二战后英国行政改革的内在逻辑:中央集权抑或分权?
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摘要
纵观世界范围内各国行政改革,英国作为改革先驱者,其思想理念、制度创新以及工具性实践对诸多国家的行政改革形成了广泛影响。然而,现有学术研究多关注其阶段性特点,得出分权为主导的改革结论,无法整体上把握二战后英国行政改革的内在逻辑。本文以重新构建的"威斯敏斯特"模式为理论基础,探寻从"战后共识""新公共管理""合作政府"到"大社会治理"贯穿始终的行政改革内在逻辑,分析英国行政改革理念变迁中如何保持中央集权的行动逻辑,地方政府在中央分权过程中"自主程度"如何变化,高级文官如何从"中立"转向"政治化",以及中央政府在公共服务市场化社会化改革中如何强势规制四个问题,来阐述英国行政改革的内在逻辑是中央集权,而非分权,以期为学术界再认识英国行政改革提供一个新视角。
As a pioneer of the administrative reform in the world,British public innovation has deeply influenced a large number of states in terms of its ideas,institutional renovation and practice.However,current literatures focus more on ‘certain period'reform,concluding the ‘decentralizationoriented'tendency,that couldn't grasp the logic of the British administrative reform. The paper explores the logic of the British administrative reform based on the theoretical framework of‘Re-constituted Westminster Model'from ‘post-war consensus',‘new public management',‘joined-up government',to ‘big society',analyzing how the central government keeps its centralized behavior,to what extent the local government owns the discretion,how senior civil servants transform from the ‘neutral'to ‘politicized'status,and how the central government strongly regulate the market and social organizations in terms of providing public services. The paper tends to argue that the logic of British administrative reform is centralization rather than decentralization,and attempts to provide a new perspective to understand British administrative reform.
As a pioneer of the administrative reform in the world,British public innovation has deeply influenced a large number of states in terms of its ideas,institutional renovation and practice.However,current literatures focus more on ‘certain period'reform,concluding the ‘decentralizationoriented'tendency,that couldn't grasp the logic of the British administrative reform. The paper explores the logic of the British administrative reform based on the theoretical framework of‘Re-constituted Westminster Model'from ‘post-war consensus',‘new public management',‘joined-up government',to ‘big society',analyzing how the central government keeps its centralized behavior,to what extent the local government owns the discretion,how senior civil servants transform from the ‘neutral'to ‘politicized'status,and how the central government strongly regulate the market and social organizations in terms of providing public services. The paper tends to argue that the logic of British administrative reform is centralization rather than decentralization,and attempts to provide a new perspective to understand British administrative reform.
引文
(1)周志忍:《英国的行政改革与西方行政管理新趋势》,《北京大学学报》(哲学社会科学版),1994年第5期。
(2)“中央集权”是国家权力集中于中央政府的制度。在该制度下,地方政府统一服从于中央政府,根据中央政府的政策、法令办事,受中央政府的领导和督查。中央集权制是国家政权的一种结构形式,它体现着国家的整体与部分之间、中央与地方之间的相互关系。
(3)M. Evans, Constitution-making and the Labour Party, Palgrave, Basingstoke,2003,pp.1～11.
(4)S. Kettell. and P. Kerr ,“One Year on, The Fall and Decline of Gordon Brown”, British Politics, Vol.3, No.4,2008.
(5)D.Marsh and M.Hall,“The British Political Tradition: Explaining the Fate of New Labour’s Constitutional Reform Agenda”, British Politics, Vol.2,No.2,2007.
(6)谭融、毕宇飞:《论英国政府的官僚制》,《武汉大学学报》(哲学社会科学版),2012年第3期。
(7)R.A.W. Rhodes, Understanding Governance-Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability. Buckingham, Open University Press,1997,pp.87～112.
