司法认定无效行政协议的标准
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摘要
行政诉讼法明确将行政协议纳入受案范围。行政协议效力以及无效行政协议的认定涉及法院审理行政协议案件的法律适用。公私法规则在关于合同效力的价值取向上存在对极冲突,因此,无论是同时还是单独适用行政诉讼法或者民事法律,均无法搭建逻辑周延的行政协议的效力框架。与此同时,公法和私法在法律原则、法律规范等方面仍然存在相互融通并具备提取效力认定的公因式提供可能性。以违法作为无效的起点,无效行政协议的标准介于单方行政行为无效标准和民事合同无效标准之间。以列举形式在行政主体资格、私方合同当事人资格、协议内容、协议程序方面建构无效行政协议的标准,是解决理论和实践难题的出路。
The Administrative Procedure Law explicitly incorporates administrative agreements into the scope of administrative litigation.The validity of administrative agreement and the identification of invalid administrative agreement are involved in the legal application by court in judging administrative agreement cases.There is a conflict between public law and private law on the value orientation of contract effectiveness.Therefore,no matter whether the administrative procedure law or the civil law is applied simultaneously or separately,it is impossible to construct a validity framework for administrative agreement which is logically distributed.Meanwhile,in terms of legal principles and legal norms,the public law and private law still have mutual compatibility,and this provides a possibility to extracting the common factor of effectiveness affirmation.Regard illegality as the starting point of invalidity,the standard of invalid administrative agreement is between the unilateral administrative act invalidation standard and the civil contract invalidation standard.The way out to solve the theoretical and practical problems is to establish the standard of invalid administrative agreement by enumeration in terms of administrative subject qualification,private party qualification,agreement content,as well as agreement procedure.
The Administrative Procedure Law explicitly incorporates administrative agreements into the scope of administrative litigation.The validity of administrative agreement and the identification of invalid administrative agreement are involved in the legal application by court in judging administrative agreement cases.There is a conflict between public law and private law on the value orientation of contract effectiveness.Therefore,no matter whether the administrative procedure law or the civil law is applied simultaneously or separately,it is impossible to construct a validity framework for administrative agreement which is logically distributed.Meanwhile,in terms of legal principles and legal norms,the public law and private law still have mutual compatibility,and this provides a possibility to extracting the common factor of effectiveness affirmation.Regard illegality as the starting point of invalidity,the standard of invalid administrative agreement is between the unilateral administrative act invalidation standard and the civil contract invalidation standard.The way out to solve the theoretical and practical problems is to establish the standard of invalid administrative agreement by enumeration in terms of administrative subject qualification,private party qualification,agreement content,as well as agreement procedure.
