国立科研机构立法在中国为何难解?——专门立法必要性再研究
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摘要
由于诸多历史与现实原因,国立科研机构立法长期处于停滞不前的状态。究其原因是对立法必要性的理解存在相当偏差。立法缺失目前已经导致了国立研究机构健全完善现代治理的诸多困境,必须将国立科研机构立法置于国家科技治理能力和治理体系的改革框架下,从宪法责任、改革法律基础和法律治理主流范式等角度,重新厘清和明确国立科研机构立法的必要性,即通过立法形式明确国立科研机构的法律地位,设立调整规范国立科研机构管理与运行的专门性法律,是推进科技治理体系和治理能力现代化的基础性工作,也是当前科技体制改革领域亟需解决的制度建设关键议题。
Due to historical and practical reasons, the legislation of the National Science and Research Organization(NSRO) has been at a standstill for a long time. The reason is that there is considerable bias in understanding the necessity of legislation. At present, the lack of legislation has led to the difficulties of improving and perfecting the modern governance in NSRO. Under the framework of the reform of the national S&T governance capacity and governance system, the law on NSRO must be shifted from the constitutional responsibility, the reform of the legal basis and the mainstream paradigm of legal governance. It is necessary to rediscover and clarify the legislation of NSRO, that is, to clarify the legal status of NSRO by means of legislation and set up a special law to regulate the management and operation of NSRO. It is to promote the modernization of S&T governance system and governance capacity; the basic is also a crucial issue for the system construction urgently needed in the current reform of S&T system.
Due to historical and practical reasons, the legislation of the National Science and Research Organization(NSRO) has been at a standstill for a long time. The reason is that there is considerable bias in understanding the necessity of legislation. At present, the lack of legislation has led to the difficulties of improving and perfecting the modern governance in NSRO. Under the framework of the reform of the national S&T governance capacity and governance system, the law on NSRO must be shifted from the constitutional responsibility, the reform of the legal basis and the mainstream paradigm of legal governance. It is necessary to rediscover and clarify the legislation of NSRO, that is, to clarify the legal status of NSRO by means of legislation and set up a special law to regulate the management and operation of NSRO. It is to promote the modernization of S&T governance system and governance capacity; the basic is also a crucial issue for the system construction urgently needed in the current reform of S&T system.
引文
[1]国务院.国务院关于印发“十三五”国家科技创新规划的通知[DB/OL].[2017-04-15].http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-08/08/content_5098072.htm.
[2]陈丕显.全国人民代表大会常务委员会工作报告(1987年)[DB/OL].[2017-04-15].http://www.people.com.cn/zgrdxw/zlk/rd/6jie/newfiles/e1150.html.
[3]国家科学技术委员会.中华人民共和国科学技术发展十年规划和“八五”计划纲要(1991—1995—2000)[DB/OL].[2017-04-15].http://www.93.gov.cn/zhuanti/kjxg/lsqk/lsqk2.htm.
[4]国家科学技术委员会.国家科委“九五”期间科技立法规划[DB/OL].[2017-04-15].http://www.scst.gov.cn/zhuzhan/kjbfg/20040930/19248.html.
[5]徐冠华.关于“十五”期间科技法制建设和与科技有关的知识产权保护工作[J].科技与法律,2001(1):1-9.
[6]曹昌祯.关于《科学技术进步法(草案)》的修改意见[J].法治论丛,1993(1):4-9+18.
[7]贾大平.研究开发机构改革与发展的法律保障[J].科技与法律,1993(3):43-49.
[8]薛驹.全国人大法律委员会关于《中华人民共和国科学技术进步法(草案)》审议结果的报告[DB/OL].[2017-04-15].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/28/content_5002942.htm.
[9]国务院法制办公室.“法制办就科学技术进步法(修订草案)征求意见”[DB/OL].[2017-04-15].http://www.gov.cn/zwhd/2007-03/22/content_558042.htm.
[10]李政刚.从政府主导走向院所治理:公益类科研机构“去行政化”改革研究[J].科技进步与对策,2015(1):108-112.