(8)传统的“主人-代理”(Principal-Agent)认为地方政府只是中央政府的执行者,完全遵从中央的指令执行中央政府的政策。
(9)“命令-执行”观点则认为中央和地方的关系是在“议会”下相互平等的主体,在合作中共同推动政府治理,地方是独立于中央而存在的平等主体。
(10)D. Richards, New Labour and Civil Service: Reconstituting the Westminster Model, Palgrave Macmillan UK,2008,pp.12～30.
(11)沃尔特·白芝浩:《英国宪法》,第62页,商务印书馆,2005年版。
(12)T.Ling, The British State Since 1945: An Introduction,Cambridge, Polity Press,1998,pp.1～100.
(13)H. Glennerster, British Social Policy Since 1945, Oxford, Basil Blackwell, 2000,pp.18～38.
(14)1951年到1975年间,由于其GDP增长缓慢,福利支出在GDP中所占比例在20年间从14%迅速攀升到28%,英国福利支出增长约13倍,从而导致政府出现了巨额的财政赤字,财政支出窘迫。
(15)新右派是20世纪70年代后期西方兴起的一股反凯恩斯主义、反福利国家政策的右翼政治经济思潮。英国新自由主义经济学有四个重要组成部分:新古典宏观经济学、奥地利学派、公共选择学派以及自由意志论。
(16)P. Pierson, Dismantling the Welfare State? Regan, Thatcher, and the Politics of Retrenchment, Cambridge, Cambridge University Press,1994, pp.13～27.
(17)从1979年开始,公共部门50%的机构,以及650000公共部门雇员被编入到私人机构中。把激励机制(例如市场竞争)引入到了公共部门内,强调分解官僚体制,通过合同外包和半市场化增强竞争性和增强顾客选择权。
(18)胡康大:《英国首相权力高度集中的趋势》,《世界经济与政治》,1990年第7期。
(19)王俊豪:《英国城市公用事业民营化改革评析》,《环境经济》,2005年第7期。
(20)L. Tom, “Delivering joined up government in the UK, Dimensions, Issues and Problems”, Public Administration, Vol.80, No.4,2002.
(21)R. Heffernan, “Prime Ministerial Predominance? Core Executive Politics in the UK”, British Journal of Politics and International Relations, Vol.5,No.3,2003.
(22)HM, Treasury, http://www.hm-treasury.gov.uk/pbr_csr/psa/pbr_csr07_psaindex.cfm’, accessed on 20/03/08,2007.
(23)D. Richards, M. J. Smith and H. Colin, Institutional Crisis in 21st-Century Britain, Palgrave Macmillan, London,2014,pp.15～38.
(24)杨欣:《论英国地方政府法下中央对地方管制路径的演进》,《国际论坛》,2008年第4期。
(25)郑楚宣:《英国中央和地方的关系》,《广东行政学院学报》,1995年第2期。
(26)P. G. Richards, The Local Government System, London: George Allen & Unwin, 1983,pp.10～90.
(27)S市地方政府官员访谈(2007年7月)。
(28)R.A.W. Rhodes, Control and Power in Central-Local Government Relations, Aldershot: Ashgate Publishing Ltd, 1999, pp.70～110.
(29)R.A.W. Rhodes, Understanding Governance-Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability. Buckingham, Open University Press,1997, pp.87～112.
(30)这里强调发生变化最大的一点是,自1992年后,商业税率不再由地方政府决定,转而由中央政府决定。
(31)英国中央政府地方政府与社区部官员访谈(2008年4月)。
(32)M. Bowerman, A. Ball and G. Francis, “Benchmarking as a Tool for the Modernization of Local Government”, Financial Accountability and Management, Vol.17, No.4, 2001.
(33)H. Davis, J. Downe and S. Martin, External inspection of local Government: Driving Improvement Or Drowning in Detail? York: Joseph Rowntree Foundation. 2001,p.9.
