属地责任制下的谋利型上访:生成机制与治理逻辑
|
摘要
谋利型上访作为一种新型的、急剧凸显的农民上访行为,对其生成机制和治理逻辑的分析具有重要的理论和政策意义。本文基于制度分析的视角,通过考察信访制度本身提炼出"属地责任制"的分析性概念,构建信访制度与上访行为的关联性分析框架,基于典型案例的历时性比较分析,研究信访属地责任制如何内部生产出谋利型上访。研究发现,信访属地责任制中上级政府的激励逻辑、村级两委的应付逻辑造成基层政府的避责逻辑,并共同导致了上访谋利空间的生成。基层政府的初始示范、农民上访的自我示范和村庄场域中的社会示范,分别结合上访谋利空间促成谋利型上访的发生、持续和扩散。基层政府的信访治理策略经历了从专断型治理到利益型治理的变迁。其治理逻辑是属地责任制中基层政府"责重权轻"的权责不匹配形成"利用公共资源解决部门及官员政治风险"的目标替代。上述结论对破解谋利型上访这一基层治理难题具有一定启发意义,包括弱化信访压力体制、强化基层治理能力、动员村庄自治力量、推进信访治理法治化。
The profit-seeking petition is a new type of peasant petitioning behavior that is sharply highlighted.The objective of this paper is to study the production mechanism and governance logic of profit-seeking petitions, and explain how the petition-responsible land liability system internally produces profit-seeking petitions. Based on the perspective of institutional analysis, this paper refines the analytical concept of "Territorial Responsibility System", constructs the correlation analysis framework of petition system and petition behavior,and conducts comparative analysis of typical cases. The research in this paper finds that the motivation logic of the higher-level government in the petition-responsibility system and the coping logic of the village-level two committees have caused the grass-roots government to avoid the logic of responsibility, and jointly led to the creation of the profit-seeking space. The initial demonstration of the grass-roots government, the self-demonstration of the farmers' petitions and the social demonstration in the village field, respectively, combined with the petitioning for profit, promoted the occurrence, persistence and spread of profit-seeking petitions. The grass-roots government's petition management strategy has experienced changes from arbitrary governance to interest-based governance. The governance logic is the mismatch of powers and responsibilities of the grassroots government in the territorial responsibility system leading to the goal substitution. The conclusion of the article has certain enlightening significance for solving the problem of grassroots governance of profit-seeking petitions, including weakening the pressure system of petition, strengthening the ability of grassroots governance, mobilizing the autonomy of villages, and promoting the rule of law in petition.
The profit-seeking petition is a new type of peasant petitioning behavior that is sharply highlighted.The objective of this paper is to study the production mechanism and governance logic of profit-seeking petitions, and explain how the petition-responsible land liability system internally produces profit-seeking petitions. Based on the perspective of institutional analysis, this paper refines the analytical concept of "Territorial Responsibility System", constructs the correlation analysis framework of petition system and petition behavior,and conducts comparative analysis of typical cases. The research in this paper finds that the motivation logic of the higher-level government in the petition-responsibility system and the coping logic of the village-level two committees have caused the grass-roots government to avoid the logic of responsibility, and jointly led to the creation of the profit-seeking space. The initial demonstration of the grass-roots government, the self-demonstration of the farmers' petitions and the social demonstration in the village field, respectively, combined with the petitioning for profit, promoted the occurrence, persistence and spread of profit-seeking petitions. The grass-roots government's petition management strategy has experienced changes from arbitrary governance to interest-based governance. The governance logic is the mismatch of powers and responsibilities of the grassroots government in the territorial responsibility system leading to the goal substitution. The conclusion of the article has certain enlightening significance for solving the problem of grassroots governance of profit-seeking petitions, including weakening the pressure system of petition, strengthening the ability of grassroots governance, mobilizing the autonomy of villages, and promoting the rule of law in petition.
引文
[1]詹姆斯·C·斯科特.弱者的武器[M].郑广怀,等译.南京:译林出版社,2011.
