政务信息资源的权属界定研究
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摘要
随着电子政务云平台建设的推进,政务信息资源共享开放的技术障碍逐步消失,法律制度的缺位成为其主要的制约因素,尤其是信息资源的权属问题上。国家和地方层面正朝向确立政务信息资源国家所有权的方向探索。在此立法形成过程中,为减少信息社会中信息分布不均匀所引起的不平等现象,需要明确国家所有权是与私人所有权具有本质区别的财产权制度,公众接近是其本质特征。同时,为平衡数据利用与个人隐私保护之间的冲突,需区分政务信息资源的共享与开放开发的不同场景。
With the advancement of e-government cloud platform construction,the technical barriers to the opening and sharing of government information resources have gradually disappeared,and the absence of legal systems has become its major constraint factors,especially the ownership of information resources. At the national and local levels,we are exploring the direction of establishing national ownership of government information resources. In order to reduce the inequality caused by the uneven distribution of information in the information society,it is necessary to clarify that the state ownership is a property right system that is essentially different from private ownership in the process of forming the legislation. Public access is its essential feature. At the same time,in order to balance the conflict between data use and personal privacy protection,it is necessary to distinguish between different situations of sharing and open development of government information resources.
With the advancement of e-government cloud platform construction,the technical barriers to the opening and sharing of government information resources have gradually disappeared,and the absence of legal systems has become its major constraint factors,especially the ownership of information resources. At the national and local levels,we are exploring the direction of establishing national ownership of government information resources. In order to reduce the inequality caused by the uneven distribution of information in the information society,it is necessary to clarify that the state ownership is a property right system that is essentially different from private ownership in the process of forming the legislation. Public access is its essential feature. At the same time,in order to balance the conflict between data use and personal privacy protection,it is necessary to distinguish between different situations of sharing and open development of government information resources.
引文
[1]发改委.将抓紧出台政务信息资源目录编制指南[EB/OL].(2016-09-23)[2018-04-02].http://kuaixun.stcn.com/2016/0923/12891568.shtml.
[2]根据《国务院关于印发政务信息资源共享管理暂行办法的通知》(国发[2016]51号),政务信息资源是指政务部门在履行职责过程中制作或获取的,以一定形式记录、保存的文件、资料、图表和数据等各类信息资源,包括政务部门直接或通过第三方依法采集的、依法授权管理的和因履行职责需要依托政务信息系统形成的信息资源等。根据《政府信息公开条例》第2条规定:“本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。”
[3]《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发[2010]5号)中指出,“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”《政府信息公开条例》(修订草案征求意见稿)第17条规定:“行政机关内部的工作流程、人事管理、后勤管理等有关行政机关内部事务的信息,可不予公开。行政机关在行政决策过程中形成的内部讨论记录、过程稿,以及行政机关之间的磋商信函、请示报告等过程信息,公开后可能会影响公正决策或者行政行为正常进行的,可不予公开。法律、法规对行政机关公开履行政府职责过程中形成的信息有规定的,依照其规定办理。”
[4]商晓帆.从政府信息公开的角度看政府信息资源建设[J].图书馆学研究,2006,(11):62.
[5]梅夏英.数据的法律属性及其民法定位[J].中国社会科学,2016,(9):168.
[6]参见阿里云《数据保护倡议书》。
[7]齐爱民.信息法原论---信息法的产生与体系化[M].武汉:武汉大学出版社,2010.221.
[8]参见北京知识产权法院(2016)京73民终588号民事判决书。
[9]《民法总则》第127条规定:“法律对数据、网络虚拟财产的保护有规定的,依照其规定。”
[10]王玉林,高富平.大数据的财产属性研究[J].图书与情报,2016,(1):30.
[11]贵阳大数据交易所交易规则中的“交易确权”规定,“数据买卖双方要保证数据所有权、合法、可信、不被滥用。”载http://www.gbdex.com/website/view/dealRule.jsp,2018-04-02.
[12]王融.关于大数据交易核心法律问题---数据所有权的探讨[J].大数据,2015,(18):1.
[13]齐爱民,盘佳.数据权、数据主权的确立与大数据保护的基本原则[J].苏州大学学报(哲学社会科学版),2015,(1):69.
