容积率奖励的法律性质及法治化路径
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摘要
认为容积率奖励是我国地方政府规制土地开发使用的新型行政措施,发挥着分配城市空间利益的功能。从法理层面加以审视可发现:容积率奖励立足于行政任务的转变,顺应了公私合作的兴起,契合着法经济学的分析,经受住了平等原则的检验,具有充足的正当性基础。基于解释论的研究范式,运用行政行为模式的分析框架,将容积率奖励的法律性质界定为具有行政许可、行政奖励、行政给付和行政契约四重属性的复合行政行为。认为推进容积率奖励的法治化建设有助于全面贯彻宪法实施、解决容积率刚性管制失灵及实现行政法治原则。为此,有必要在增加立法供给的前提条件下完善实体规制与加强程序控制。
It points out that the floor area ratio awards is a new administrative measure for the local government to regulate the development and use of land in China,and plays a role in allocating urban space benefits. As an important part of city planning,it should be taken seriously by the law circle. Judging from the perspective of jurisprudence,we can find that floor area ratio awards is based on the transformation of administrative tasks,conforms to the rise of public-private cooperation,accords to the analysis of law and economics,and passes the test of the principle of equality,which has sufficient justification.Based on the research paradigm of the interpretative theory,using the analytical framework of the administrative act model,the legal nature of floor area ratio awards can be defined as a compound administrative act with four attributes: administrative license,administrative encouragement,administrative supply,and administrative contract. It is concluded that advancing the rule of law construction of the floor area ratio awards encourages the full implementation of the Constitution,solves the failure of floor area ratio rigidity control,and realizes the principle of administrative rule of law. Therefore,it is necessary to perfect entity regulation and strengthen procedural control under the premise of increasing the supply of legislation.
It points out that the floor area ratio awards is a new administrative measure for the local government to regulate the development and use of land in China,and plays a role in allocating urban space benefits. As an important part of city planning,it should be taken seriously by the law circle. Judging from the perspective of jurisprudence,we can find that floor area ratio awards is based on the transformation of administrative tasks,conforms to the rise of public-private cooperation,accords to the analysis of law and economics,and passes the test of the principle of equality,which has sufficient justification.Based on the research paradigm of the interpretative theory,using the analytical framework of the administrative act model,the legal nature of floor area ratio awards can be defined