[2] O'BRIEN K J,LI L J. Rightful Resistance in Rural China[M].New York:Cambridge University Press,2006.
[3]于建嵘.当前农民维权活动的一个解释框架[J].社会学研究,2004(2):49-55.
[4]应星.草根动员与农民群体利益的表达机制———四个个案的比较研究[J].社会学研究,2007(2):1-23.
[5]董海军.依势博弈:基层社会维权行为的新解释框架[J].社会,2010,30(5):96-120.
[6]王洪伟.当代中国底层社会“以身抗争”的效度和限度分析一个“艾滋村民”抗争维权的启示[J].社会,2010,30(2):215-234.
[7]李晨璐,赵旭东.群体性事件中的原始抵抗以浙东海村环境抗争事件为例[J].社会,2012,32(5):179-193.
[8]吴长青.英雄伦理与抗争行动的持续性以鲁西农民抗争积极分子为例[J].社会,2013,33(5):204-229.
[9]杨华.税费改革后农村信访困局的治理根源———以农民上访的主要类型为分析基础[J].云南大学学报(法学版),2011,24(4):123-130.
[10]陈柏峰.农民上访的分类治理研究[J].政治学研究,2012(1):28-42.
[11]陈涛,谢家彪.混合型抗争———当前农民环境抗争的一个解释框架[J].社会学研究,2016(3):25-46.
[12]田先红.从维权到谋利———农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架[J].开放时代,2010(6):24-38.
[13]田先红,贺雪峰.不合理上访与信访体制改革研究[C]//杜志淳.中国社会公共安全研究报告,2013(1):27-38.
[14]饶静,叶敬忠,谭思.“要挟型上访”———底层政治逻辑下的农民上访分析框架[J].中国农村观察,2011(3):24-31,39.
[15]陈朋.异化的代理信访:共谋逻辑下的信访困境[J].学海,2017(4):148-155.
[16]田先红.乡村治理转型与基层信访治理困境[J].古今农业,2011(3):11-20.
[17]刘娅娜.谋利型上访产生的原因及治理对策研究[D].长沙:湖南师范大学,2014.
[18]封丽霞.中国人为什么“偏好”上访?———一个法文化视角的观察[J].理论与改革,2013(4):20-24.
[19]舒绍福.政治文化视野中的农民上访研究[J].理论导刊,2008(1):73-74.
[20]焦长权.政权“悬浮”与市场“困局”:一种农民上访行为的解释框架———基于鄂中G镇农民农田水利上访行为的分析[J].开放时代,2010(6):39-51.
[21]田先红.当前农村谋利型上访凸显的原因及对策分析——基于湖北省江华市桥镇的调查研究[J].华中科技大学学报(社会科学版),2010,24(6):100-105.
[22]田先红,罗兴佐.“群众”抑或“公民”:中国信访权利主体论析[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2016,55(5):34-43.
[23]屈群苹.谋利型上访的生成机理及其有效治理[J].行政与法,2014(2):42-45.
[24]桂林,尹振东,聂辉华.利益表达、社会稳定与公共治理[J].经济研究,2016(11):153-165.
[25]金姗姗.要挟型上访发生机制研究[J].中国行政管理,2014(4):68-72.
[26]陈柏峰.信访机制的异化与基层治理的转型———从武汉山乡个案展开[J].中国乡村研究,2016(13):129-161.
[27]田先红.息访之道———国家转型期的桥镇信访治理研究,1995—2009[D].武汉:华中科技大学,2010.
[28]田先红.治理基层中国:桥镇信访博弈的叙事(1995—2009)[M].北京:社会科学文献出版社,2012.
[29]常倩.赢利型上访、赢利型经纪与基层社会参与[J].东南学术,2012(3):120-127.
[30]郭凯,叶程清.善用社会资本化解农村基层信访困境[J].领导科学,2013(10z):59-60.
[31]马克斯·韦伯.经济与社会.上卷[M].林荣远,译.北京:商务印书馆,1997:46.
