税收体制改革的政治经济学——来自1685年至1820年清代各直省摊丁入亩的历史证据
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摘要
本文利用摊丁入亩的地区差别及时间先后构造双重差分模型,估计结果表明,从平均意义上来说,推行摊丁入亩导致地方政府起运银占比下降。在添加摊丁入亩与耗羡归公交互项的稳健性检验中,本文进一步发现了摊丁入亩对起运银占比作用的渠道。摊丁入亩不过是简化中央对地方税赋监管的程序以及节省地方政府税收征收上的机会成本,而摊丁入亩基础上的耗羡归公改革则增强地方政府在税收征收上的激励。实证研究结果表明,摊丁入亩之后的税收征收成本的节省以及耗羡归公给予地方政府的财政激励最终强化了地方政府在财政上的自主权。
This paper constructs the DID econometrical model using the regional difference on implementing the policy of sharing poll tax with land,and the result shows that the implementation of the reform of policy of tax lead to the decline of the proportion of central government tax.In the robust checks,after adding the interaction of the dummy variables of the sharing poll tax with land and the reform of the tax addition belonged to local government,the paper reveals the channel of the impact of the reform of sharing poll tax with land on the decline of the proportion of central government tax. The policy of sharing poll tax with land was only simplified the tax supervision from the central government and saved the collection cost of tax from the local government,but the reform of tax addition belonged to local government directly gave the local government economic incentives on the collection and regulation of tax. The paper argues that both the reform of sharing poll tax with land and the reform of tax addition belonged to local government affect the financial incentive of the local government,and ultimately strengthen the fiscal autonomy of local government.
This paper constructs the DID econometrical model using the regional difference on implementing the policy of sharing poll tax with land,and the result shows that the implementation of the reform of policy of tax lead to the decline of the proportion of central government tax.In the robust checks,after adding the interaction of the dummy variables of the sharing poll tax with land and the reform of the tax addition belonged to local government,the paper reveals the channel of the impact of the reform of sharing poll tax with land on the decline of the proportion of central government tax. The policy of sharing poll tax with land was only simplified the tax supervision from the central government and saved the collection cost of tax from