as a compound administrative act with four attributes: administrative license,administrative encouragement,administrative supply,and administrative contract. It is concluded that advancing the rule of law construction of the floor area ratio awards encourages the full implementation of the Constitution,solves the failure of floor area ratio rigidity control,and realizes the principle of administrative rule of law. Therefore,it is necessary to perfect entity regulation and strengthen procedural control under the premise of increasing the supply of legislation.
引文
[1]江帆,尹亚军.从规划许可到合同权利——论容积率应作为商品房买卖合同的必备条款[J].法律适用,2017(5):60-61
[2]运迎霞,吴静雯.容积率奖励及开发权转让的国际比较[J].天津大学学报(社会科学版),2007(2):181-185
[3]Anthony Downs.Growth Management and Affordable Housing——Do they Conflict?[M].Washington,D.C.:Brookings Institutions Press,2004:220-221
[4]约翰·M.利维著,孙景秋译.现代城市规划[M].中国人民大学出版社,2003:140-141
[5]高山.城市综合体:思想理念·设计策略·实现机制[M].东南大学出版社,2015:275-277
[6]陈新民.公法学札记(增订新版)[M].法律出版社,2010:44
[7]徐健.行政任务的多元化与行政法的结构性变革[J].现代法学,2009(3):22-33
[8]陈新民.中国行政法学原理[M].中国政法大学出版社,2002:30
[9]E.S.萨瓦斯著,周志忍译.民营化与公私部门的伙伴关系[M].中国人民大学出版社,2002:4-5
[10]詹镇荣.论民营化类型中之“公私协力”[J].月旦法学杂志,2003(102):23-25
[11]詹镇荣.民营化法与管制革新[M].元照出版公司,2005:267
[12]冯玉军.法经济学[M].中国人民大学出版社,2013:111-119
[13]吴庚.行政法之理论与实用(增订13版)[M].三民书局,2015:72
[14]周佑勇,伍劲松.行政法上的平等原则研究[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2007(4):522-523
[15]张先贵.容积率指标交易的法律性质及规制[J].法商研究,2016(1):68-69
[16]姜明安.行政法与行政诉讼法(第6版)[M].北京大学出版社,2015:150
[17]胡建淼.行政法学[M].法律出版社,2010:166-167
[18]叶必丰.行政行为原理[M].商务印书馆,2014:55-56
[19]应松年.当代中国行政法(上卷)[M].中国方正出版社,2005:698-701
[20]姜明安.行政法与行政诉讼法(第6版)[M].北京大学出版社,2015:220
[21]肖军.论城市规划法上的空中空间利用制度[J].法学家,2015(5):75-77
[22]姬亚平.行政奖励法制化研究[M].法律出版社,2003:3
[23]杨振山,孙艺芸.城市收缩现象、过程与问题[J].人文地理,2015(4):6-10
[24]傅红伟.行政奖励研究[M].北京大学出版社,2003:110
[25]盐野宏著,杨建顺译.行政法[M].法律出版社,1999:9
[26]陈新民.中国行政法学原理[M].中国政法大学出版社,2002:18
[27]章剑生.现代行政法基本理论(第二版,上卷)[M].法律出版社,2013:19
[28]喻少如.论行政给付中的国家辅助性原则[J].暨南学报(哲学社会科学版),2010(6):57-61
[29]吕艳辉.行政给付限度论[J].当代法学,2011(2):23-24
[30]余凌云.行政契约论[M].中国人民大学出版社,2006:28
[31]郑秀丽.行政合同过程研究[M].法律出版社,2016:53
[32]蔡定剑.宪法实施的概念与宪法施行之道[J].中国法学,2004(1):21-22
[33]张先贵.我国城市土地开发强度管制公私法合作模式论——面向城市治理目标有效实现下的思考[J].湖北社会科学,2016(11):133-134
[34]朱一中,丁焕峰.关于我国控制性详细规划问题与改革的再思考——基于一个规划选址案例的分析[J].城市发展研究,2011(11):45-46
[35]王名扬.法国行政法[M].北京大学出版社,2016:158
[36]郭庆珠.论行政规划利害关系人的权利保障和法律救济——兼从公益与私益博弈的视角分析行政规划的法律规制[J].法学论坛,2006(3):38-39
[37]刘希平.规划局长的腐败“规划图”[N].法治周末,2012-12-12
[38]韩景玮.郑州规划局又一领导因调整容积率帮房产商牟利被判刑[N].大河报,2014-11-28
[39]陈越峰.城市空间利益的正当分配——从规划行政许可侵犯相邻权益案切入[J].法学研究,2015(1):49-51