[32]吕方.治理情境分析:风险约束下的地方政府行为——基于武陵市扶贫办“申诉”个案的研究[J].社会学研究,2013(2):98-124.
[33]周黎安.行政发包制[J].社会,2014,34(6):1-38.
[34]张静.行政包干的组织基础[J].社会,2014,34(6):85-97.
[35]荣敬本,等.从压力型体制向民主合作体制的转变:县乡两级政治体制改革[M].北京:中央编译出版社,1998:28.
[36]周雪光.基层政府间的“共谋现象”———一个政府行为的制度逻辑[J].社会学研究,2008(6):1-21.
[37]夏柱智.基层治理视野下的边缘人———基于豫东村庄的田野调查[J].中共宁波市委党校学报,2015,37(3):94-100.
[38]周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权———税费改革对国家与农民关系之影响[J].社会学研究,2006(3):1-38.
[39]倪星,王锐.从邀功到避责:基层政府官员行为变化研究[J].政治学研究,2017(2):42-51.
[40]练宏.弱排名激励的社会学分析——以环保部门为例[J].中国社会科学,2016(1):82-99.
[41]韦长伟,贾晓光.社会冲突解决中的“花钱买稳定”策略研究[J].吉首大学学报(社会科学版),2015,36(5):96-101.
[42]王丽惠.控制的自治:村级治理半行政化的形成机制与内在困境———以城乡一体化为背景的问题讨论[J].中国农村观察,2015(2):57-68.
[43]徐勇.村干部的双重角色:代理人与当家人[J].二十一世纪(香港),1997(8):151-158.
[44]吴毅.双重边缘化:村干部角色与行为的类型学分析[J].管理世界,2002(11):78-85.
[45]付英.村干部的三重角色及政策思考———基于征地补偿的考察[J].清华大学学报(哲学社会科学版),2014,29(3):154-163.
[46]杨爱平,余雁鸿.选择性应付:社区居委会行动逻辑的组织分析———以G市L社区为例[J].社会学研究,2012,27(4):105-126.
[47]鲁敏.变迁与失衡:转型期地方政府的权责配置研究[J].云南社会科学,2012(1):64-68.
[48]麻宝斌,郭蕊.权责一致与权责背离:在理论与现实之间[J].政治学研究,2010(1):72-78.
[49]史普原.政府组织间的权责配置———兼论“项目制”[J].社会学研究,2016(2):123-148.
[50]林辉煌.“引诱效应”:信访的制度结构与法律甄别[J].中国行政管理,2017(6):62-68.
[51]郑永君,张大维.社会转型中的乡村治理:从权力的文化网络到权力的利益网络[J].学习与实践,2015(2):91-98.
(1)审稿专家质疑:“长时段上访专业户的上访谋利成功的示范效应和短时段非上访专业户上访谋利失败的示范效应如何影响人们的行为?”对于非专业上访户,由于没有遗留问题,因而并没有初始示范效应。其他上访户的成功谋利上访经验在乡村的社会示范使得农户去尝试谋利上访。上访失败后,成功自我示范效应不存在,产生失败自我示范效应,进而终止上访行为。成功示范效应和失败示范效应如何影响人们行为,其实是在村庄层面考察成功或失败的社会示范效力。由于当前基层信访治理的“去专断化”模式,因而农民上访基本没有成本,其心理更多的是“试一试失败了也不要钱,成功则可以获取额外的利益”,因此我们认为成功的示范效应大于失败的示范效应。所以谋利型上访的社会危害和社会后果都较大。
(1)基层政府有更多利益的考量,例如信访专项资金是固定的,而去市、省、北京接访的成本则较高,直接把钱给上访者的成本则更低一点。对于不属于信访领域的资源,例如低保指标,特殊困难救济指标等都是纳入中央财政预算的,给上访者这些资源,并不会损害到基层政府的利益。
(2)参见:http://www.gov.cn/flfg/2010-10/28/content_1732986.htm。
(3)参见:http://www.qstheory.cn/llqikan/2017-12/03/c_1122049483.htm。
[2] O'BRIEN K J,LI L J. Rightful Resistance in Rural China[M].New York:Cambridge University Press,2006.