[14]William Fenwick,Erin John,Jason Stimac.The Necessity of E-Government[J].Santa Clara Computer and High Technology Law Journal,2009,(25):434.
[15]《福建省电子政务建设和应用管理办法》第9条规定:“应用单位在履行职责过程中产生的信息资源,以及通过特许经营、购买服务等方式开展电子政务建设和应用所产生的信息资源属于国家所有,由同级人民政府电子政务管理部门负责综合管理。”《汕头经济特区电子政务建设管理办法》第27条第2款规定:“电子政务实施单位在履行职责过程中产生的信息资源,以及通过特许经营、购买服务等方式开展电子政务建设和应用所产生的信息资源属于国家所有,由市电子政务主管部门负责综合管理。”
[16]河北省政务信息资源共享管理规定解读[EB/OL].(2016-08-25)[2018-04-02].http://www.echinagov.com/policyI nterpretation/135475.htm.
[17]李克强总理在全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上的讲话(2016年5月9日)[EB/OL].(2016-05-22)[2018-04-02].http://www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2315/nw39329/userobject82aw18840.html.
[18]如有学者认为,信息资源管理单位,即掌握公共信息的政府机关,对公共信息享有管理权,同时应履行公开义务。参见余筱兰.信息权在我国民法典编纂中的立法遵从[J].法学杂志,2017,(4):27.
[19]曾娜.自然资源国家所有权的特征透析[J].生态经济,2016,(9):153.
[20]Lynda L.Butler.Environmental Water Rights:An Evolving Concept of Public Property[J].Virginia Environmental Law Journal,1990,(9):358-361.
[21]张翔.国家所有权的具体内容有待立法形成[J].法学研究,2013,(4):62.
[22]如《浙江省公共数据和电子政务管理办法》第2条第2款规定,“本办法所称公共数据是指各级行政机关以及具有公共管理和服务职能的事业单位(以下统称公共管理和服务机构),在依法履行职责过程中获得的各类数据资源。”
[23]Ivo Pilvin.Rule of Law and Information Society:Constitutional Limits to Active Information Provision by Government[J].Juridica International,2002,(7):89.
[24]琳达·J.埃里希.选择自由:个人自治与隐私权[A].王垚,译.张民安.自治性隐私权研究:自治性隐私权的产生、发展、适用范围和争议[M].广州:中山大学出版社,2014.154.
[25]Kent Walker.Where Everybody Knows Your Name:A Pragmatic Look at the Costs of Privacy and the Benefits of Information Exchange[J].Stanford Technology Law Review,2000,(2000):2.
[26]范为.大数据时代个人信息保护的路径重构[J].环球法律评论,2016,(5):93-97.
[27]《网络安全法》第41条第1款规定:“网络运营者收集、使用个人信息,应当遵循合法、正当、必要的原则,公开收集、使用规则,明示收集、使用信息的目的、方式和范围,并经被收集者同意。”
[28]陈戈等.德国联邦宪法法院典型判例研究基本权利篇[M].北京:法律出版社,2015.77.
[29]郑磊.开放政府数据研究:概念辨析、关键因素及其互动关系[J].中国行政管理,2015,(11):13.
[2]根据《国务院关于印发政务信息资源共享管理暂行办法的通知》(国发[2016]51号),政务信息资源是指政务部门在履行职责过程中制作或获取的,以一定形式记录、保存的文件、资料、图表和数据等各类信息资源,包括政务部门直接或通过第三方依法采集的、依法授权管理的和因履行职责需要依托政务信息系统形成的信息资源等。根据《政府信息公开条例》第2条规定:“本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。”
[3]《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发[2010]5号)中指出,“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”《政府信息公开条例》(修订草案征求意见稿)第17条规定:“行政机关内部的工作流程、人事管理、后勤管理等有关行政机关内部事务的信息,可不予公开。行政机关在行政决策过程中形成的内部讨论记录、过程稿,以及行政机关之间的磋商信函、请示报告等过程信息,公开后可能会影响公正决策或者行政行为正常进行的,可不予公开。法律、法规对行政机关公开履行政府职责过程中形成的信息有规定的,依照其规定办理。”
[4]商晓帆.从政府信息公开的角度看政府信息资源建设[J].图书馆学研究,2006,(11):62.