[11]李政刚,谯涵丹.公立科研机构改革与政府职能定位:审视与重构[J].重庆科技学院学报(社会科学版),2015(9):72-76.
[12]王福涛,范旭.公益类科研机构的改革与治理[J].科技管理研究,2011,31(1):26-30.
[13]孙淑英,石爱英.科研机构改革任重道远[J].中国科技论坛,2003(4):57-60.
[14]李文彬.我国行政管理体制改革的理论进展与路径选择:一个综述[J].经济与管理评论,2015,31(3):77-82.
[15]赵捷.转制科研机构功能定位的相关问题与建议[J].中国科技论坛,2008(6):8-12.
[16]王洁民,彭介凡.科研机构改革的得失与体制性障碍[J].中国国土资源经济,2005,18(9):44-45.
[17]张恒力,叶中华.现阶段公益型科研机构改革进展所面临的问题及对策建议[J].科学学与科学技术管理,2006,27(11):46-52.
[18]王福涛,范旭.公益类科研机构的改革与治理[J].科技管理研究,2011,31(1):26-30.
[19]朱开轩.关于《中华人民共和国高等教育法(草案)》的说明(立法文件)[DB/OL].[2017-04-15].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/17/content_5003969.htm.
[20]王德清.自主办学是高等学校发展的基本规律:写在《高等教育法》开始实施之际[J].高等教育研究,1999(1):31-34.
[21]包万平,李金波.《高等教育法》的制定、完善及未来面向[J].中国高教研究,2016(8):35-41.
[22]朱开轩.一部推动高等教育改革和发展的重要法律[J].中国高教研究,1999(1):10-16.
[23]万玉凤,柯进.以法治引领和推动高教改革:中国政法大学副校长马怀德解读新修订高等教育法[J].云南教育:视界,2016(6X):32-33.
[24]周光礼.实现三大转变,推进中国大学治理现代化[J].教育研究,2015(11):40-42.
[25]黄湘.我国科学立法的宪法原则[J].科学学与科学技术管理,1985(04):23-26.
[26]陈金钊.论法律渊源[J].法律科学,1991(4):3-9.
[27]刘海波,肖尤丹,靳宗振.日本科技法制与我国借鉴[J].中国软科学,2013(8):26-33.
[28]日本文部科学省,中国综合研究中心译.日本科学技术基础法[DB/OL].[2017-04-15].http://www.keguanjp.com/kgjp_baike/kgjp_bk_keji/pt20111105102602.html.
[29]黄荣光.日本的科学技术法制体系简述[J].科学文化评论,2010,7(5):46-63.
[30]李政.美国科研机构的设立和管理[J].全球科技经济瞭望,2004(1):9-12.
[31]杜小军,张杰军.日本公共科研机构改革及对我国基地建设的启示[J].科学学研究,2004,22(6):606-609.
[32]施云燕,李政.简析美国国家实验室的布局和管理[J].全球科技经济瞭望,2016,31(4):69-76.
[33]日本内閣委員会.特定国立研究開発法人による研究開発等の促進に関する特別措置法案[DB/OL].[2017-04-15].http://www.sangiin.go.jp/japanese/joho1/kousei/gian/190/meisai/m19003190032.htm.
[34]汪凌勇.韩国政府资助的理工类研究机构及其管理与评价制度[J].科技政策与发展战略,2000(1):16-25.
