预算权的二元结构
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摘要
现代预算制度经由"政府预算"到"公共预算"、"税收法定"到"预算法定"的变迁而形成,预算权的重心也由预算管理转向管理预算、由收入控制转向收支并重,预算权由此分离为公民参与式的公民预算权利和代议制民主式的国家预算权力(预算管理权),并经由预算收入控制权和预算支出控制权的衔接与配合得以实施。廓清预算权的二元结构并理清该结构体系中的要素关系,有助于夯实公民预算权利作为国家预算权力的合法性基础,为预算权利和预算权力、预算收入和预算支出关系的改善提供基础性路径。
The modern budget systems have been established,evolving from "government budget" to "public budget",from the principle of " statutory taxation" to " statutory budget".The focus of the budget power has been turned from budget management into administration budget,from income control to income-expenditure control.Based on this,the budget power is separated into citizens' budget rights and state's budget management power,and it is implemented by the connection and corporation of the controlling power over income and expenditure.It is helpful to have a clear mind about the duality of the budget power and the relationship between the elements in the duality for strengthening legitimate foundation of the citizens' budget rights as the state's budget power and providing fundamental path for the improvement of the relationship between the budget rights and power,the income and expenditure of budget.
The modern budget systems have been established,evolving from "government budget" to "public budget",from the principle of " statutory taxation" to " statutory budget".The focus of the budget power has been turned from budget management into administration budget,from income control to income-expenditure control.Based on this,the budget power is separated into citizens' budget rights and state's budget management power,and it is implemented by the connection and corporation of the controlling power over income and expenditure.It is helpful to have a clear mind about the duality of the budget power and the relationship between the elements in the duality for strengthening legitimate foundation of the citizens' budget rights as the state's budget power and providing fundamental path for the improvement of the relationship between the budget rights and power,the income and expenditure of budget.
引文
(1)刘光华:《预算权法律属性:基于法律关系的解读》,《首都师范大学学报(社会科学版)》2012年第6期。
(2)蔡立辉:《论依法行政与公民权利---依法行政的政治学思考》,《社会科学研究》1999年第2期。
(1)[美]洛克:《政府论》(下),叶启芳、瞿菊农译,商务印书馆1996年版,第80页。
(2)陈炳辉:《直接民主与间接民主---<代议制政府的重新解读>》,《现代哲学》2006年第1期。
(3)葛克昌:《税法基本问题(财政宪法篇)》,北京大学出版社2004年版,第188页。