[5]梅夏英.数据的法律属性及其民法定位[J].中国社会科学,2016,(9):168.
[6]参见阿里云《数据保护倡议书》。
[7]齐爱民.信息法原论---信息法的产生与体系化[M].武汉:武汉大学出版社,2010.221.
[8]参见北京知识产权法院(2016)京73民终588号民事判决书。
[9]《民法总则》第127条规定:“法律对数据、网络虚拟财产的保护有规定的,依照其规定。”
[10]王玉林,高富平.大数据的财产属性研究[J].图书与情报,2016,(1):30.
[11]贵阳大数据交易所交易规则中的“交易确权”规定,“数据买卖双方要保证数据所有权、合法、可信、不被滥用。”载http://www.gbdex.com/website/view/dealRule.jsp,2018-04-02.
[12]王融.关于大数据交易核心法律问题---数据所有权的探讨[J].大数据,2015,(18):1.
[13]齐爱民,盘佳.数据权、数据主权的确立与大数据保护的基本原则[J].苏州大学学报(哲学社会科学版),2015,(1):69.
[14]William Fenwick,Erin John,Jason Stimac.The Necessity of E-Government[J].Santa Clara Computer and High Technology Law Journal,2009,(25):434.
[15]《福建省电子政务建设和应用管理办法》第9条规定:“应用单位在履行职责过程中产生的信息资源,以及通过特许经营、购买服务等方式开展电子政务建设和应用所产生的信息资源属于国家所有,由同级人民政府电子政务管理部门负责综合管理。”《汕头经济特区电子政务建设管理办法》第27条第2款规定:“电子政务实施单位在履行职责过程中产生的信息资源,以及通过特许经营、购买服务等方式开展电子政务建设和应用所产生的信息资源属于国家所有,由市电子政务主管部门负责综合管理。”
[16]河北省政务信息资源共享管理规定解读[EB/OL].(2016-08-25)[2018-04-02].http://www.echinagov.com/policyI nterpretation/135475.htm.
[17]李克强总理在全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上的讲话(2016年5月9日)[EB/OL].(2016-05-22)[2018-04-02].http://www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2315/nw39329/userobject82aw18840.html.
[18]如有学者认为,信息资源管理单位,即掌握公共信息的政府机关,对公共信息享有管理权,同时应履行公开义务。参见余筱兰.信息权在我国民法典编纂中的立法遵从[J].法学杂志,2017,(4):27.
[19]曾娜.自然资源国家所有权的特征透析[J].生态经济,2016,(9):153.
[20]Lynda L.Butler.Environmental Water Rights:An Evolving Concept of Public Property[J].Virginia Environmental Law Journal,1990,(9):358-361.
[21]张翔.国家所有权的具体内容有待立法形成[J].法学研究,2013,(4):62.
[22]如《浙江省公共数据和电子政务管理办法》第2条第2款规定,“本办法所称公共数据是指各级行政机关以及具有公共管理和服务职能的事业单位(以下统称公共管理和服务机构),在依法履行职责过程中获得的各类数据资源。”
[23]Ivo Pilvin.Rule of Law and Information Society:Constitutional Limits to Active Information Provision by Government[J].Juridica International,2002,(7):89.
[24]琳达·J.埃里希.选择自由:个人自治与隐私权[A].王垚,译.张民安.自治性隐私权研究:自治性隐私权的产生、发展、适用范围和争议[M].广州:中山大学出版社,2014.154.
[25]Kent Walker.Where Everybody Knows Your Name:A Pragmatic Look at the Costs of Privacy and the Benefits of Information Exchange[J].Stanford Technology Law Review,2000,(2000):2.
[26]范为.大数据时代个人信息保护的路径重构[J].环球法律评论,2016,(5):93-97.
[27]《网络安全法》第41条第1款规定:“网络运营者收集、使用个人信息,应当遵循合法、正当、必要的原则,公开收集、使用规则,明示收集、使用信息的目的、方式和范围,并经被收集者同意。”
[28]陈戈等.德国联邦宪法法院典型判例研究基本权利篇[M].北京:法律出版社,2015.77.
[29]郑磊.开放政府数据研究:概念辨析、关键因素及其互动关系[J].中国行政管理,2015,(11):13.