的《关于加强农村合作基金会规范化、制度化建设若干的通知》。
(1)预算外资金收入在不同时期有不同的统计口径,大体上包括行政事业性收费、乡镇自筹统筹资金、国有企业和主管部门收入、政府性基金收入等。
(1)Wind数据显示,2017年仅公开发债的2000余家融资平台有息负债余额就达33万亿,其中银监会口径下的城投债余额仅4.18万亿,占比12.7%。银监会口径下的融资平台有近1.2万家,如果再考虑其他近万家融资平台,其债务规模将更大,城投债占比将更低。
(2)《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号文)。
(1)有息负债包括短期借款、一年内到期的非流动负债、应付短期债券、其他流动负债、应付票据、长期借款、应付债券等七类。
(1)地方政府及其部门注入资产、储备土地等设立,是当初国发[2010]19 号文对地方融资平台的定义。这一点说明,在监管者眼中,融资平台公司的性质已发生根本性变化。
(2)面对较大的经济下行压力,2018年10月31日国务院办公厅印发《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》;2018年8月18日,银保监会发布《关于进一步做好信贷工作提升服务实体经济质效的通知》,均提出要满足融资平台正常合理的融资需求,但都强调通过市场化手段来满足,而不是承担政府的融资职能。因此,当前对融资平台的资金和政策支持并不与剥离其政府融资功能的取向相违背。
(1)20世纪90年代,我国基础设施建设领域就出现了早期的政府和社会资本合作模式,但大范围的推广和普及却始于2014年。
(2)2019年中央经济工作会议指出,要“较大幅度增加地方政府专项债券规模”。
(1)根据2016年10月27日,国务院办公厅发布的《关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》,财政重整计划包括拓宽财源渠道、优化支出结构、处置政府资产、申请省级救助、加强预算审查、改进财政管理等内容。