引文
(1)参见王贵松:《行政协议无效的认定》,载《北京航空航天大学学报》2018年第5期。
(2)参见江必新:《行政协议的司法审查》,载《人民司法》2016年第34期。
(3)参见陈无风:《行政协议诉讼:现状与展望》,载《清华法学》2015年第4期。梁凤云:《行政协议案件适用合同法的问题》,载《中国法律评论》2017年第1期。
(4)安徽省高级人民法院(2016)皖行终501号判决书。
(5)湖南省郴州市人民法院(2016)湘10行终122号判决书。
(6)成都市青白江区人民法院(2016)川0113行初19号判决书。
(7)参见王利明:《论无效合同的判断标准》,载《法律适用》2012年第7期。
(8)《合同法》第52条规定,有下列情形之一的,合同无效:(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益;(二)恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;(三)以合法形式掩盖非法目的;(四)损害社会公共利益;(五)违反法律、行政法规的强制性规定。
(9)德国技术合作公司、中国国家行政学院合编:《联邦德国的宪法和行政法》,1999年,内部资料。
(10)[德]哈特穆特·毛雷尔:《行政法学总论》,高家伟译,法律出版社2000年版,第379页。
(11)杨建顺:《日本行政法通论》,中国法制出版社1998年版,第523页。
(12)参见程明修:《行政法之行为与法律关系理论》,台湾地区新学林出版股份有限公司2005年版,第290页。
(13)参见汪中良:《行政合同无效的法律适用》,载《上海政法学院学报(法治论丛)》2017年第2期。
(14)中国证监会《行政和解试点实施办法》第6条规定:行政相对人涉嫌实施虚假陈述、内幕交易、操纵市场或者欺诈客户等违反证券期货法律、行政法规和相关监管规定的行为,案件符合下列情形的,可以适用行政和解程序:(一)中国证监会已经正式立案,且经过了必要调查程序,但案件事实或者法律关系尚难完全明确;(二)采取行政和解方式执法有利于实现监管目的,减少争议,稳定和明确市场预期,恢复市场秩序,保护投资者合法权益;(三)行政相对人愿意采取有效措施补偿因其涉嫌违法行为受到损失的投资者;(四)以行政和解方式结案不违反法律、行政法规的禁止性规定,不损害社会公共利益和他人合法权益。中国证监会派出机构负责查处的案件,试点期间不适用行政和解程序。第7条规定了不得和解的情形。案件有下列情形之一的,中国证监会不得与行政相对人进行行政和解:(一)行政相对人违法行为的事实清楚,证据充分,法律适用明确,依法应当给予行政处罚的;(二)行政相对人涉嫌犯罪,依法应当移送司法机关处理的;(三)中国证监会基于审慎监管原则认定不适宜行政和解的。
(15)山东省莱芜市中级人民法院(2015)莱中行终第21号判决书。
(16)河南省高级人民法院(2002)豫法民二初字第30号判决书。
(17)上海市高级人民法院(2009)沪高民二(商)终字第22号判决书。
(18)上海市高级人民法院(2009)沪高民四(商)终字第34号判决书。
(19)史尚宽:《民法总论》,中国政法大学出版社2000年版,第330页。
(20)江苏省高级人民法院(2016)苏行终1007号判决书。
(21)《土地管理法》第2条:国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是,国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。第54条规定:“建设单位使用国有土地,应当以出让等有偿使用方式取得;但是,下列建设用地,经县级以上人民政府依法批准,可以以划拨方式取得:(一)国家机关用地和军事用地;(二)城市基础设施用地和公益事业用地;(三)国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地;(四)法律、行政法规规定的其他用地。”第55条第1款规定:“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位,按照国务院规定的标准和办法,缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后,方可使用土地。”
(22)黄忠:《比例原则下的无效合同判定之展开》,载《法制与社会发展》2012年第4期。
(23)上海市第二中级人民法院(2009)沪二中民四(商)终字第450号判决书。
(24)最高人民法院(2016)行申45号裁定书。
(25)认定息诉罢访协议的无效并非意味着纵容非法信访,对于信访的解决最终需要通过拓宽行政复议、行政诉讼等解决争议的法律途径,引导社会公众依法解决争议,而不是通过长期信访的方式寻求问题的解决,甚至以此为手段谋取不正当利益。
(26)汪中良:《行政合同无效认定的法律适用》,载《上海政法学院学报》2017年第2期。
(27)参见北京市第一中级人民法院(2016)京01行终861号判决书。
(28)参见马怀德:《行政程序法的价值及立法意义》,载《政法论坛》2004年第5期。
(29)南宁市中级人民法院(2014)南市行一初字第25号判决书。
(30)湖北省武汉东湖新技术开发区人民法院(2015)鄂武东开行初字第00022号判决书。
(31)广西壮族自治区高级人民法院(2015)桂行终字第21号判决书。
(32)参见广东省海丰县人民法院(2014)汕海法行初3号判决书。
(33)马新彦:《论民法对合同行政审批的立法态度》,载《中国法学》2016年第6期。
(34)崔建远:《不得盲目扩张〈合同法〉第44条第2款的适用范围》,载《中外法学》2013年第6期。
(35)参见王玉飞、谢颖:《涉外股权转让居间合同效力认定》,载《人民司法》2009年第24期。
(36)参见王轶:《合同效力认定的若干问题》,载《国家检察官学院学报》2010年第5期。
(37)参见蔡立东:《行政审批与权利转让合同的效力》,载《中国法学》2013年第1期。
