消费公益诉讼制度的局限及其矫正——《中华人民共和国消费者权益保护法》第47条之评析
摘要
《消法》第47条消费公益诉讼条款乃是本次修法亮点之一。但该条款的局限之处也较为明显:将消费公益诉讼起诉资格仅赋予"省级以上消费者协会"进一步收窄了消费公益诉讼主体范围;而仅以"侵害众多消费者合法权益"作为划定消费公益诉讼案件范围的标准则未能彰显公共利益考量因素。囿于"机关"的职责与角色冲突,故不宜赋予"机关"消费公益诉讼起诉资格,但同为保护消费者权益的其他消费者组织则不应被排除在外;消费者组织在甄别消费公益诉讼案件范围时应同时考量公共利益因素,并着重提起具有预防性质的不作为诉讼。
引文
[1]最高人民法院民事诉讼法修改研究小组编(奚晓明主编).中华人民共和国民事诉讼法修改条文理解与适用[M].北京:人民法院出版社,2012.
[2]汪劲.环境法学[M].北京:北京大学出版社,2011.
[3]陈承堂.宏观调控公益诉讼起诉资格的构建[J].法律科学,2013,(6).
[4]上海市人大常委会法制工作委员会编.上海市消费者权益保护条例释义[M].上海:上海人民出版社,2003.
[5]胡占莉.应给市级消协公益诉讼权[N].法制晚报,2013-05-14(A04).
[6]任重远.消费公益诉讼主体确定为省级以上消协[EB/OL].http://china.caixin.com/2013-10-21/100594089.html,2014-03-21访问.
[7]刘璐.消费公益诉讼的法律构造[J].法学,2013,(7).
[8]刘学在.民事公益诉讼原告资格解析[J].国家检察官学院学报,2013,(2).
[9]韩波.公益诉讼制度的力量组合[J].当代法学,2013,(1).
[10]章志远.行政公益诉讼中的两大认识误区[J].法学研究,2006,(6).
[11][意]莫诺·卡佩莱蒂.比较法视野中的司法程序[M].徐昕,王奕译.北京:清华大学出版社,2005.
[12]章礼明.检察机关不宜作为环境公益诉讼的原告[J].法学,2011,(6).
[13]肖建国.民事公益诉讼制度的具体适用[N].人民法院报,2012-10-10(7).
[14]黄金荣.公益诉讼制度构建中的进步与局限——评新民诉法第55条[J].法治研究,2014,(2).
[15]汤维建.行政机关不宜被赋予公益诉权[N].法制日报,2011-12-24(7).
[16]Scott L.Cummings&Deborah L.Rhode,Public Interest Litigation:Insights from Theory and Practice,36 Fordham Urb.L.J.603,2009.
[17]江必新.《中华人民共和国民事诉讼法》修改条文解读与应用[M].北京:法律出版社,2012.
[18]熊跃敏.消费者群体性损害赔偿诉讼的类型化分析[J].中国法学,2014,(1).
[19][美]博登海默.法理学:法律哲学与法律方法[M].邓正来译.北京:中国政法大学出版社,2004.
[20][美]罗斯科·庞德.通过法律的社会控制[M].沈宗灵译.北京:商务印书馆,1984.
[21]张卫平.民事公益诉讼原则的制度化及实施研究[J].清华法学,2013,(4).
[22]徐隽.最高法就实施消费者权益保护法要求:消协代表消费者起诉,法院应积极慎重受理[N].人民日报,2013-12-27(11).
[23]刘学在.台湾地区消费者团体诉讼制度评析[J].法学评论,2012,(6).