(4)[美]莱斯利·里普森:《政治学的重大问题---政治学导论》,刘晓等译,华夏出版社2001年版,第241页。
(5)朱大旗:《现代预算体系中的人民主体地位》,《现代法学》2015年第5期。
(1)[美]曼瑟尔·奥尔森:《集体行动的逻辑》,陈郁等译,三联书店1995年版,第2页。
(2)熊伟:《财政法基本问题》,北京大学出版社2012年版,第236页。
(3)理论上对预算的性质一直存有争议,采用立法程序审批预算的国家是通过直接将预算等同于法律的形式而实现其执行力,如在英国、美国、法国等国家,赋税每年需要经过议会决议,预算具有补充和完成课税权的创设性效力。参见[日]美浓部达吉:《议会制度论》,邹敬芳译,中国政法大学出版社2005年版,第271-314页。其他不采用立法程序审批预算的国家或地区则一般在宪法或预算法中将预算作为一个法律文件赋予其执行力,我国则是将其仅仅理解为一个法律文件,但仍不可否认预算对于收支平衡尤其是预算最高限额的拘束力和强制力。参见苏永钦《走向宪政主义》,台湾联经出版事业企业1994年版,第261-262页。
(4)收入预算虽然不能强迫政府完成预算收入,但是政府可以借助于行政手段,通过惩罚、激励等内部管理措施督促各个部门及人员完成工作任务,这一点完全可以从各地的财政收入超收奖励制度以及每年预算的超收收入数据得到验证。而且,随着现代国家对市场的干预日甚,预算收入中的债务、贷款等自由性收入日益增多,造成公民隐性负担、代际负担加重,亟需从预算收入角度对公民的预算权利和政府的预算权力进行探讨。参见蔡茂寅《预算法之原理》,台湾元照出版公司2008年版,第82页。
(1)也正由于国有资本经营收益具有公共属性,现代国家都将其作为财政收入的一部门纳入到预算管理。我国《预算法》第5条将国有资本经营预算作为四本预算之一,要求国有资本经营预算与一般公共预算相衔接。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发[2014]45号)要求“加大国有资本经营预算调入一般公共预算的力度”,《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》(国发[2015]35号)则明确提出“2016年调入比例达到19%,并逐年提高调入比例”。
(2)王强、叶姗:《政府理财观的抉择:“量入为出”与“以支定收”---源于美国1985年<平衡预算和紧急赤字控制法>第252条之启示》,《法学杂志》2006年第2期。
(3)刘剑文:《民主视野下的财政法治》,北京大学出版社2006年版,第124页。
(1)随着税收在国家财政中的比重逐步增大并占据主导地位,现代国家成为“租税国家”。参见[日]北野弘久《税法学原理》,陈刚、杨建广等译,中国检察出版社2001年版,第2页。
(2)[法]狄骥:《公法的变迁》,郑戈译,中国法制出版社2010年版,第52页。
(3)[美]肯尼斯·F·沃伦:《政治体制中的行政法》,王丛虎等译,中国人民大学出版社2005年版,第172页。
(4)如日本在《地方自治法》中规定,对地方财政管理部门的违法、不当财政行为,在监察委员会不能有效纠正的前提下,公民有权向法院提起诉讼。英国在《财政法》中规定选民对地方政府不合法的开支可以向法院起诉,其诉讼的范围甚至包括政府做出的纵容或给予管理关系相对方不当利益的不法行为。我国《宪法》第41条以公民的基本权利形式规定了公民对任何国家机关及其工作人员的批评建议权,以及对其违法失职行为的申诉、控告和检举权,在某种意义上可以作为居民公益诉讼的宪法依据。
(5)[日]井手文雄:《日本现代财政学》,陈秉良译,中国财政经济出版社1990年版,第173页。
(6)包丽萍、刘明慧、贺蕊莉:《政府预算》,东北财经大学出版社2000年版,第6-7页。
(1)事实上,对一个社会而言,与收入再分配和稳定经济相比,提供公共产品是政府的根本职能,因为,从历史上看,在前两项职能缺失的情况下,社会已经延续了上千年。参见[美]维托·坦茨:《政府与市场:变革中的政府职能》,王宇等译,商务印书馆2014年版,第341页。另外,依据“瓦格纳法则”,当国民收入增长时,财政支出会以更大的支出增长,当人均收入水平提高时,法律、警察、金融、教育、文化、医疗等公共服务需求将快于人均收入的增长,导致政府支出占GDP的比重提高。这也从另一个角度说明,对国家财政支出快速增长的控制应该纳入预算法治化轨道。
(2)[美]盖伊·彼得斯:《税收政治学---一种比较的视角》,郭为桂、黄宁莺译,凤凰传媒出版集团、江苏人民出版社2008年版,第104页。
(3)[美]菲利普·J·库珀:《21世纪的公共行政:挑战与改革》,王巧玲、李文钊译,中国人民大学出版社2006年版,第308页。
(4)陈志英:《宪政范式下的预算权结构研究---以代议机关预算权为中心》,《法律科学》2012年第3期。
(5)杨平:《公民预算知情权的法律保障》,《甘肃政法学院学报》2010年第3期。
(1)[日]美浓部达吉:《议会制度论》,邹敬芳译,中国政法大学出版社2005年版,第271-314页。
(2)王雍君:《法治、治理、政府约束与<预算法>的修改》,载牛美丽、马蔡琛主编《构建中国公共预算法律框架》,中央编译出版社2012年版,第158页。
(2)蔡立辉:《论依法行政与公民权利---依法行政的政治学思考》,《社会科学研究》1999年第2期。
(1)[美]洛克:《政府论》(下),叶启芳、瞿菊农译,商务印书馆1996年版,第80页。