(34)灯塔地方政府的评选分为五个步骤。第一是确定候选名单,所有的申请者要将自己的材料送给相关的顾问小组专家、相关的政府部门以及改革发展署。第二步是由来自灯塔小组和相关的中央政府部门的官员对候选的地方政府进行参观访问。第三步是由候选的申请者向顾问小组进行有关的陈述,陈述的内容主要集牛在申报获得“灯塔”称号的公共服务的先进事迹。第四步为顾问小组的推荐。第五步为部长根据顾问小组推荐的结果和其他的相关信息确定灯塔地方政府荣誉称号的归属。
(35)D. Marsh, and R. Rhodes, Implementing Thatcherite Policies: Audit of an Era, Buckingham, Open University Press,1992.
(36)宋雄伟:《话语构建与路径依赖:英国大社会公共服务及对中国的启示》,《中国行政管理》,2016年第3期。
(37)杰瑞·斯托克:《英国地方政府治理的新发展》,《中共浙江省委党校学报》,2007年第1期。
(38)⑥ 英国中央政府地方政府与社区部官员访谈(2008年4月)。
(39)P. Hennessy, Whitehall, London: Fontana. 1989, p.221.
(40)C. Ponting, Whitehall: Tragedy and Farce, London: Hamish Hamilton. 1986, p.196.
(41)D. Richards, The Civil Service under the Conservatives 1979～1997, Whitehall’s Political Poodles?, Sussex Academic Press, 1997,pp.18～47.
(42)F. Ridley, “The British Civil Service and Politics: Principles in Question and Traditions Influx”, Parliamentary Affairs Vol.36,No.1, 1983.
(43)S. Richards, “The British Civil Service Since 1979: Changes in the Managements of People, Paper prepared for Administration Modernisation Conference”, Perugia, 1992,12～13 June.
(44)英国财政部官员访谈(2008年5月)。
(45)⑦ D. Richards, “The Civil Service in Britain: A Case-Study in Path Dependency”, in Halligan, J. (ed) Civil Service Systems in Anglo-American Countries, London: Edward Elgar,2004, pp.30～71.
(46)C. Parkinson, Right at the Centre, London: Weidenfeld &Nicolson, 1992.
(47)F. Pym, The Politics of Consent, London: Hamish Hamilton,1984, p.17.
(48)D. Richards, “The Civil Service in Britain: A Case-Study in Path Dependency” in Halligan, J. (ed) Civil Service Systems in Anglo-American Countries, London: Edward Elgar, 2004, pp.30～71.
(49)英国公务员委员会访谈(2009年10月)。
(50)英国学者访谈(2014年6月)。
(51)K. O. Morgan, Labor in Power 1945～1951, 1986, p.98.
(52)M.Powell and M.Hewitt, Welfare State and Welfare Change. Buckingham, Open University Press, 2003,pp.20～157.
(53)汪建强:《二战后英国公共住房发展阶段简析》,《科学·经济·社会》,2011年第1期。
(54)毛锐:《私有化与撒切尔时期的政府管制体制改革》,《山东师范大学学报》(人文社会科学版),2005年第6期。
(55)1984年建立“电信管制办公室”,1986年建立“煤气供应管制办公室”,1989年建立“国家江河管理局”和“电力供应管制办公室”。
(56)RPI 表示零售价格指数( Retail Price Index) ,也就是通货膨胀率; X 是指在一定时期内生产效率增长的百分比,这一指数由管制者确定。
(57)S.C.Little child, Regulation of British telecommunications Profitability, London: HMSO,1983,pp.1～42.
(58)易红郡:《撒切尔主义与《1988年教育改革法》》,《湘潭大学社会科学学报》,2003年第4期。
(59)具体设定指标为900个。
(2)“中央集权”是国家权力集中于中央政府的制度。在该制度下,地方政府统一服从于中央政府,根据中央政府的政策、法令办事,受中央政府的领导和督查。中央集权制是国家政权的一种结构形式,它体现着国家的整体与部分之间、中央与地方之间的相互关系。
(3)M. Evans, Constitution-making and the Labour Party, Palgrave, Basingstoke,2003,pp.1～11.
(4)S. Kettell. and P. Kerr ,“One Year on, The Fall and Decline of Gordon Brown”, British Politics, Vol.3, No.4,2008.