(38)参见《中华人民共和国土地管理法》第76-78条。
(39)参见该解释第8条。
(40)湖北省随县人民法院(2016)鄂1321行初3号判决书。
(41)参见《湖北省河道采砂管理办法》第6条规定。
(42)参见易旺、郑谧《论无效行政协议的司法审查路径》,载《中国物价》2018年第1期。
(2)参见江必新:《行政协议的司法审查》,载《人民司法》2016年第34期。
(3)参见陈无风:《行政协议诉讼:现状与展望》,载《清华法学》2015年第4期。梁凤云:《行政协议案件适用合同法的问题》,载《中国法律评论》2017年第1期。
(4)安徽省高级人民法院(2016)皖行终501号判决书。
(5)湖南省郴州市人民法院(2016)湘10行终122号判决书。
(6)成都市青白江区人民法院(2016)川0113行初19号判决书。
(7)参见王利明:《论无效合同的判断标准》,载《法律适用》2012年第7期。
(8)《合同法》第52条规定,有下列情形之一的,合同无效:(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益;(二)恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;(三)以合法形式掩盖非法目的;(四)损害社会公共利益;(五)违反法律、行政法规的强制性规定。
(9)德国技术合作公司、中国国家行政学院合编:《联邦德国的宪法和行政法》,1999年,内部资料。
(10)[德]哈特穆特·毛雷尔:《行政法学总论》,高家伟译,法律出版社2000年版,第379页。
(11)杨建顺:《日本行政法通论》,中国法制出版社1998年版,第523页。
(12)参见程明修:《行政法之行为与法律关系理论》,台湾地区新学林出版股份有限公司2005年版,第290页。
(13)参见汪中良:《行政合同无效的法律适用》,载《上海政法学院学报(法治论丛)》2017年第2期。
(14)中国证监会《行政和解试点实施办法》第6条规定:行政相对人涉嫌实施虚假陈述、内幕交易、操纵市场或者欺诈客户等违反证券期货法律、行政法规和相关监管规定的行为,案件符合下列情形的,可以适用行政和解程序:(一)中国证监会已经正式立案,且经过了必要调查程序,但案件事实或者法律关系尚难完全明确;(二)采取行政和解方式执法有利于实现监管目的,减少争议,稳定和明确市场预期,恢复市场秩序,保护投资者合法权益;(三)行政相对人愿意采取有效措施补偿因其涉嫌违法行为受到损失的投资者;(四)以行政和解方式结案不违反法律、行政法规的禁止性规定,不损害社会公共利益和他人合法权益。中国证监会派出机构负责查处的案件,试点期间不适用行政和解程序。第7条规定了不得和解的情形。案件有下列情形之一的,中国证监会不得与行政相对人进行行政和解:(一)行政相对人违法行为的事实清楚,证据充分,法律适用明确,依法应当给予行政处罚的;(二)行政相对人涉嫌犯罪,依法应当移送司法机关处理的;(三)中国证监会基于审慎监管原则认定不适宜行政和解的。
(15)山东省莱芜市中级人民法院(2015)莱中行终第21号判决书。
(16)河南省高级人民法院(2002)豫法民二初字第30号判决书。
(17)上海市高级人民法院(2009)沪高民二(商)终字第22号判决书。
(18)上海市高级人民法院(2009)沪高民四(商)终字第34号判决书。
(19)史尚宽:《民法总论》,中国政法大学出版社2000年版,第330页。
(20)江苏省高级人民法院(2016)苏行终1007号判决书。
(21)《土地管理法》第2条:国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是,国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。第54条规定:“建设单位使用国有土地,应当以出让等有偿使用方式取得;但是,下列建设用地,经县级以上人民政府依法批准,可以以划拨方式取得:(一)国家机关用地和军事用地;(二)城市基础设施用地和公益事业用地;(三)国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地;(四)法律、行政法规规定的其他用地。”第55条第1款规定:“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位,按照国务院规定的标准和办法,缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后,方可使用土地。”
(22)黄忠:《比例原则下的无效合同判定之展开》,载《法制与社会发展》2012年第4期。
(23)上海市第二中级人民法院(2009)沪二中民四(商)终字第450号判决书。
(24)最高人民法院(2016)行申45号裁定书。
(25)认定息诉罢访协议的无效并非意味着纵容非法信访,对于信访的解决最终需要通过拓宽行政复议、行政诉讼等解决争议的法律途径,引导社会公众依法解决争议,而不是通过长期信访的方式寻求问题的解决,甚至以此为手段谋取不正当利益。
(26)汪中良:《行政合同无效认定的法律适用》,载《上海政法学院学报》2017年第2期。
(27)参见北京市第一中级人民法院(2016)京01行终861号判决书。
(28)参见马怀德:《行政程序法的价值及立法意义》,载《政法论坛》2004年第5期。
(29)南宁市中级人民法院(2014)南市行一初字第25号判决书。
(30)湖北省武汉东湖新技术开发区人民法院(2015)鄂武东开行初字第00022号判决书。
(31)广西壮族自治区高级人民法院(2015)桂行终字第21号判决书。
(32)参见广东省海丰县人民法院(2014)汕海法行初3号判决书。
(33)马新彦:《论民法对合同行政审批的立法态度》,载《中国法学》2016年第6期。
(34)崔建远:《不得盲目扩张〈合同法〉第44条第2款的适用范围》,载《中外法学》2013年第6期。
(35)参见王玉飞、谢颖:《涉外股权转让居间合同效力认定》,载《人民司法》2009年第24期。
(36)参见王轶:《合同效力认定的若干问题》,载《国家检察官学院学报》2010年第5期。
(37)参见蔡立东:《行政审批与权利转让合同的效力》,载《中国法学》2013年第1期。
(38)参见《中华人民共和国土地管理法》第76-78条。
(39)参见该解释第8条。
(40)湖北省随县人民法院(2016)鄂1321行初3号判决书。
(41)参见《湖北省河道采砂管理办法》第6条规定。
(42)参见易旺、郑谧《论无效行政协议的司法审查路径》,载《中国物价》2018年第1期。