the local government,but the reform of tax addition belonged to local government directly gave the local government economic incentives on the collection and regulation of tax. The paper argues that both the reform of sharing poll tax with land and the reform of tax addition belonged to local government affect the financial incentive of the local government,and ultimately strengthen the fiscal autonomy of local government.
引文
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(1)也被称为摊丁入地,16岁至60岁的人口被称为丁。历史学界关于“丁”的争论由来已久,何炳棣(1989)认为,丁是一个自明代后期形成的赋税单位。关于历史学界针对清代(特别是清代前期)“丁”的争论可参见曹树基(2001)的论述。早在明代中后期,根据郭松义的研究,河南、山东、湖南、陕西、浙江和广东的某些州县已经出现过摊丁入地的事例。不过,由于户口统计耗时费力,摊丁入地时应该如何确定丁的数量会给摊丁入地这样的赋税改革实践造成显而易见的困难。参见郭松义(1982)的论述,也可参见陈锋(2013)的论述。税收政策改革背后通常包含复杂的政治过程并且也可能导致复杂的政治后果(彼得斯,2008),比如在摊丁入亩之后,经济利益遭受显著不利影响的乃是基层社会的地主阶层,其中大部分属于有功名的或者没有功名的地主。对于地主而言,在摊丁入亩之前,因为丁税是按照家庭实有丁数量征收的,地主丁少田多,负担的丁税并不多。在摊丁入亩之后,丁税合并到土地税之中,经过省县层层分摊下来(全省以及全县的丁税分摊到省县的全部土地中),地主的税赋就相应地增加了。
(1)“盛世添丁永不加赋”在实际操作上有可能造成较大的困难。比如说,如果按照康熙五十一年税赋依不同层级往住户进行分摊的话,由于征税单位(甲)的总额保持不变,但因为户数会出现变化,结果是分摊到每户的税收反而增加了。
(2)这些研究主要包括以下几个方面的内容。首先,从赋役制度演变的历史脉络与社会经济逐渐发展造成的矛盾角度出发来研究摊丁入亩。比如樊树志(1984)的研究认为,明代以来赋役制度变化以及社会经济发展对清代的摊丁入亩产生影响。明末清初的社会动荡客观上造成赋役制度的破坏,按丁征赋无形中增加了地方政府的税收征收成本。社会经济发展的趋势特别是长三角地区商品经济发展的趋势也客观上造成人口流动以及人地分离的现实,社会基层组织在丁赋征收上遭遇不少困难。当然,就全国范围而论,由于不同地区经济以及社会发展水平存在显著差异,这就可能导致各地区赋役制度的演变呈现出一定的差异。其次,随着摊丁入地的推行,土地相对较多的居民将承担更高的田赋,这就无形中增加了土地的经营成本,对于农业生产投入也有可能产生不利的影响。相关研究业已指出,摊丁入地在客观上会造成土地相对较多的农户或是地主通过转让土地产权或是提高田地租金来转移税赋甚至逃税。曹树基等(2010)关于“残缺产权”转让的历史研究也佐证了雍正年间及其后来土地产权的复杂化趋势。尽管产权变得复杂化,但是村民以及社会基层组织对于实际的所有权收益权等还是心知肚明。然而,州县一级政府在明确征税对象时需要承担不菲的信息成本甚至高昂的管理成本。这将直接导致征税效率的下降。再次,薛理禹(2012)的研究结果表明,从湖北省以及浙江省两省内部来看,社会基层组织以及民众对待摊丁入亩存在显著的差异。本文假设地方政府在维持摊丁入亩的税收政策上同样需要承担管理成本,这与薛理禹(2012)的研究结果是相一致的。最后,黄仕钊(2015)针对清代山西“地丁归粮”案的研究表明,摊丁入地在地方上是否能顺利推行仍然取决于不同利益群体之间的势力角逐。维持摊丁入亩税收征收体制需要地方政府以及乡村自组织之间有效合作,并且经常属于不同利益群体博弈均衡的结果(黄仕钊,2015)。这也在一定程度上表明,即使在简化税赋征收程序之后,地方政府仍然需要承担不菲的管理成本。
(3)分摊的方法主要有两种,一种是按照全省的田亩数对应税丁额进行分摊,另一种则是根据各州县的田亩数量对该地应税的丁额进行分摊。历史资料表明,湖北省摊丁入亩的初期是在全省范围内进行分摊,结果就导致土地相对较少而人丁相对较多的地区丁银加重。陕甘地区在摊丁入亩初期的分摊方法也有失公允。当然,各直省在分摊过程中也是逐步进行调整的。大多数省份是先确定府县的土地总额,然后将额征的丁税向各府县分解。也有些省份是针对全省的土地总额分解额征的丁税,这也造成了税负的不公平。因为有些府县丁多地少,而另一些府县则丁少地多,这就使得田地相对课丁较多的地区承担了其他府县的丁税。
(1)光绪《大清会典事例》卷157,《户部·户口·编审》。引自陈锋(2013),第309页。