1 小额分散性利益是对“受害人人数众多,但每个受害人的损失数额却都很小”情形下众多受害人利益的一种学理统称,与此相对应的则为“大规模利益”,两者均为“众多消费者利益”的子类型。参见熊跃敏:《消费者群体性损害赔偿诉讼的类型化分析》,《中国法学》2014年第1期。
2 《民事诉讼法》第55条规定:对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。
3 新《消法》将消费者协会性质由“社会团体”改变为“社会组织”,且需履行“公益性职责”。参见新《消法》第36、37条。
1 最高人民法院2013年12月26日发出《关于认真学习贯彻实施消费者权益保护法的通知》要求,有管辖权的人民法院应当“积极、慎重”受理“中国消费者协会以及省级的消费者协会代表消费者对侵害众多消费者合法权益的行为向人民法院提起的诉讼。并且认为“消费者协会提起公益诉讼,与民事诉讼法规定的原告‘与本案有直接利害关系’的一般案件起诉条件有所不同。”此外,公益诉讼还涉及“案件管辖、诉讼费用的承担、债权清偿、裁判执行等亟待从制度上加以解决新问题。”因此,要求“各级人民法院要积极探索,边办案边研究边总结,注意积累有益经验,加强与消费者协会的沟通与协调,为在消费者权益保护领域逐步建立一套具有中国特色的公益诉讼制度积累经验。”参见徐隽:《最高法就实施消费者权益保护法要求:消协代表消费者起诉,法院应积极慎重受理》,《人民日报》2013年12月27日,第11版。
2 参见《消法》第37条第4款。
3 《国务院机构改革和职能转变方案》明确指出:要更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用,让人民群众依法通过社会组织实行自我管理、自我服务和参与社会事务管理;成立这些社会组织,直接向民政部门依法申请登记,不再需要业务主管单位审查同意。
4 如2012年由重庆绿色志愿者联合会、自然之友等民间环保组织联合提起的“云南曲靖铬渣环境污染公益诉讼案”为法院受理并胜诉。
1 关于《民事诉讼法》第55条“法律规定的机关和有关组织”的规定存在两种可能的理解:一种是提起公益诉讼的机关必须是“法律规定的”,而可提起公益诉讼的“有关组织”则不然,至于哪些是“有关组织”则留待司法机关子以确定;还有一种解读方式是,无论是“机关”还是“有关组织”都以存在“法律规定”为限。参见黄金荣:《公益诉讼制度构建中的进步与局限—评新民诉法第55条》,《法治研究》2014年第2期,第103页。
2 在民诉法修正案第二次审议期间,全国人大法律委员会副主任委员李适时认为:“将‘有关机关、社会团体’修改为‘法律规定的机关和有关社会团体’,既可使公益诉讼在我国适度开展,有利于社会进步,同时也能保障公益诉讼有序进行。目前,有的环境保护领域的法律已规定了提出这类诉讼的机关。……同时,消费者权益保护法的修改已经列入了立法工作计划,对哪些消费者保护团体能够作为公益诉讼的主体可以在该法修改中统筹考虑。”参见《全国人民代表大会法律委员会关于<中华人民共和国民事诉讼法修正案(草案)修改情况的汇报》,《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2012年第5期。
3 孙颖教授认为,“能够提起公益诉讼的消费者协会(消费者权益保护委员会)或其他消费者组织,应符合下列条件:(1)依法成立;(2)有必要的财产或者经费;(3)有专门的工作人员;(4)有良好的工作业绩和社会信誉。”苏号朋教授也认为,“由于各地的消费者协会发展状况相差较大,宜在《消法》中设定消费者协会提起公益诉讼的基本要求,如协会已经进行了合法登记、有必要的财产和经费、有法律专业人员等。”参见孙颖:《“消法”修改语境下中国消费者组织的重构》,《中国法学》2013年第4期,第96页;苏号朋:《<消费者权益保护法>修改中若干重大问题研究》,《西部法学评论》2013年第7期,第7页。
4 参见刘学在:《民事公益诉讼原告资格解析》,《国家检察官学院学报》2013年第2期;韩波:《公益诉讼制度的力量组合》,《当代法学》2013年第1期;张卫平:《民事公益诉讼原则的制度化及实施研究》,《清华法学》2013年第4期;齐树洁:《我国公益诉讼主体之界定》,《河南财经政法大学学报》2013年第1期。
5 关于检察机关或行政机关提起公益诉讼的司法实践案例众多。如山东省德州市乐陵市人民检察院诉金鑫化工厂环境污染案;浙江平湖市检察院诉嘉兴市绿谊环保服务有限公司等五被告环境污染案;云南澄江县人民检察院诉阳宗海砷污染案;贵阳市“两湖一库”管理局诉天烽化工有限公司的污染案;昆明市环保局诉昆明三农农牧有限公司水污染案;江阴市环保局诉王某、马某等水污染案。此外,为扫清检察机关或行政机关提起公益诉讼的障碍,地方政府或司法机构还出台了相关规定,如昆明中院与昆明市检察院联合制定《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见(试行)》;无锡市级人民法院和无锡市人民检察院近日共同出台《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》。
1《环境保护法修正案》(草案)一审稿中并无环境公益诉讼条款;二审稿关于公益诉讼的条文为:对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼”;三审稿关于公益诉讼的条文为:对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,依法在国务院民政部门登记,专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织可以向人民法院提起诉讼。其他法律另有规定的,依照其规定。参见陈丽平:《扩大提起环境公益诉讼主体范围》,《法制日报》2013年10月22日,第3版。
1 参见《环境保护法修正案》(草案)二次审议稿、三次审议稿。
[2]汪劲.环境法学[M].北京:北京大学出版社,2011.
