委托第三方起草之立法模式探析
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摘要
近年来,委托第三方起草立法在实践中被广泛运用,同公众参与模式相比,委托第三方起草模式具参与主体的专业性、参与阶段的主导性、参与地位的中立性等优势特征,并在理论上有推动立法科学化和民主化实现的功能,但这种应然功能尚未完全转化为实然,未来还需从第三方主体构成、第三方选择程序、立法起草运作过程、结果责任明确等多方面加以规制,以助于委托第三方起草的立法模式之优势得以充分发挥。
引文
(1)表1数据系根据国办发[2016]16号《国务院办公厅关于印发国务院2016年立法工作计划的通知》内容统计得出,具体内容参见中央人民政府网站http://www. gov. cn/gongbao/content/2016/content_5067677,2017-12-20。
(2)表2数据系根据闽政办[2015]156号《福建省人民政府办公厅关于印发福建省人民政府2016年立法计划的通知》内容统计得出,具体内容参见福建政府法制信息网http://www. fjfzb. gov. cn/cms/html/sfzb/2016-03-11/1295694938. html,2017-12-20。
(3)参见张正乾:《律师与立法》,法律出版社2007年版,第130页。
(4)自2011年以来在西安市人大、四川省人大均有过实践尝试,2016年《江苏省制定和批准地方性法规条例》将这一做法正式载入地方立法。
(1)如广东省人大常委会2013年、2014年委托第三方起草法规草案共7项,占两年立法工作计划法规项目的21%。参见《“委托第三方起草法规草案”将常态化》,《南方日报》2014年11月4日。
(2)参见汤维建:《建立健全第三方立法体制机制》,《中国社会科学报》2015年3月6日;付健:《完善第三方立法制度是提高立法质量的重要途径》,《广西日报》2014年11月20日。
(3)王锡锌:《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架》,中国民主法制出版社2007年版,第43页。
(4)闫锐:《地方立法参与主体研究》,上海人民出版社2014年版,第136页。
(1)拉德布鲁赫:《法律智慧警句集》,舒国滢译,中国法制出版社2001年版,第50页。
(2)参见曾祥华等:《立法过程中的利益平衡》,知识产权出版社2011年版,第63页。
(3)转引自汪全胜:《行政立法的“部门利益”倾向及制度防范》,《中国行政管理》2002年第5期。
(1)2008年太原市人大常委会委托山西财经大学法学院和太原市法制研究所、山西大学法学院各起草一份草案建议稿,同时指定市文化产业行政管理部门起草一份《太原市文化产业促进条例(草案建议稿)》,详见http://www. tyrd. gov. cn/2011/index. php? cid=50&id=308; 2013年中山大学、暨南大学、广东外语外贸大学受委托各自独立起草《广东省信访条例》;华南理工大学、广东外语外贸大学受委托各自独立起草《广东省电梯安全管理条例(草案建议稿)》。
(2)如《重庆市物业管理条例》《太原市文化产业促进条例》《海口市历史文化名城保护管理规定》《南京市住宅物业管理条例》等均尝试通过招标方式选择第三方起草。
(3)2013年开始,广东省人大常委会先后与中山大学、华南理工大学、暨南大学、广东外语外贸大学、广州大学、嘉应学院、韩山师范学院、广东海洋大学、韶关学院等9所高校合作建立“广东省立法咨询和服务研究基地”。2016年,福建省人大常委会分别与厦门大学、华侨大学、福州大学、福建师范大学、福建江夏学院等5所高校及福建拓维律师事务所合作成立“福建省地方立法评估与咨询服务基地”,建立长期委托立法起草及研究合作关系。
(1)2015年福建省政府办公厅通过竞争性磋商方式选择委托福建师范大学、福州大学、华侨大学、厦门大学进行法规规章评估清理。详见福建省政府采购网《评估清理法规规章服务项目竞争性磋商采购公告》,http://cz. fjzfcg. gov. cn。
(2)王惠玲:《专家在立法听证中的角色和作用》,《现代法学》2007年第1期。
(1)有专家认为起草的《重庆市物业管理条例》严重脱离实际,缺乏可操作性。王仰文:《地方人大委托“第三方”参与立法的理论诠释与实践思考》,《河北法学》2014年第10期。
(2)部分评估专家认为“教授们太过理想化”,部分内容存在“不接地气”“不具可操作性”等问题。薛冰妮、黄怡等:《三份〈广东省信访条例〉草案建议稿抛出多项创新性制度设计》,《南方都市报》2013年11月14日。