(2)光绪《大清会典事例》卷157,《户部·户口·编审》。引自陈锋(2013),第309-310页。从摊丁入亩的地区差别来看,广东是最早实行摊丁入亩的省份。御史董之燧奏请行“统计丁粮,按田均派”之法。不过,户部以“不便更张”不准。后来在康熙的默许下,在广东、四川试行摊丁入亩。康熙五十五年(公元1716年),广东所属州县已经实行丁银按地亩摊征,每地银一两中分摊一钱六厘四毫不等的丁银。史称“丁随地起(征),见于明文者,自广东始”。四川在康熙末年也已经“田载丁而输纳,丁随地而买卖,公私称便”(引自姜胜利,2006,第957页)。在康熙五十五年,康熙从御史董之燧疏言,为了避免因为土地买卖而导致的地去却丁存的问题,“以后民间买卖地亩,其丁随地输课”。又“命以新增人丁补足旧额缺数。一户开除一丁又添一丁,即以新增抵所除;倘一户开除二三丁,本户新增不足抵开除,即以亲族之子多者抵补。又不足,则以同甲同图之粮多者顶补”(引自姜胜利,2006,第957页)。根据康熙五十五年的规定,如果该地丁数相比康熙五十年的丁数出现减少,则需要进行顶补,也即是把减少的一部分重新分摊出去。如果丁数出现增加的话,则净增加的那一部分无须分摊。结果就是丁税跟着土地走,人头税合并进土地税,简化了税收征收程序或者说简化了税收征收手续。
(3)在十四行省摊丁入亩政策的实践操作中,还存在着地区差别。在实施摊丁入亩的过程中,绝大多数行省的实际操作办法是以田赋银一两为单位进行分拆,有的则以亩为单位进行分拆,还有的是以田赋银折合田赋粮的比例等进行分摊。
(1)参见刘亚中和张秀红(2011)的文献。从摊丁入亩的实际操作策略来看,由于各直省、同一直省的不同府州甚至同一府州的不同县之间的人口及土地存在显著的差异,这不仅给直省层面的政府而且给府州层面在如何有效推行摊丁入亩并且维持摊丁入亩的税收征收策略提出了挑战。即使不考虑税收对社会福利的扭曲效应或者税收本身在收入再分配上能够产生的效应,仅仅从税赋对象的变化来看,改变税赋征收体制对于某一群体也许相对有利,而对于另外的群体则相对不利(萨拉尼,2005)。
(2)财政红利意指税率本身并不发生变化,不过因为节省税收管理成本从而增加了得自税收的纯收入。
(3)陈锋(2013),第315页。不过,陈书将引文记为引自《清朝文献通考》卷四《田赋考四》,似乎值得商榷。在明代,在征收正常税赋的同时,经常添加“耗羡”,这一做法也延续到清代。清代在征收田赋的时候,本色米的储藏和运输以及折色银的熔铸等都包含一定的损耗,地方政府通常在确定的税赋征收之外将这一损耗转嫁给纳税的民众。
(4)《清世祖实录》卷85,顺治十一年七月壬子(陈锋,2013,第316页)。
(5)《清世宗实录》卷22,雍正二年七月丁未(陈锋,2013,第320页)。
(1)在清代后期,中央与地方财政关系越发不明确,这不仅给中央财政自身制造了危机,而且也不断扭曲地方政府的财政激励。从历史证据来看,清代的一些观察家在当时就指出了清后期中央与各省之间权力变化可能导致的后果。就财政层面而言,梁启超就认为中央与各省之间政治权力的消长导致财政改革的艰难(史志宏,2008,第65页)。从经济激励层面的角度来看,由于中央政府经常性向地方政府转嫁财政危机(王业键,2008),清代中期以来逐渐得以强化的地方财政自主权逐渐遭到破坏,地方政府很难再有激励维护中央政府的权威。
(2)可参见王业键(2008)的研究,不管是税收征收还是税赋起运或是存留都需要承担不菲的管理成本。然而,由于缺乏对管理成本的精准测度以及税收体制不能因时而变,清初各级政府之间的财政关系在实际操作中,其缺陷逐渐明朗化。一方面,中央政府允许留存给省级政府或是省级政府预留给府州等政府的税收很难满足实际需求。另一方面,不仅地方政府在原有的体制下逐渐难以应付财政需求从而推出各种税收附加,而且中央政府也会时不时面临巨大的财政赤字。中央政府的财政赤字到清末的时候越演越烈,迫使中央政府在正常的财政体制之外强令各省摊缴。关于清末中央政府财政困难问题以及清末中央政府与地方政府财政关系问题可参见罗玉东(1933)以及彭雨新(1947)的研究。
(3)即使从当代中国农业税改革之前的情形来看,农业税与农业税附加还是存在区别的,农业税附加本质上是地方政府借助农业税分摊地方政府的税收征收和税收管理成本。从农业税附加的实际来看,地方政府向农业税添加附加的名目更多。事实上,地方政府在税收征收以及税收管理上也确实需要承担不菲的征收成本以及管理成本。
(1)首先,本文关于1685年、1724年以及1753年各直省起运银占比的原始数据来自梁方仲(1980)乙表87“清康熙二十四年、雍正二年、乾隆十八年各直省地丁钱粮起运存留银数及其百分比”。在乙表87中,梁方仲(1980)统计了起运、存留以及起运存留银总计,并且报告了起运银和存留银各自的占比。本文利用Excel对起运与存留银各自的占比进行计算,相比梁方仲(1980)报告的起运银与存留银占比,只是小数点后两位存在一定差别。1820年各直省起运银占比则来自乙表88,由于乙表88并未指出嘉庆年间究竟为何一年,考虑到嘉庆年间已经距离摊丁入亩与耗羡归公很长时间,从数据对应以及稳健性检验的角度考虑,本文将嘉庆年间各直省起运存留占比视为1820年各直省的起运存留占比。实际上,对比乙表88中各直省嘉庆年间与光绪年间起运的正银与耗银,完全相同。之所以将嘉庆年间各直省的起运银占比视为1820年各直省的起运占比,主要是出于实证研究中数据可得的考虑,一定程度上反映出历史资料的不可得导致研究者很难对其进行统计。