[3]陈承堂.宏观调控公益诉讼起诉资格的构建[J].法律科学,2013,(6).
[4]上海市人大常委会法制工作委员会编.上海市消费者权益保护条例释义[M].上海:上海人民出版社,2003.
[5]胡占莉.应给市级消协公益诉讼权[N].法制晚报,2013-05-14(A04).
[6]任重远.消费公益诉讼主体确定为省级以上消协[EB/OL].http://china.caixin.com/2013-10-21/100594089.html,2014-03-21访问.
[7]刘璐.消费公益诉讼的法律构造[J].法学,2013,(7).
[8]刘学在.民事公益诉讼原告资格解析[J].国家检察官学院学报,2013,(2).
[9]韩波.公益诉讼制度的力量组合[J].当代法学,2013,(1).
[10]章志远.行政公益诉讼中的两大认识误区[J].法学研究,2006,(6).
[11][意]莫诺·卡佩莱蒂.比较法视野中的司法程序[M].徐昕,王奕译.北京:清华大学出版社,2005.
[12]章礼明.检察机关不宜作为环境公益诉讼的原告[J].法学,2011,(6).
[13]肖建国.民事公益诉讼制度的具体适用[N].人民法院报,2012-10-10(7).
[14]黄金荣.公益诉讼制度构建中的进步与局限——评新民诉法第55条[J].法治研究,2014,(2).
[15]汤维建.行政机关不宜被赋予公益诉权[N].法制日报,2011-12-24(7).
[16]Scott L.Cummings&Deborah L.Rhode,Public Interest Litigation:Insights from Theory and Practice,36 Fordham Urb.L.J.603,2009.
[17]江必新.《中华人民共和国民事诉讼法》修改条文解读与应用[M].北京:法律出版社,2012.
[18]熊跃敏.消费者群体性损害赔偿诉讼的类型化分析[J].中国法学,2014,(1).
[19][美]博登海默.法理学:法律哲学与法律方法[M].邓正来译.北京:中国政法大学出版社,2004.
[20][美]罗斯科·庞德.通过法律的社会控制[M].沈宗灵译.北京:商务印书馆,1984.
[21]张卫平.民事公益诉讼原则的制度化及实施研究[J].清华法学,2013,(4).
[22]徐隽.最高法就实施消费者权益保护法要求:消协代表消费者起诉,法院应积极慎重受理[N].人民日报,2013-12-27(11).
[23]刘学在.台湾地区消费者团体诉讼制度评析[J].法学评论,2012,(6).