[40]李家侬.容受力应用于都市地区建筑容积总量管制之探讨[J].土地问题研究季刊,2007(3):83-87
[41]卢超.规制、司法与社会团结:美国土地开发负担政策的考察[M].上海人民出版社,2016:68
[42]张国俊,汤黎明.开发权转移及容积率奖励在我国的适用性探讨[J].价值工程,2011(14):80-82
[43]傅玲静.我国法制中容积奖励制度运用之检讨——以都市更新容积奖励为中心[J].环境与土地法学杂志,2013(5):185-187
[44]李浩,孙旭东,陈燕秋.社会经济转型期控规指标调整改革探析[J].现代城市研究,2007(9):4-7
[45]戚冬瑾,周剑云.英国城乡规划的经验及启示——写在《英国城乡规划》第14版中文版出版之前[J].城市问题,2011(7):84-85
(1)就容积率奖励在配建保障性住房中的应用而言,有学者基于北京市某项目的案例分析,证明了容积率奖励是提升开发企业配建保障性住房积极性最有效的配套措施之一。具体参见:黎明月等.容积率奖励在我国保障性住房建设中的应用与创新[J].现代城市研究,2014(11):12-16。
(2)此处的实定法包括各地政府出台的规范性文件,同时由于容积率奖励在本质上就是奖励建筑面积,因此,本表将奖励建筑面积的规定视为容积率奖励规范。鉴于各地的容积率奖励实践不胜枚举,在此仅列举若干代表性城市的具体做法。
(3)截止2018年6月28日,笔者以“容积率奖励”为篇名关键词在中国知网上检索,仅搜索到14篇文献,而这些寥寥无几的文献无一是从法学的角度进行研究。可见,现有学术研究中关于容积率奖励制度的法学成果存在空白,未来亟待从法学视角进行深入研究。
(4)2008年4月29日,国土资源部、国家工商行政管理总局发布了《国有建设用地使用权出让合同》示范文本(GF-2008-2601),而容积率指标是该示范合同第13条所包含的重要内容。
(5)在学理讨论中,描述行政机关与相对人之间签订合同的概念存在着“行政协议”、“行政合同”、“行政契约”三种不同的说法,本文统一使用“行政契约”这一表述。
(6)除此之外,《深圳市城市更新单元规划容积率审查技术指引(试行)》第6条规定,“提供公共空间设在建筑首层时按其对应建筑面积奖励2倍的建筑面积,设在非建筑首层时按其对应建筑面积奖励1倍的建筑面积,奖励建筑面积之和不超出基础建筑面积的30%”;再如,《天水市建设用地容积率奖励办法》第6条规定,“每个室内停车泊位可以奖励100平方米的建筑面积,每提供1平方米公益性服务设施可以奖励5平方米的建筑面积,奖励面积的总和不得超过原核定建筑总面积的20%”;等等。这些规定充分说明了容积率奖励的条件、范围与幅度早已由规划部门单方确定。从理论上来讲,这些规定应属于行政裁量基准,具有裁量规范性与事实上的拘束力。具体参见:王贵松.行政裁量的构造与审查[M].中国人民大学出版社,2016:105-110。
[2]运迎霞,吴静雯.容积率奖励及开发权转让的国际比较[J].天津大学学报(社会科学版),2007(2):181-185
[3]Anthony Downs.Growth Management and Affordable Housing——Do they Conflict?[M].Washington,D.C.:Brookings Institutions Press,2004:220-221
[4]约翰·M.利维著,孙景秋译.现代城市规划[M].中国人民大学出版社,2003:140-141
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[28]喻少如.论行政给付中的国家辅助性原则[J].暨南学报(哲学社会科学版),2010(6):57-61
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(1)就容积率奖励在配建保障性住房中的应用而言,有学者基于北京市某项目的案例分析,证明了容积率奖励是提升开发企业配建保障性住房积极性最有效的配套措施之一。具体参见:黎明月等.容积率奖励在我国保障性住房建设中的应用与创新[J].现代城市研究,2014(11):12-16。
(2)此处的实定法包括各地政府出台的规范性文件,同时由于容积率奖励在本质上就是奖励建筑面积,因此,本表将奖励建筑面积的规定视为容积率奖励规范。鉴于各地的容积率奖励实践不胜枚举,在此仅列举若干代表性城市的具体做法。
(3)截止2018年6月28日,笔者以“容积率奖励”为篇名关键词在中国知网上检索,仅搜索到14篇文献,而这些寥寥无几的文献无一是从法学的角度进行研究。可见,现有学术研究中关于容积率奖励制度的法学成果存在空白,未来亟待从法学视角进行深入研究。
(4)2008年4月29日,国土资源部、国家工商行政管理总局发布了《国有建设用地使用权出让合同》示范文本(GF-2008-2601),而容积率指标是该示范合同第13条所包含的重要内容。
(5)在学理讨论中,描述行政机关与相对人之间签订合同的概念存在着“行政协议”、“行政合同”、“行政契约”三种不同的说法,本文统一使用“行政契约”这一表述。
(6)除此之外,《深圳市城市更新单元规划容积率审查技术指引(试行)》第6条规定,“提供公共空间设在建筑首层时按其对应建筑面积奖励2倍的建筑面积,设在非建筑首层时按其对应建筑面积奖励1倍的建筑面积,奖励建筑面积之和不超出基础建筑面积的30%”;再如,《天水市建设用地容积率奖励办法》第6条规定,“每个室内停车泊位可以奖励100平方米的建筑面积,每提供1平方米公益性服务设施可以奖励5平方米的建筑面积,奖励面积的总和不得超过原核定建筑总面积的20%”;等等。这些规定充分说明了容积率奖励的条件、范围与幅度早已由规划部门单方确定。从理论上来讲,这些规定应属于行政裁量基准,具有裁量规范性与事实上的拘束力。具体参见:王贵松.行政裁量的构造与审查[M].中国人民大学出版社,2016:105-110。