其次,1685年、1724年以及1753年人丁、田地及田赋的数据来自梁方仲(1980)。1685年、1724年、1753年以及1820年各直省人丁数引自梁方仲(1980)甲表78以及乙表77,在甲表78中,包括康熙24年(1685年)、雍正2年(1724年)以及乾隆18 年(1753年)各直省人丁数,在乙表77中,则统计了清嘉庆25年(1820年)各直省府州厅户口田地及额征田赋数。此外,乙表61“清代各朝各直省田地数”中包括1685年、1724年以及1753年各直省田地数,乙表66则包括1685年、1724年以及1753年各直省的田赋数(银和粮)。对于乙表77,梁书(1980)对于各直省列出了“(一)”和“(二)”两种计算方法所得的数字,根据编者注,“(一)”是梁方仲根据原书所记载的该省下属各府、州、厅的分计数相加而得,“(二)”是根据原书(嘉庆重修一统志)所记载的各省户口、田地、田赋的总数填入。比较乙表中“(一)”和“(二)”两种方法统计的田地数字,本文一般采用乙表77中“(二)”的统计数字。不过,在1820年(清嘉庆25年),有的直省的田地数字相比其1812年的数字出现明显减少,则本文选取“(一)”和“(二)”中相对较大的一项,相应地选取同一计算方法得出的地丁正杂银(两)和米(石)。对比乙表77 与乙表76(报告了各直省1812年的田地数字),关于直隶、江苏、山西、河南、甘肃、福建以及云南的田地数字统计,本文采用乙表77中方法“(一)”的数字,这七个直省的田地统计数字与各直省在1812年的田地数字差别较大,其中乙表77方法“(一)”中报告的田地数字大于“(二)”中报告的数字。对于其他直省,1820年的田地数字采取方法“(二)”中的数字。再次,各直省1685年、1724年以及1753年的人口密度统计来自梁方仲(1980)甲表87“清代各直省人口密度(每平方公里人口数)”。在甲表87中,同时报告了嘉庆17年(1817年)各直省的人口密度。关于嘉庆25年(1820年)各直省人口密度的估计方法如下:第一,本文利用1753年的人口数字(甲表78)以及人口密度(甲表87)对1753年各直省的土地面积进行计算,此外,甲表87中关于嘉庆17年各直省人口密度的统计同时报告了奉天和吉林的人口密度(从乾隆51年至56年,才开始针对吉林的人口密度进行统计,取乾隆51年至56年的平均数),本文利用奉天等地(吉林除外)的人口密度与人口数反推各直省的辖区面积;第二,在估算出各直省在1820年的辖区面积之后,利用各直省1820年的人口数据(乙表77),就可以求出各直省在1820年的人口密度。当然,其中潜在假设样本中的各直省辖区面积并未出现显著变化。最后,清代各直省钱粮起运中经常包含本色及折色等。比如,由于南北差异以及各直省内部差异,钱粮中经常包含本色及折色。梁方仲(1980)乙表87报告的是起运存留银各自占比,南北地区不同的物产差异以及直省内部的产出差异统一以银(两)作为测度单位。
(2)感谢匿名审稿人的修改意见,在清代,漕粮留充以及挽运京师存在显著的地区差异。参照梁方仲(1980)以及李文治和江太新(2008)的研究,本文中的被解释变量修正为起运银占起运存留银总数之比。梁方仲(1980)乙表87以及乙表88中分别统计了1685年、1724年、1753年以及嘉庆年间的起运银占起运存留银总数之比,这也可以一定程度上避免漕粮留充与挽运京师的地区差异导致粮赋起运占比出现内生性变化。实际上,各直省起运及存留银的总额通常也简称为地丁银。起运的部分既包括正银又包含耗银,与此相类似,存留银也包括正银与耗银。
(1)彭雨新(1947)。在清代,针对地方官员征税的约束主要是借助奏销与考成,奏销与考成是清代较为重要的财政管理体制(可参见陈锋,2013)。
(2)陈锋(2013),第320-321页,表4-2:雍正年间的耗羡征收。
(1)最近几十年来,历史学界关于清代人口的研究取得了较大进展。本文参考的是梁方仲(1980)根据相关史料编辑的清代各直省在1685年、1724年、1753年以及1820年的人口统计资料,主要是从本文针对直省与中央财政关系的研究这一角度考虑的。实际上,何炳棣(1989)根据翔实的史料对清代不同时期的相关州以及县的人口进行了开拓性的研究,曹树基(2001)则特别针对清代不同时期州府层面的人口问题进行了翔实的研究。此外,从人口密度的地区分布来看,曹树基(2001)对于1776年至1953年中国十八行省的分府人口密度进行了翔实的统计,不过由于府州层面的人口密度数据与本文中各直省人口密度的数据很难对应,本文中关于丁口以及人口密度的统计及计算仍然采用梁方仲(1980)的研究。
(2)感谢匿名审稿人关于督抚变更可能导致各直省起运银占比内生性变化的宝贵意见,雍正即位之后,为了推行摊丁入亩,重新任命了各省的督抚。从中央与地方之间的行政纽带来看,督抚为了取悦中央并有可能主动增加本省上解中央财政的比例,这就可能导致各直省钱粮起运与存留占比发生内生性变化。不过,本文双重差分中的时期分别对应雍正二年以及乾隆十八年。从有关的历史证据来看,即使雍正与乾隆在政治手段等问题上存在显著差异,在乾隆时期,仍然可以观察到督抚为了取悦中央而主动提高各直省钱粮起运占比的证据。在控制地区固定效应之后,本文针对这两个时期的双重差分回归结果表明,推行摊丁入亩对各直省起运银占比的平均处理效应为负。即使假设督抚取悦中央会主动提高起运银占比,仍然可以将之视为各直省的固定效应。在控制住地区固定效应之后,已经尽可能剔除督抚政治偏向可能对各直省起运银占比产生的内生影响。