(3)一个典型的实践事例是2016年福建省拓维律师事务所受福建省人大常委会委托起草《福建省物业管理条例》(修订草案)时,分别面向几十个单位和团体举办了八次专场调研会,参会人员来自与物业管理有关的各部门、各阶层、各群体共278人。同时通过网络平台向不特定公众发放条例修订征求意见调查问卷,形成有效问卷2460份。该次立法修订草案起草过程真正呈现了“开放合作”的运作模式,第三方成为连接立法机关、政府主管部门与相关各利益群体和社会公众的桥梁,无论是立法过程,还是最终形成的立法成果(修订草案文本)均受到各方一致好评,真正实现了助推立法民主化与提升立法科学化的功效。
(2)表2数据系根据闽政办[2015]156号《福建省人民政府办公厅关于印发福建省人民政府2016年立法计划的通知》内容统计得出,具体内容参见福建政府法制信息网http://www. fjfzb. gov. cn/cms/html/sfzb/2016-03-11/1295694938. html,2017-12-20。
(3)参见张正乾:《律师与立法》,法律出版社2007年版,第130页。
(4)自2011年以来在西安市人大、四川省人大均有过实践尝试,2016年《江苏省制定和批准地方性法规条例》将这一做法正式载入地方立法。
(1)如广东省人大常委会2013年、2014年委托第三方起草法规草案共7项,占两年立法工作计划法规项目的21%。参见《“委托第三方起草法规草案”将常态化》,《南方日报》2014年11月4日。
(2)参见汤维建:《建立健全第三方立法体制机制》,《中国社会科学报》2015年3月6日;付健:《完善第三方立法制度是提高立法质量的重要途径》,《广西日报》2014年11月20日。
(3)王锡锌:《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架》,中国民主法制出版社2007年版,第43页。
(4)闫锐:《地方立法参与主体研究》,上海人民出版社2014年版,第136页。
(1)拉德布鲁赫:《法律智慧警句集》,舒国滢译,中国法制出版社2001年版,第50页。
(2)参见曾祥华等:《立法过程中的利益平衡》,知识产权出版社2011年版,第63页。
(3)转引自汪全胜:《行政立法的“部门利益”倾向及制度防范》,《中国行政管理》2002年第5期。
(1)2008年太原市人大常委会委托山西财经大学法学院和太原市法制研究所、山西大学法学院各起草一份草案建议稿,同时指定市文化产业行政管理部门起草一份《太原市文化产业促进条例(草案建议稿)》,详见http://www. tyrd. gov. cn/2011/index. php? cid=50&id=308; 2013年中山大学、暨南大学、广东外语外贸大学受委托各自独立起草《广东省信访条例》;华南理工大学、广东外语外贸大学受委托各自独立起草《广东省电梯安全管理条例(草案建议稿)》。
(2)如《重庆市物业管理条例》《太原市文化产业促进条例》《海口市历史文化名城保护管理规定》《南京市住宅物业管理条例》等均尝试通过招标方式选择第三方起草。
(3)2013年开始,广东省人大常委会先后与中山大学、华南理工大学、暨南大学、广东外语外贸大学、广州大学、嘉应学院、韩山师范学院、广东海洋大学、韶关学院等9所高校合作建立“广东省立法咨询和服务研究基地”。2016年,福建省人大常委会分别与厦门大学、华侨大学、福州大学、福建师范大学、福建江夏学院等5所高校及福建拓维律师事务所合作成立“福建省地方立法评估与咨询服务基地”,建立长期委托立法起草及研究合作关系。
(1)2015年福建省政府办公厅通过竞争性磋商方式选择委托福建师范大学、福州大学、华侨大学、厦门大学进行法规规章评估清理。详见福建省政府采购网《评估清理法规规章服务项目竞争性磋商采购公告》,http://cz. fjzfcg. gov. cn。
(2)王惠玲:《专家在立法听证中的角色和作用》,《现代法学》2007年第1期。
(1)有专家认为起草的《重庆市物业管理条例》严重脱离实际,缺乏可操作性。王仰文:《地方人大委托“第三方”参与立法的理论诠释与实践思考》,《河北法学》2014年第10期。
(2)部分评估专家认为“教授们太过理想化”,部分内容存在“不接地气”“不具可操作性”等问题。薛冰妮、黄怡等:《三份〈广东省信访条例〉草案建议稿抛出多项创新性制度设计》,《南方都市报》2013年11月14日。
(3)一个典型的实践事例是2016年福建省拓维律师事务所受福建省人大常委会委托起草《福建省物业管理条例》(修订草案)时,分别面向几十个单位和团体举办了八次专场调研会,参会人员来自与物业管理有关的各部门、各阶层、各群体共278人。同时通过网络平台向不特定公众发放条例修订征求意见调查问卷,形成有效问卷2460份。该次立法修订草案起草过程真正呈现了“开放合作”的运作模式,第三方成为连接立法机关、政府主管部门与相关各利益群体和社会公众的桥梁,无论是立法过程,还是最终形成的立法成果(修订草案文本)均受到各方一致好评,真正实现了助推立法民主化与提升立法科学化的功效。