[3]于建嵘.当前农民维权活动的一个解释框架[J].社会学研究,2004(2):49-55.
[4]应星.草根动员与农民群体利益的表达机制———四个个案的比较研究[J].社会学研究,2007(2):1-23.
[5]董海军.依势博弈:基层社会维权行为的新解释框架[J].社会,2010,30(5):96-120.
[6]王洪伟.当代中国底层社会“以身抗争”的效度和限度分析一个“艾滋村民”抗争维权的启示[J].社会,2010,30(2):215-234.
[7]李晨璐,赵旭东.群体性事件中的原始抵抗以浙东海村环境抗争事件为例[J].社会,2012,32(5):179-193.
[8]吴长青.英雄伦理与抗争行动的持续性以鲁西农民抗争积极分子为例[J].社会,2013,33(5):204-229.
[9]杨华.税费改革后农村信访困局的治理根源———以农民上访的主要类型为分析基础[J].云南大学学报(法学版),2011,24(4):123-130.
[10]陈柏峰.农民上访的分类治理研究[J].政治学研究,2012(1):28-42.
[11]陈涛,谢家彪.混合型抗争———当前农民环境抗争的一个解释框架[J].社会学研究,2016(3):25-46.
[12]田先红.从维权到谋利———农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架[J].开放时代,2010(6):24-38.
[13]田先红,贺雪峰.不合理上访与信访体制改革研究[C]//杜志淳.中国社会公共安全研究报告,2013(1):27-38.
[14]饶静,叶敬忠,谭思.“要挟型上访”———底层政治逻辑下的农民上访分析框架[J].中国农村观察,2011(3):24-31,39.
[15]陈朋.异化的代理信访:共谋逻辑下的信访困境[J].学海,2017(4):148-155.
[16]田先红.乡村治理转型与基层信访治理困境[J].古今农业,2011(3):11-20.
[17]刘娅娜.谋利型上访产生的原因及治理对策研究[D].长沙:湖南师范大学,2014.
[18]封丽霞.中国人为什么“偏好”上访?———一个法文化视角的观察[J].理论与改革,2013(4):20-24.
[19]舒绍福.政治文化视野中的农民上访研究[J].理论导刊,2008(1):73-74.
[20]焦长权.政权“悬浮”与市场“困局”:一种农民上访行为的解释框架———基于鄂中G镇农民农田水利上访行为的分析[J].开放时代,2010(6):39-51.
[21]田先红.当前农村谋利型上访凸显的原因及对策分析——基于湖北省江华市桥镇的调查研究[J].华中科技大学学报(社会科学版),2010,24(6):100-105.
[22]田先红,罗兴佐.“群众”抑或“公民”:中国信访权利主体论析[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2016,55(5):34-43.
[23]屈群苹.谋利型上访的生成机理及其有效治理[J].行政与法,2014(2):42-45.
[24]桂林,尹振东,聂辉华.利益表达、社会稳定与公共治理[J].经济研究,2016(11):153-165.
[25]金姗姗.要挟型上访发生机制研究[J].中国行政管理,2014(4):68-72.
[26]陈柏峰.信访机制的异化与基层治理的转型———从武汉山乡个案展开[J].中国乡村研究,2016(13):129-161.
[27]田先红.息访之道———国家转型期的桥镇信访治理研究,1995—2009[D].武汉:华中科技大学,2010.
[28]田先红.治理基层中国:桥镇信访博弈的叙事(1995—2009)[M].北京:社会科学文献出版社,2012.
[29]常倩.赢利型上访、赢利型经纪与基层社会参与[J].东南学术,2012(3):120-127.
[30]郭凯,叶程清.善用社会资本化解农村基层信访困境[J].领导科学,2013(10z):59-60.
[31]马克斯·韦伯.经济与社会.上卷[M].林荣远,译.北京:商务印书馆,1997:46.