(1)根据中央气象局气象科学研究院(1981)的图集说明,旱涝等级从1至5分别表示为涝、偏涝、正常、偏旱以及旱,则可知山西该年的2.5介于偏涝与正常之间,而2.5这一地区平均旱涝等级对于农业生产的影响小于涝(1级)以及旱(5级)。此外,在《中国近五百年旱涝分布图集》中,对于各直省,一般只报告省城及一部分地级城市的数据,比如在1724年,针对山西省的旱涝情况只报告了大同、太原、临汾以及长治的旱涝情况。《中国近五百年旱涝分布图集》是按照当今省、自治区以及直辖市(不含重庆)的地名报告清代各地旱涝情况的,所以,对于东北地区的旱涝分布,本文将东北三省中的所有地区进行加总,再对这些地区求平均值。与此相类似,上海原先属于江苏省所辖,所以,关于江苏的旱涝情况也加入上海的情况再求算术平均。当然,这样求得的各直省旱涝情况一定程度上掩盖了地区方差。不过,在清代,针对发生灾害的地区通常会进行税负的减免,利用各直省的旱涝平均情况作为控制变量,仍然可能捕捉到各直省旱涝情况差异是否可能影响它们财政上起运占比的差异。
(1)根据陈高傭等编撰的《中国历代天灾人祸表》,有些年份的统计可能并不是针对诸如直隶及江苏等进行统计。比如说在1746年,根据《中国历代天灾人祸表》,由于黄淮涨,“江南沿河州县”出现水灾,从江南来看,安徽位于黄淮之间,则将安徽该年自然灾害发生的次数记为1。再比如其他灾害中,同年也记载直隶宣化府等出现冰雹,“四月雨雹伤麦”,则该年直隶地区的自然灾害次数也记之为1。比如1685年,直隶河间、献县等县,江南宿迁、兴化、高邮、盐城等州县,山东也有数县患重度水灾,本文将直隶、山东以及江苏该年患天灾哑变量记为1。在同一年,湖北诸多州县大水,荆州、江陵、黄冈、监利、公安、黄梅、孝感等县大水,本文也将湖北该年天灾的哑变量记为1。同一年,根据《中国历代天灾人祸表》,有少数几个地区“春旱”、“春、夏不雨”以及定陶在该年四月出现烈风寒雨,由于涉及的地区较少,并不计入相关地区的天灾。在1724年,江浙沿海州县因海啸成灾,可知涉及的范围较广,本文分别将浙江以及江苏该年灾害哑变量记为1。同年,直隶、河南以及山东三地区因为雨水过多出现灾害,本文将这三个地区该年自然灾害哑变量记为1。同年还记载五月黄河水溢发,山东地区受灾,因为本文已经将山东地区在该年发生灾害计算过一次,所以,并不将其累计。对直隶也采取相同的处理,同年直隶旱。大水地区的分布并不集中,有湖南(天门)、湖北(江陵)以及山东(即墨)等,所以本文并不将其计入。与此相类似,湖南岳阳同年旱,未知其影响等级,本文也并不计入当年湖南省的天灾。同年,青海、凉州等地区作乱,本文将该年甘肃内乱发生的哑变量记为1。《中国历代天灾人祸表》称,“三月,年羹尧、岳钟琪进袭青海平之”,而在五月,庄浪、凉州番人作乱,年羹尧、岳钟琪讨平之。在1753年,根据《中国历代天灾人祸表》,本文将江苏以及安徽在该年天灾发生的哑变量记为1,黄淮涨,铜山县决堤,“淮、扬、徐州”等属县受水灾影响,涉及黄淮之间的安徽及淮南的江苏等众多州县。同年,浙江仁和的盐场成灾,本文并不将其计入并且作为该年浙江灾害发生的哑变量。与此相类似,同年,有不少地区大水,但其分布上并不集中。山东有三个县出现大风灾害,本文并不计入。在1820年,回疆出现内乱,因为本文的数据中并不包括新疆,所以不考虑。同年,多地大水。正如前文所述,一方面因为大水的发生并没有表现出明显的地区集中,另一方面,根据《中国历代天灾人祸表》,也无法获取大水造成多大的损害。与此相类似,在旱灾的记录中,不少地区出现干旱。其中江西有南昌、建昌、临江、赣州及袁州等几个地区,然而,本文并不清楚此次干旱(八月)对农业究竟存在多大影响,所以也并不将其视为江西发生天灾。同年有几个地区也出现疫情,然而没有记载造成的后果。上述资料分别引自陈高傭等(1986)的文献第1494-1495页、1532-1533页、1559-1560页以及1608页。
(1)《清世宗上谕内阁》卷43,雍正四年四月二十七日上谕(陈锋,2013,第335页)。
(2)赵青黎,“耗羡仍请归公疏”,《皇朝经世文编》卷27(陈锋,2013,第337页)。
(3)孙嘉淦,“办理耗羡疏”,《皇朝经世文编》卷27(陈锋,2013,第337页)。
(4)就本文研究涉及的时期而论,田赋征实与货币税并行。从漕粮与田赋之间的相同点与不同点来看,漕粮和田赋都按亩征收。不过,两者也有所区别。田赋的征收以银为主,而漕粮除例折及因特别事故改征折色外,全征实物,主要是米,还包括一部分麦和豆(李文治和江太新,2008)。此外,与本文研究联系较为紧密的是,田赋的征收对于各直省而言较为相似,而漕粮则针对河南、山东、江苏、浙江、江西、湖北、湖南以及安徽等八省。从乾隆十八年(与本文研究关系密切的1753年)各省田赋征实以及留充本省及挽运京师之间的分配及比例来看,上述八省外的行省漕粮征实的部分留充本省(李文治和江太新,2008,第37页)。对比乾隆十八年(1753年)奏销册所载的田赋银以及各省田赋征实的分配等,可以发现,漕粮在中央与地方财政分配中占据一定的地位。不过,本文中的主要被解释变量是各直省起运银占比,漕粮的地区差别对于各直省起运银占地丁银之比不存在内生性影响。