(5)D.Marsh and M.Hall,“The British Political Tradition: Explaining the Fate of New Labour’s Constitutional Reform Agenda”, British Politics, Vol.2,No.2,2007.
(6)谭融、毕宇飞:《论英国政府的官僚制》,《武汉大学学报》(哲学社会科学版),2012年第3期。
(7)R.A.W. Rhodes, Understanding Governance-Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability. Buckingham, Open University Press,1997,pp.87～112.
(8)传统的“主人-代理”(Principal-Agent)认为地方政府只是中央政府的执行者,完全遵从中央的指令执行中央政府的政策。
(9)“命令-执行”观点则认为中央和地方的关系是在“议会”下相互平等的主体,在合作中共同推动政府治理,地方是独立于中央而存在的平等主体。
(10)D. Richards, New Labour and Civil Service: Reconstituting the Westminster Model, Palgrave Macmillan UK,2008,pp.12～30.
(11)沃尔特·白芝浩:《英国宪法》,第62页,商务印书馆,2005年版。
(12)T.Ling, The British State Since 1945: An Introduction,Cambridge, Polity Press,1998,pp.1～100.
(13)H. Glennerster, British Social Policy Since 1945, Oxford, Basil Blackwell, 2000,pp.18～38.
(14)1951年到1975年间,由于其GDP增长缓慢,福利支出在GDP中所占比例在20年间从14%迅速攀升到28%,英国福利支出增长约13倍,从而导致政府出现了巨额的财政赤字,财政支出窘迫。
(15)新右派是20世纪70年代后期西方兴起的一股反凯恩斯主义、反福利国家政策的右翼政治经济思潮。英国新自由主义经济学有四个重要组成部分:新古典宏观经济学、奥地利学派、公共选择学派以及自由意志论。
(16)P. Pierson, Dismantling the Welfare State? Regan, Thatcher, and the Politics of Retrenchment, Cambridge, Cambridge University Press,1994, pp.13～27.
(17)从1979年开始,公共部门50%的机构,以及650000公共部门雇员被编入到私人机构中。把激励机制(例如市场竞争)引入到了公共部门内,强调分解官僚体制,通过合同外包和半市场化增强竞争性和增强顾客选择权。
(18)胡康大:《英国首相权力高度集中的趋势》,《世界经济与政治》,1990年第7期。
(19)王俊豪:《英国城市公用事业民营化改革评析》,《环境经济》,2005年第7期。
(20)L. Tom, “Delivering joined up government in the UK, Dimensions, Issues and Problems”, Public Administration, Vol.80, No.4,2002.
(21)R. Heffernan, “Prime Ministerial Predominance? Core Executive Politics in the UK”, British Journal of Politics and International Relations, Vol.5,No.3,2003.
(22)HM, Treasury, http://www.hm-treasury.gov.uk/pbr_csr/psa/pbr_csr07_psaindex.cfm’, accessed on 20/03/08,2007.
(23)D. Richards, M. J. Smith and H. Colin, Institutional Crisis in 21st-Century Britain, Palgrave Macmillan, London,2014,pp.15～38.
(24)杨欣:《论英国地方政府法下中央对地方管制路径的演进》,《国际论坛》,2008年第4期。
(25)郑楚宣:《英国中央和地方的关系》,《广东行政学院学报》,1995年第2期。
(26)P. G. Richards, The Local Government System, London: George Allen & Unwin, 1983,pp.10～90.
(27)S市地方政府官员访谈(2007年7月)。
(28)R.A.W. Rhodes, Control and Power in Central-Local Government Relations, Aldershot: Ashgate Publishing Ltd, 1999, pp.70～110.
(29)R.A.W. Rhodes, Understanding Governance-Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability. Buckingham, Open University Press,1997, pp.87～112.
(30)这里强调发生变化最大的一点是,自1992年后,商业税率不再由地方政府决定,转而由中央政府决定。
(31)英国中央政府地方政府与社区部官员访谈(2008年4月)。
(32)M. Bowerman, A. Ball and G. Francis, “Benchmarking as a Tool for the Modernization of Local Government”, Financial Accountability and Management, Vol.17, No.4, 2001.