[32]吕方.治理情境分析:风险约束下的地方政府行为——基于武陵市扶贫办“申诉”个案的研究[J].社会学研究,2013(2):98-124.
[33]周黎安.行政发包制[J].社会,2014,34(6):1-38.
[34]张静.行政包干的组织基础[J].社会,2014,34(6):85-97.
[35]荣敬本,等.从压力型体制向民主合作体制的转变:县乡两级政治体制改革[M].北京:中央编译出版社,1998:28.
[36]周雪光.基层政府间的“共谋现象”———一个政府行为的制度逻辑[J].社会学研究,2008(6):1-21.
[37]夏柱智.基层治理视野下的边缘人———基于豫东村庄的田野调查[J].中共宁波市委党校学报,2015,37(3):94-100.
[38]周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权———税费改革对国家与农民关系之影响[J].社会学研究,2006(3):1-38.
[39]倪星,王锐.从邀功到避责:基层政府官员行为变化研究[J].政治学研究,2017(2):42-51.
[40]练宏.弱排名激励的社会学分析——以环保部门为例[J].中国社会科学,2016(1):82-99.
[41]韦长伟,贾晓光.社会冲突解决中的“花钱买稳定”策略研究[J].吉首大学学报(社会科学版),2015,36(5):96-101.
[42]王丽惠.控制的自治:村级治理半行政化的形成机制与内在困境———以城乡一体化为背景的问题讨论[J].中国农村观察,2015(2):57-68.
[43]徐勇.村干部的双重角色:代理人与当家人[J].二十一世纪(香港),1997(8):151-158.
[44]吴毅.双重边缘化:村干部角色与行为的类型学分析[J].管理世界,2002(11):78-85.
[45]付英.村干部的三重角色及政策思考———基于征地补偿的考察[J].清华大学学报(哲学社会科学版),2014,29(3):154-163.
[46]杨爱平,余雁鸿.选择性应付:社区居委会行动逻辑的组织分析———以G市L社区为例[J].社会学研究,2012,27(4):105-126.
[47]鲁敏.变迁与失衡:转型期地方政府的权责配置研究[J].云南社会科学,2012(1):64-68.
[48]麻宝斌,郭蕊.权责一致与权责背离:在理论与现实之间[J].政治学研究,2010(1):72-78.
[49]史普原.政府组织间的权责配置———兼论“项目制”[J].社会学研究,2016(2):123-148.
[50]林辉煌.“引诱效应”:信访的制度结构与法律甄别[J].中国行政管理,2017(6):62-68.
[51]郑永君,张大维.社会转型中的乡村治理:从权力的文化网络到权力的利益网络[J].学习与实践,2015(2):91-98.
(1)审稿专家质疑:“长时段上访专业户的上访谋利成功的示范效应和短时段非上访专业户上访谋利失败的示范效应如何影响人们的行为?”对于非专业上访户,由于没有遗留问题,因而并没有初始示范效应。其他上访户的成功谋利上访经验在乡村的社会示范使得农户去尝试谋利上访。上访失败后,成功自我示范效应不存在,产生失败自我示范效应,进而终止上访行为。成功示范效应和失败示范效应如何影响人们行为,其实是在村庄层面考察成功或失败的社会示范效力。由于当前基层信访治理的“去专断化”模式,因而农民上访基本没有成本,其心理更多的是“试一试失败了也不要钱,成功则可以获取额外的利益”,因此我们认为成功的示范效应大于失败的示范效应。所以谋利型上访的社会危害和社会后果都较大。
(1)基层政府有更多利益的考量,例如信访专项资金是固定的,而去市、省、北京接访的成本则较高,直接把钱给上访者的成本则更低一点。对于不属于信访领域的资源,例如低保指标,特殊困难救济指标等都是纳入中央财政预算的,给上访者这些资源,并不会损害到基层政府的利益。
(2)参见:http://www.gov.cn/flfg/2010-10/28/content_1732986.htm。
(3)参见:http://www.qstheory.cn/llqikan/2017-12/03/c_1122049483.htm。