(2)陈炳辉:《直接民主与间接民主---<代议制政府的重新解读>》,《现代哲学》2006年第1期。
(3)葛克昌:《税法基本问题(财政宪法篇)》,北京大学出版社2004年版,第188页。
(4)[美]莱斯利·里普森:《政治学的重大问题---政治学导论》,刘晓等译,华夏出版社2001年版,第241页。
(5)朱大旗:《现代预算体系中的人民主体地位》,《现代法学》2015年第5期。
(1)[美]曼瑟尔·奥尔森:《集体行动的逻辑》,陈郁等译,三联书店1995年版,第2页。
(2)熊伟:《财政法基本问题》,北京大学出版社2012年版,第236页。
(3)理论上对预算的性质一直存有争议,采用立法程序审批预算的国家是通过直接将预算等同于法律的形式而实现其执行力,如在英国、美国、法国等国家,赋税每年需要经过议会决议,预算具有补充和完成课税权的创设性效力。参见[日]美浓部达吉:《议会制度论》,邹敬芳译,中国政法大学出版社2005年版,第271-314页。其他不采用立法程序审批预算的国家或地区则一般在宪法或预算法中将预算作为一个法律文件赋予其执行力,我国则是将其仅仅理解为一个法律文件,但仍不可否认预算对于收支平衡尤其是预算最高限额的拘束力和强制力。参见苏永钦《走向宪政主义》,台湾联经出版事业企业1994年版,第261-262页。
(4)收入预算虽然不能强迫政府完成预算收入,但是政府可以借助于行政手段,通过惩罚、激励等内部管理措施督促各个部门及人员完成工作任务,这一点完全可以从各地的财政收入超收奖励制度以及每年预算的超收收入数据得到验证。而且,随着现代国家对市场的干预日甚,预算收入中的债务、贷款等自由性收入日益增多,造成公民隐性负担、代际负担加重,亟需从预算收入角度对公民的预算权利和政府的预算权力进行探讨。参见蔡茂寅《预算法之原理》,台湾元照出版公司2008年版,第82页。
(1)也正由于国有资本经营收益具有公共属性,现代国家都将其作为财政收入的一部门纳入到预算管理。我国《预算法》第5条将国有资本经营预算作为四本预算之一,要求国有资本经营预算与一般公共预算相衔接。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发[2014]45号)要求“加大国有资本经营预算调入一般公共预算的力度”,《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》(国发[2015]35号)则明确提出“2016年调入比例达到19%,并逐年提高调入比例”。
(2)王强、叶姗:《政府理财观的抉择:“量入为出”与“以支定收”---源于美国1985年<平衡预算和紧急赤字控制法>第252条之启示》,《法学杂志》2006年第2期。
(3)刘剑文:《民主视野下的财政法治》,北京大学出版社2006年版,第124页。
(1)随着税收在国家财政中的比重逐步增大并占据主导地位,现代国家成为“租税国家”。参见[日]北野弘久《税法学原理》,陈刚、杨建广等译,中国检察出版社2001年版,第2页。
(2)[法]狄骥:《公法的变迁》,郑戈译,中国法制出版社2010年版,第52页。
(3)[美]肯尼斯·F·沃伦:《政治体制中的行政法》,王丛虎等译,中国人民大学出版社2005年版,第172页。
(4)如日本在《地方自治法》中规定,对地方财政管理部门的违法、不当财政行为,在监察委员会不能有效纠正的前提下,公民有权向法院提起诉讼。英国在《财政法》中规定选民对地方政府不合法的开支可以向法院起诉,其诉讼的范围甚至包括政府做出的纵容或给予管理关系相对方不当利益的不法行为。我国《宪法》第41条以公民的基本权利形式规定了公民对任何国家机关及其工作人员的批评建议权,以及对其违法失职行为的申诉、控告和检举权,在某种意义上可以作为居民公益诉讼的宪法依据。
(5)[日]井手文雄:《日本现代财政学》,陈秉良译,中国财政经济出版社1990年版,第173页。
(6)包丽萍、刘明慧、贺蕊莉:《政府预算》,东北财经大学出版社2000年版,第6-7页。
(1)事实上,对一个社会而言,与收入再分配和稳定经济相比,提供公共产品是政府的根本职能,因为,从历史上看,在前两项职能缺失的情况下,社会已经延续了上千年。参见[美]维托·坦茨:《政府与市场:变革中的政府职能》,王宇等译,商务印书馆2014年版,第341页。另外,依据“瓦格纳法则”,当国民收入增长时,财政支出会以更大的支出增长,当人均收入水平提高时,法律、警察、金融、教育、文化、医疗等公共服务需求将快于人均收入的增长,导致政府支出占GDP的比重提高。这也从另一个角度说明,对国家财政支出快速增长的控制应该纳入预算法治化轨道。
(2)[美]盖伊·彼得斯:《税收政治学---一种比较的视角》,郭为桂、黄宁莺译,凤凰传媒出版集团、江苏人民出版社2008年版,第104页。
(3)[美]菲利普·J·库珀:《21世纪的公共行政:挑战与改革》,王巧玲、李文钊译,中国人民大学出版社2006年版,第308页。
(4)陈志英:《宪政范式下的预算权结构研究---以代议机关预算权为中心》,《法律科学》2012年第3期。
(5)杨平:《公民预算知情权的法律保障》,《甘肃政法学院学报》2010年第3期。
(1)[日]美浓部达吉:《议会制度论》,邹敬芳译,中国政法大学出版社2005年版,第271-314页。
(2)王雍君:《法治、治理、政府约束与<预算法>的修改》,载牛美丽、马蔡琛主编《构建中国公共预算法律框架》,中央编译出版社2012年版,第158页。