(1)这是科学家对于科技进步法的俗称,虽然不尽准确还是反映了科技进步法作为我国科技法律体系中一般法的地位。
(2)在法律发布后的解读中,再未见“明确了科研院所的法人地位”表述。
(3)《中华人民共和国科学技术进步法(修订草案)(征求意见稿)》第四十五条第二款:国家根据科学技术事业发展的需要,举办从事基础研究、高技术研究、社会公益研究的研究开发机构,在经费、实验手段等方面给予保障。利用财政性资金举办研究开发机构,应当经举办的人民政府科学技术行政部门审核。第四十六条第三款:利用财政性资金举办的研究开发机构依照章程享有研究开发、经费使用、机构设置、人员聘用等方面的自主权。
(4)比如教育部2012年发布的《高等教育专题规划》就明确坚持了这一方式。
(5)据学者研究我国现行有效的84年宪法中有关科学的条文就达到18条之多,占了条文总数的13%。
(6)从规范性法律文件的效力来看,学者们认为它有3种效力来源。第一,现行法律效力的历史渊源,即现行法律的效力能从历史上出现过的某种法律和事件中获得支持,或与历史上某种法律具有在某种原则下的效力连续性。第二,现行法律规范和原则效力的理论或哲学基础,即现行法律获得什么世界观和思维方式的支持。第三,现行法律效力的权力基础,也就是说现行法律之所以有效力是由于获得了某种国家权力的支持。
(7)1998年6月日本国会制定《中央省厅等改革基本法》,创设了独立行政法人制度,其后依据该基本法公布实施的《独立行政法人通则法》和《有关独立行政法人通则法施行之相关法律整备法》,从而明晰了国立科研机构专门立法在组织机构和法律地位上的法律依据。日本内阁于2013年6月提出建设全球最先进的新型研究开发法人制度,此后陆续通过“关于独立行政法人改革等的基本方针”等政策措施,并于2015年4月正式实施《独立行政法人通则法》修正法案,从现有独立行政法人中划分出31个“国立研究开发法人”,同时积极推动“特定国立研究开发法人”(暂称)制度的完善和实施。
[2]陈丕显.全国人民代表大会常务委员会工作报告(1987年)[DB/OL].[2017-04-15].http://www.people.com.cn/zgrdxw/zlk/rd/6jie/newfiles/e1150.html.
[3]国家科学技术委员会.中华人民共和国科学技术发展十年规划和“八五”计划纲要(1991—1995—2000)[DB/OL].[2017-04-15].http://www.93.gov.cn/zhuanti/kjxg/lsqk/lsqk2.htm.
[4]国家科学技术委员会.国家科委“九五”期间科技立法规划[DB/OL].[2017-04-15].http://www.scst.gov.cn/zhuzhan/kjbfg/20040930/19248.html.
[5]徐冠华.关于“十五”期间科技法制建设和与科技有关的知识产权保护工作[J].科技与法律,2001(1):1-9.
[6]曹昌祯.关于《科学技术进步法(草案)》的修改意见[J].法治论丛,1993(1):4-9+18.
[7]贾大平.研究开发机构改革与发展的法律保障[J].科技与法律,1993(3):43-49.
[8]薛驹.全国人大法律委员会关于《中华人民共和国科学技术进步法(草案)》审议结果的报告[DB/OL].[2017-04-15].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/28/content_5002942.htm.
[9]国务院法制办公室.“法制办就科学技术进步法(修订草案)征求意见”[DB/OL].[2017-04-15].http://www.gov.cn/zwhd/2007-03/22/content_558042.htm.
[10]李政刚.从政府主导走向院所治理:公益类科研机构“去行政化”改革研究[J].科技进步与对策,2015(1):108-112.
[11]李政刚,谯涵丹.公立科研机构改革与政府职能定位:审视与重构[J].重庆科技学院学报(社会科学版),2015(9):72-76.
[12]王福涛,范旭.公益类科研机构的改革与治理[J].科技管理研究,2011,31(1):26-30.
[13]孙淑英,石爱英.科研机构改革任重道远[J].中国科技论坛,2003(4):57-60.
[14]李文彬.我国行政管理体制改革的理论进展与路径选择:一个综述[J].经济与管理评论,2015,31(3):77-82.
[15]赵捷.转制科研机构功能定位的相关问题与建议[J].中国科技论坛,2008(6):8-12.
[16]王洁民,彭介凡.科研机构改革的得失与体制性障碍[J].中国国土资源经济,2005,18(9):44-45.
[17]张恒力,叶中华.现阶段公益型科研机构改革进展所面临的问题及对策建议[J].科学学与科学技术管理,2006,27(11):46-52.
[18]王福涛,范旭.公益类科研机构的改革与治理[J].科技管理研究,2011,31(1):26-30.
[19]朱开轩.关于《中华人民共和国高等教育法(草案)》的说明(立法文件)[DB/OL].[2017-04-15].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/17/content_5003969.htm.