再进一步从清代前期至中期地方粮赋上解京师的运输渠道来看,主要是经由漕运。就论文涉及的1685年、1724年、1753年以及1820年来看,这一时期,地方起运的主要渠道是借助漕运。河道堵塞一般会增加航运过程中的损耗,此外,还有可能影响地方政府对京师的起运。从相关历史证据来看,嘉庆道光年间,漕运的弊端越发凸显,南粮北运甚至逐步陷入停滞状态(参见倪玉平,2005)。从道光年间开始,漕粮海运逐渐开始取代内河漕运。在清代前期及中期,河道堵塞会造成起运的损耗甚至影响地方对中央的上解或者对其他地区的协济,这会给钱粮的奏销及钱粮考成等带来一定的问题。然而,因为河道堵塞导致时期延误通常不会引发中央对地方钱粮的减免,漕粮航运是否顺利也很难导致各直省起运占比出现内生性变化。有关研究利用漕粮由内河航运转向海运之后作为历史证据探讨相关的经济学问题,从相关的历史证据来看,一方面,内河漕运的不少弊端导致税赋转运成本越发高昂,这些成本最终一般由纳税主体承担;另一方面,外海航运技术的进步有可能显著节省税赋转运成本,提升漕运的效率,进而减少正常税赋征收之外的额外摊派等。
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(1)也被称为摊丁入地,16岁至60岁的人口被称为丁。历史学界关于“丁”的争论由来已久,何炳棣(1989)认为,丁是一个自明代后期形成的赋税单位。关于历史学界针对清代(特别是清代前期)“丁”的争论可参见曹树基(2001)的论述。早在明代中后期,根据郭松义的研究,河南、山东、湖南、陕西、浙江和广东的某些州县已经出现过摊丁入地的事例。不过,由于户口统计耗时费力,摊丁入地时应该如何确定丁的数量会给摊丁入地这样的赋税改革实践造成显而易见的困难。参见郭松义(1982)的论述,也可参见陈锋(2013)的论述。税收政策改革背后通常包含复杂的政治过程并且也可能导致复杂的政治后果(彼得斯,2008),比如在摊丁入亩之后,经济利益遭受显著不利影响的乃是基层社会的地主阶层,其中大部分属于有功名的或者没有功名的地主。对于地主而言,在摊丁入亩之前,因为丁税是按照家庭实有丁数量征收的,地主丁少田多,负担的丁税并不多。在摊丁入亩之后,丁税合并到土地税之中,经过省县层层分摊下来(全省以及全县的丁税分摊到省县的全部土地中),地主的税赋就相应地增加了。
(1)“盛世添丁永不加赋”在实际操作上有可能造成较大的困难。比如说,如果按照康熙五十一年税赋依不同层级往住户进行分摊的话,由于征税单位(甲)的总额保持不变,但因为户数会出现变化,结果是分摊到每户的税收反而增加了。
(2)这些研究主要包括以下几个方面的内容。首先,从赋役制度演变的历史脉络与社会经济逐渐发展造成的矛盾角度出发来研究摊丁入亩。比如樊树志(1984)的研究认为,明代以来赋役制度变化以及社会经济发展对清代的摊丁入亩产生影响。明末清初的社会动荡客观上造成赋役制度的破坏,按丁征赋无形中增加了地方政府的税收征收成本。社会经济发展的趋势特别是长三角地区商品经济发展的趋势也客观上造成人口流动以及人地分离的现实,社会基层组织在丁赋征收上遭遇不少困难。当然,就全国范围而论,由于不同地区经济以及社会发展水平存在显著差异,这就可能导致各地区赋役制度的演变呈现出一定的差异。其次,随着摊丁入地的推行,土地相对较多的居民将承担更高的田赋,这就无形中增加了土地的经营成本,对于农业生产投入也有可能产生不利的影响。相关研究业已指出,摊丁入地在客观上会造成土地相对较多的农户或是地主通过转让土地产权或是提高田地租金来转移税赋甚至逃税。曹树基等(2010)关于“残缺产权”转让的历史研究也佐证了雍正年间及其后来土地产权的复杂化趋势。尽管产权变得复杂化,但是村民以及社会基层组织对于实际的所有权收益权等还是心知肚明。然而,州县一级政府在明确征税对象时需要承担不菲的信息成本甚至高昂的管理成本。这将直接导致征税效率的下降。再次,薛理禹(2012)的研究结果表明,从湖北省以及浙江省两省内部来看,社会基层组织以及民众对待摊丁入亩存在显著的差异。本文假设地方政府在维持摊丁入亩的税收政策上同样需要承担管理成本,这与薛理禹(2012)的研究结果是相一致的。最后,黄仕钊(2015)针对清代山西“地丁归粮”案的研究表明,摊丁入地在地方上是否能顺利推行仍然取决于不同利益群体之间的势力角逐。维持摊丁入亩税收征收体制需要地方政府以及乡村自组织之间有效合作,并且经常属于不同利益群体博弈均衡的结果(黄仕钊,2015)。这也在一定程度上表明,即使在简化税赋征收程序之后,地方政府仍然需要承担不菲的管理成本。
(3)分摊的方法主要有两种,一种是按照全省的田亩数对应税丁额进行分摊,另一种则是根据各州县的田亩数量对该地应税的丁额进行分摊。历史资料表明,湖北省摊丁入亩的初期是在全省范围内进行分摊,结果就导致土地相对较少而人丁相对较多的地区丁银加重。陕甘地区在摊丁入亩初期的分摊方法也有失公允。当然,各直省在分摊过程中也是逐步进行调整的。大多数省份是先确定府县的土地总额,然后将额征的丁税向各府县分解。也有些省份是针对全省的土地总额分解额征的丁税,这也造成了税负的不公平。因为有些府县丁多地少,而另一些府县则丁少地多,这就使得田地相对课丁较多的地区承担了其他府县的丁税。
(1)光绪《大清会典事例》卷157,《户部·户口·编审》。引自陈锋(2013),第309页。