1 小额分散性利益是对“受害人人数众多,但每个受害人的损失数额却都很小”情形下众多受害人利益的一种学理统称,与此相对应的则为“大规模利益”,两者均为“众多消费者利益”的子类型。参见熊跃敏:《消费者群体性损害赔偿诉讼的类型化分析》,《中国法学》2014年第1期。
2 《民事诉讼法》第55条规定:对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。
3 新《消法》将消费者协会性质由“社会团体”改变为“社会组织”,且需履行“公益性职责”。参见新《消法》第36、37条。
1 最高人民法院2013年12月26日发出《关于认真学习贯彻实施消费者权益保护法的通知》要求,有管辖权的人民法院应当“积极、慎重”受理“中国消费者协会以及省级的消费者协会代表消费者对侵害众多消费者合法权益的行为向人民法院提起的诉讼。并且认为“消费者协会提起公益诉讼,与民事诉讼法规定的原告‘与本案有直接利害关系’的一般案件起诉条件有所不同。”此外,公益诉讼还涉及“案件管辖、诉讼费用的承担、债权清偿、裁判执行等亟待从制度上加以解决新问题。”因此,要求“各级人民法院要积极探索,边办案边研究边总结,注意积累有益经验,加强与消费者协会的沟通与协调,为在消费者权益保护领域逐步建立一套具有中国特色的公益诉讼制度积累经验。”参见徐隽:《最高法就实施消费者权益保护法要求:消协代表消费者起诉,法院应积极慎重受理》,《人民日报》2013年12月27日,第11版。
2 参见《消法》第37条第4款。
3 《国务院机构改革和职能转变方案》明确指出:要更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用,让人民群众依法通过社会组织实行自我管理、自我服务和参与社会事务管理;成立这些社会组织,直接向民政部门依法申请登记,不再需要业务主管单位审查同意。
4 如2012年由重庆绿色志愿者联合会、自然之友等民间环保组织联合提起的“云南曲靖铬渣环境污染公益诉讼案”为法院受理并胜诉。
1 关于《民事诉讼法》第55条“法律规定的机关和有关组织”的规定存在两种可能的理解:一种是提起公益诉讼的机关必须是“法律规定的”,而可提起公益诉讼的“有关组织”则不然,至于哪些是“有关组织”则留待司法机关子以确定;还有一种解读方式是,无论是“机关”还是“有关组织”都以存在“法律规定”为限。参见黄金荣:《公益诉讼制度构建中的进步与局限—评新民诉法第55条》,《法治研究》2014年第2期,第103页。
2 在民诉法修正案第二次审议期间,全国人大法律委员会副主任委员李适时认为:“将‘有关机关、社会团体’修改为‘法律规定的机关和有关社会团体’,既可使公益诉讼在我国适度开展,有利于社会进步,同时也能保障公益诉讼有序进行。目前,有的环境保护领域的法律已规定了提出这类诉讼的机关。……同时,消费者权益保护法的修改已经列入了立法工作计划,对哪些消费者保护团体能够作为公益诉讼的主体可以在该法修改中统筹考虑。”参见《全国人民代表大会法律委员会关于<中华人民共和国民事诉讼法修正案(草案)修改情况的汇报》,《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2012年第5期。
3 孙颖教授认为,“能够提起公益诉讼的消费者协会(消费者权益保护委员会)或其他消费者组织,应符合下列条件:(1)依法成立;(2)有必要的财产或者经费;(3)有专门的工作人员;(4)有良好的工作业绩和社会信誉。”苏号朋教授也认为,“由于各地的消费者协会发展状况相差较大,宜在《消法》中设定消费者协会提起公益诉讼的基本要求,如协会已经进行了合法登记、有必要的财产和经费、有法律专业人员等。”参见孙颖:《“消法”修改语境下中国消费者组织的重构》,《中国法学》2013年第4期,第96页;苏号朋:《<消费者权益保护法>修改中若干重大问题研究》,《西部法学评论》2013年第7期,第7页。
4 参见刘学在:《民事公益诉讼原告资格解析》,《国家检察官学院学报》2013年第2期;韩波:《公益诉讼制度的力量组合》,《当代法学》2013年第1期;张卫平:《民事公益诉讼原则的制度化及实施研究》,《清华法学》2013年第4期;齐树洁:《我国公益诉讼主体之界定》,《河南财经政法大学学报》2013年第1期。
5 关于检察机关或行政机关提起公益诉讼的司法实践案例众多。如山东省德州市乐陵市人民检察院诉金鑫化工厂环境污染案;浙江平湖市检察院诉嘉兴市绿谊环保服务有限公司等五被告环境污染案;云南澄江县人民检察院诉阳宗海砷污染案;贵阳市“两湖一库”管理局诉天烽化工有限公司的污染案;昆明市环保局诉昆明三农农牧有限公司水污染案;江阴市环保局诉王某、马某等水污染案。此外,为扫清检察机关或行政机关提起公益诉讼的障碍,地方政府或司法机构还出台了相关规定,如昆明中院与昆明市检察院联合制定《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见(试行)》;无锡市级人民法院和无锡市人民检察院近日共同出台《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》。
1《环境保护法修正案》(草案)一审稿中并无环境公益诉讼条款;二审稿关于公益诉讼的条文为:对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼”;三审稿关于公益诉讼的条文为:对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,依法在国务院民政部门登记,专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织可以向人民法院提起诉讼。其他法律另有规定的,依照其规定。参见陈丽平:《扩大提起环境公益诉讼主体范围》,《法制日报》2013年10月22日,第3版。
1 参见《环境保护法修正案》(草案)二次审议稿、三次审议稿。