[20]王德清.自主办学是高等学校发展的基本规律:写在《高等教育法》开始实施之际[J].高等教育研究,1999(1):31-34.
[21]包万平,李金波.《高等教育法》的制定、完善及未来面向[J].中国高教研究,2016(8):35-41.
[22]朱开轩.一部推动高等教育改革和发展的重要法律[J].中国高教研究,1999(1):10-16.
[23]万玉凤,柯进.以法治引领和推动高教改革:中国政法大学副校长马怀德解读新修订高等教育法[J].云南教育:视界,2016(6X):32-33.
[24]周光礼.实现三大转变,推进中国大学治理现代化[J].教育研究,2015(11):40-42.
[25]黄湘.我国科学立法的宪法原则[J].科学学与科学技术管理,1985(04):23-26.
[26]陈金钊.论法律渊源[J].法律科学,1991(4):3-9.
[27]刘海波,肖尤丹,靳宗振.日本科技法制与我国借鉴[J].中国软科学,2013(8):26-33.
[28]日本文部科学省,中国综合研究中心译.日本科学技术基础法[DB/OL].[2017-04-15].http://www.keguanjp.com/kgjp_baike/kgjp_bk_keji/pt20111105102602.html.
[29]黄荣光.日本的科学技术法制体系简述[J].科学文化评论,2010,7(5):46-63.
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[31]杜小军,张杰军.日本公共科研机构改革及对我国基地建设的启示[J].科学学研究,2004,22(6):606-609.
[32]施云燕,李政.简析美国国家实验室的布局和管理[J].全球科技经济瞭望,2016,31(4):69-76.
[33]日本内閣委員会.特定国立研究開発法人による研究開発等の促進に関する特別措置法案[DB/OL].[2017-04-15].http://www.sangiin.go.jp/japanese/joho1/kousei/gian/190/meisai/m19003190032.htm.
[34]汪凌勇.韩国政府资助的理工类研究机构及其管理与评价制度[J].科技政策与发展战略,2000(1):16-25.
(1)这是科学家对于科技进步法的俗称,虽然不尽准确还是反映了科技进步法作为我国科技法律体系中一般法的地位。
(2)在法律发布后的解读中,再未见“明确了科研院所的法人地位”表述。
(3)《中华人民共和国科学技术进步法(修订草案)(征求意见稿)》第四十五条第二款:国家根据科学技术事业发展的需要,举办从事基础研究、高技术研究、社会公益研究的研究开发机构,在经费、实验手段等方面给予保障。利用财政性资金举办研究开发机构,应当经举办的人民政府科学技术行政部门审核。第四十六条第三款:利用财政性资金举办的研究开发机构依照章程享有研究开发、经费使用、机构设置、人员聘用等方面的自主权。
(4)比如教育部2012年发布的《高等教育专题规划》就明确坚持了这一方式。
(5)据学者研究我国现行有效的84年宪法中有关科学的条文就达到18条之多,占了条文总数的13%。
(6)从规范性法律文件的效力来看,学者们认为它有3种效力来源。第一,现行法律效力的历史渊源,即现行法律的效力能从历史上出现过的某种法律和事件中获得支持,或与历史上某种法律具有在某种原则下的效力连续性。第二,现行法律规范和原则效力的理论或哲学基础,即现行法律获得什么世界观和思维方式的支持。第三,现行法律效力的权力基础,也就是说现行法律之所以有效力是由于获得了某种国家权力的支持。
(7)1998年6月日本国会制定《中央省厅等改革基本法》,创设了独立行政法人制度,其后依据该基本法公布实施的《独立行政法人通则法》和《有关独立行政法人通则法施行之相关法律整备法》,从而明晰了国立科研机构专门立法在组织机构和法律地位上的法律依据。日本内阁于2013年6月提出建设全球最先进的新型研究开发法人制度,此后陆续通过“关于独立行政法人改革等的基本方针”等政策措施,并于2015年4月正式实施《独立行政法人通则法》修正法案,从现有独立行政法人中划分出31个“国立研究开发法人”,同时积极推动“特定国立研究开发法人”(暂称)制度的完善和实施。