(2)光绪《大清会典事例》卷157,《户部·户口·编审》。引自陈锋(2013),第309-310页。从摊丁入亩的地区差别来看,广东是最早实行摊丁入亩的省份。御史董之燧奏请行“统计丁粮,按田均派”之法。不过,户部以“不便更张”不准。后来在康熙的默许下,在广东、四川试行摊丁入亩。康熙五十五年(公元1716年),广东所属州县已经实行丁银按地亩摊征,每地银一两中分摊一钱六厘四毫不等的丁银。史称“丁随地起(征),见于明文者,自广东始”。四川在康熙末年也已经“田载丁而输纳,丁随地而买卖,公私称便”(引自姜胜利,2006,第957页)。在康熙五十五年,康熙从御史董之燧疏言,为了避免因为土地买卖而导致的地去却丁存的问题,“以后民间买卖地亩,其丁随地输课”。又“命以新增人丁补足旧额缺数。一户开除一丁又添一丁,即以新增抵所除;倘一户开除二三丁,本户新增不足抵开除,即以亲族之子多者抵补。又不足,则以同甲同图之粮多者顶补”(引自姜胜利,2006,第957页)。根据康熙五十五年的规定,如果该地丁数相比康熙五十年的丁数出现减少,则需要进行顶补,也即是把减少的一部分重新分摊出去。如果丁数出现增加的话,则净增加的那一部分无须分摊。结果就是丁税跟着土地走,人头税合并进土地税,简化了税收征收程序或者说简化了税收征收手续。
(3)在十四行省摊丁入亩政策的实践操作中,还存在着地区差别。在实施摊丁入亩的过程中,绝大多数行省的实际操作办法是以田赋银一两为单位进行分拆,有的则以亩为单位进行分拆,还有的是以田赋银折合田赋粮的比例等进行分摊。
(1)参见刘亚中和张秀红(2011)的文献。从摊丁入亩的实际操作策略来看,由于各直省、同一直省的不同府州甚至同一府州的不同县之间的人口及土地存在显著的差异,这不仅给直省层面的政府而且给府州层面在如何有效推行摊丁入亩并且维持摊丁入亩的税收征收策略提出了挑战。即使不考虑税收对社会福利的扭曲效应或者税收本身在收入再分配上能够产生的效应,仅仅从税赋对象的变化来看,改变税赋征收体制对于某一群体也许相对有利,而对于另外的群体则相对不利(萨拉尼,2005)。
(2)财政红利意指税率本身并不发生变化,不过因为节省税收管理成本从而增加了得自税收的纯收入。
(3)陈锋(2013),第315页。不过,陈书将引文记为引自《清朝文献通考》卷四《田赋考四》,似乎值得商榷。在明代,在征收正常税赋的同时,经常添加“耗羡”,这一做法也延续到清代。清代在征收田赋的时候,本色米的储藏和运输以及折色银的熔铸等都包含一定的损耗,地方政府通常在确定的税赋征收之外将这一损耗转嫁给纳税的民众。
(4)《清世祖实录》卷85,顺治十一年七月壬子(陈锋,2013,第316页)。
(5)《清世宗实录》卷22,雍正二年七月丁未(陈锋,2013,第320页)。
(1)在清代后期,中央与地方财政关系越发不明确,这不仅给中央财政自身制造了危机,而且也不断扭曲地方政府的财政激励。从历史证据来看,清代的一些观察家在当时就指出了清后期中央与各省之间权力变化可能导致的后果。就财政层面而言,梁启超就认为中央与各省之间政治权力的消长导致财政改革的艰难(史志宏,2008,第65页)。从经济激励层面的角度来看,由于中央政府经常性向地方政府转嫁财政危机(王业键,2008),清代中期以来逐渐得以强化的地方财政自主权逐渐遭到破坏,地方政府很难再有激励维护中央政府的权威。
(2)可参见王业键(2008)的研究,不管是税收征收还是税赋起运或是存留都需要承担不菲的管理成本。然而,由于缺乏对管理成本的精准测度以及税收体制不能因时而变,清初各级政府之间的财政关系在实际操作中,其缺陷逐渐明朗化。一方面,中央政府允许留存给省级政府或是省级政府预留给府州等政府的税收很难满足实际需求。另一方面,不仅地方政府在原有的体制下逐渐难以应付财政需求从而推出各种税收附加,而且中央政府也会时不时面临巨大的财政赤字。中央政府的财政赤字到清末的时候越演越烈,迫使中央政府在正常的财政体制之外强令各省摊缴。关于清末中央政府财政困难问题以及清末中央政府与地方政府财政关系问题可参见罗玉东(1933)以及彭雨新(1947)的研究。
(3)即使从当代中国农业税改革之前的情形来看,农业税与农业税附加还是存在区别的,农业税附加本质上是地方政府借助农业税分摊地方政府的税收征收和税收管理成本。从农业税附加的实际来看,地方政府向农业税添加附加的名目更多。事实上,地方政府在税收征收以及税收管理上也确实需要承担不菲的征收成本以及管理成本。
(1)首先,本文关于1685年、1724年以及1753年各直省起运银占比的原始数据来自梁方仲(1980)乙表87“清康熙二十四年、雍正二年、乾隆十八年各直省地丁钱粮起运存留银数及其百分比”。在乙表87中,梁方仲(1980)统计了起运、存留以及起运存留银总计,并且报告了起运银和存留银各自的占比。本文利用Excel对起运与存留银各自的占比进行计算,相比梁方仲(1980)报告的起运银与存留银占比,只是小数点后两位存在一定差别。1820年各直省起运银占比则来自乙表88,由于乙表88并未指出嘉庆年间究竟为何一年,考虑到嘉庆年间已经距离摊丁入亩与耗羡归公很长时间,从数据对应以及稳健性检验的角度考虑,本文将嘉庆年间各直省起运存留占比视为1820年各直省的起运存留占比。实际上,对比乙表88中各直省嘉庆年间与光绪年间起运的正银与耗银,完全相同。