(33)H. Davis, J. Downe and S. Martin, External inspection of local Government: Driving Improvement Or Drowning in Detail? York: Joseph Rowntree Foundation. 2001,p.9.
(34)灯塔地方政府的评选分为五个步骤。第一是确定候选名单,所有的申请者要将自己的材料送给相关的顾问小组专家、相关的政府部门以及改革发展署。第二步是由来自灯塔小组和相关的中央政府部门的官员对候选的地方政府进行参观访问。第三步是由候选的申请者向顾问小组进行有关的陈述,陈述的内容主要集牛在申报获得“灯塔”称号的公共服务的先进事迹。第四步为顾问小组的推荐。第五步为部长根据顾问小组推荐的结果和其他的相关信息确定灯塔地方政府荣誉称号的归属。
(35)D. Marsh, and R. Rhodes, Implementing Thatcherite Policies: Audit of an Era, Buckingham, Open University Press,1992.
(36)宋雄伟:《话语构建与路径依赖:英国大社会公共服务及对中国的启示》,《中国行政管理》,2016年第3期。
(37)杰瑞·斯托克:《英国地方政府治理的新发展》,《中共浙江省委党校学报》,2007年第1期。
(38)⑥ 英国中央政府地方政府与社区部官员访谈(2008年4月)。
(39)P. Hennessy, Whitehall, London: Fontana. 1989, p.221.
(40)C. Ponting, Whitehall: Tragedy and Farce, London: Hamish Hamilton. 1986, p.196.
(41)D. Richards, The Civil Service under the Conservatives 1979～1997, Whitehall’s Political Poodles?, Sussex Academic Press, 1997,pp.18～47.
(42)F. Ridley, “The British Civil Service and Politics: Principles in Question and Traditions Influx”, Parliamentary Affairs Vol.36,No.1, 1983.
(43)S. Richards, “The British Civil Service Since 1979: Changes in the Managements of People, Paper prepared for Administration Modernisation Conference”, Perugia, 1992,12～13 June.
(44)英国财政部官员访谈(2008年5月)。
(45)⑦ D. Richards, “The Civil Service in Britain: A Case-Study in Path Dependency”, in Halligan, J. (ed) Civil Service Systems in Anglo-American Countries, London: Edward Elgar,2004, pp.30～71.
(46)C. Parkinson, Right at the Centre, London: Weidenfeld &Nicolson, 1992.
(47)F. Pym, The Politics of Consent, London: Hamish Hamilton,1984, p.17.
(48)D. Richards, “The Civil Service in Britain: A Case-Study in Path Dependency” in Halligan, J. (ed) Civil Service Systems in Anglo-American Countries, London: Edward Elgar, 2004, pp.30～71.
(49)英国公务员委员会访谈(2009年10月)。
(50)英国学者访谈(2014年6月)。
(51)K. O. Morgan, Labor in Power 1945～1951, 1986, p.98.
(52)M.Powell and M.Hewitt, Welfare State and Welfare Change. Buckingham, Open University Press, 2003,pp.20～157.
(53)汪建强:《二战后英国公共住房发展阶段简析》,《科学·经济·社会》,2011年第1期。
(54)毛锐:《私有化与撒切尔时期的政府管制体制改革》,《山东师范大学学报》(人文社会科学版),2005年第6期。
(55)1984年建立“电信管制办公室”,1986年建立“煤气供应管制办公室”,1989年建立“国家江河管理局”和“电力供应管制办公室”。
(56)RPI 表示零售价格指数( Retail Price Index) ,也就是通货膨胀率; X 是指在一定时期内生产效率增长的百分比,这一指数由管制者确定。
(57)S.C.Little child, Regulation of British telecommunications Profitability, London: HMSO,1983,pp.1～42.
(58)易红郡:《撒切尔主义与《1988年教育改革法》》,《湘潭大学社会科学学报》,2003年第4期。
(59)具体设定指标为900个。