之所以将嘉庆年间各直省的起运银占比视为1820年各直省的起运占比,主要是出于实证研究中数据可得的考虑,一定程度上反映出历史资料的不可得导致研究者很难对其进行统计。其次,1685年、1724年以及1753年人丁、田地及田赋的数据来自梁方仲(1980)。1685年、1724年、1753年以及1820年各直省人丁数引自梁方仲(1980)甲表78以及乙表77,在甲表78中,包括康熙24年(1685年)、雍正2年(1724年)以及乾隆18 年(1753年)各直省人丁数,在乙表77中,则统计了清嘉庆25年(1820年)各直省府州厅户口田地及额征田赋数。此外,乙表61“清代各朝各直省田地数”中包括1685年、1724年以及1753年各直省田地数,乙表66则包括1685年、1724年以及1753年各直省的田赋数(银和粮)。对于乙表77,梁书(1980)对于各直省列出了“(一)”和“(二)”两种计算方法所得的数字,根据编者注,“(一)”是梁方仲根据原书所记载的该省下属各府、州、厅的分计数相加而得,“(二)”是根据原书(嘉庆重修一统志)所记载的各省户口、田地、田赋的总数填入。比较乙表中“(一)”和“(二)”两种方法统计的田地数字,本文一般采用乙表77中“(二)”的统计数字。不过,在1820年(清嘉庆25年),有的直省的田地数字相比其1812年的数字出现明显减少,则本文选取“(一)”和“(二)”中相对较大的一项,相应地选取同一计算方法得出的地丁正杂银(两)和米(石)。对比乙表77 与乙表76(报告了各直省1812年的田地数字),关于直隶、江苏、山西、河南、甘肃、福建以及云南的田地数字统计,本文采用乙表77中方法“(一)”的数字,这七个直省的田地统计数字与各直省在1812年的田地数字差别较大,其中乙表77方法“(一)”中报告的田地数字大于“(二)”中报告的数字。对于其他直省,1820年的田地数字采取方法“(二)”中的数字。再次,各直省1685年、1724年以及1753年的人口密度统计来自梁方仲(1980)甲表87“清代各直省人口密度(每平方公里人口数)”。在甲表87中,同时报告了嘉庆17年(1817年)各直省的人口密度。关于嘉庆25年(1820年)各直省人口密度的估计方法如下:第一,本文利用1753年的人口数字(甲表78)以及人口密度(甲表87)对1753年各直省的土地面积进行计算,此外,甲表87中关于嘉庆17年各直省人口密度的统计同时报告了奉天和吉林的人口密度(从乾隆51年至56年,才开始针对吉林的人口密度进行统计,取乾隆51年至56年的平均数),本文利用奉天等地(吉林除外)的人口密度与人口数反推各直省的辖区面积;第二,在估算出各直省在1820年的辖区面积之后,利用各直省1820年的人口数据(乙表77),就可以求出各直省在1820年的人口密度。当然,其中潜在假设样本中的各直省辖区面积并未出现显著变化。最后,清代各直省钱粮起运中经常包含本色及折色等。比如,由于南北差异以及各直省内部差异,钱粮中经常包含本色及折色。梁方仲(1980)乙表87报告的是起运存留银各自占比,南北地区不同的物产差异以及直省内部的产出差异统一以银(两)作为测度单位。
(2)感谢匿名审稿人的修改意见,在清代,漕粮留充以及挽运京师存在显著的地区差异。参照梁方仲(1980)以及李文治和江太新(2008)的研究,本文中的被解释变量修正为起运银占起运存留银总数之比。梁方仲(1980)乙表87以及乙表88中分别统计了1685年、1724年、1753年以及嘉庆年间的起运银占起运存留银总数之比,这也可以一定程度上避免漕粮留充与挽运京师的地区差异导致粮赋起运占比出现内生性变化。实际上,各直省起运及存留银的总额通常也简称为地丁银。起运的部分既包括正银又包含耗银,与此相类似,存留银也包括正银与耗银。
(1)彭雨新(1947)。在清代,针对地方官员征税的约束主要是借助奏销与考成,奏销与考成是清代较为重要的财政管理体制(可参见陈锋,2013)。
(2)陈锋(2013),第320-321页,表4-2:雍正年间的耗羡征收。
(1)最近几十年来,历史学界关于清代人口的研究取得了较大进展。本文参考的是梁方仲(1980)根据相关史料编辑的清代各直省在1685年、1724年、1753年以及1820年的人口统计资料,主要是从本文针对直省与中央财政关系的研究这一角度考虑的。实际上,何炳棣(1989)根据翔实的史料对清代不同时期的相关州以及县的人口进行了开拓性的研究,曹树基(2001)则特别针对清代不同时期州府层面的人口问题进行了翔实的研究。此外,从人口密度的地区分布来看,曹树基(2001)对于1776年至1953年中国十八行省的分府人口密度进行了翔实的统计,不过由于府州层面的人口密度数据与本文中各直省人口密度的数据很难对应,本文中关于丁口以及人口密度的统计及计算仍然采用梁方仲(1980)的研究。
(2)感谢匿名审稿人关于督抚变更可能导致各直省起运银占比内生性变化的宝贵意见,雍正即位之后,为了推行摊丁入亩,重新任命了各省的督抚。从中央与地方之间的行政纽带来看,督抚为了取悦中央并有可能主动增加本省上解中央财政的比例,这就可能导致各直省钱粮起运与存留占比发生内生性变化。不过,本文双重差分中的时期分别对应雍正二年以及乾隆十八年。从有关的历史证据来看,即使雍正与乾隆在政治手段等问题上存在显著差异,在乾隆时期,仍然可以观察到督抚为了取悦中央而主动提高各直省钱粮起运占比的证据。在控制地区固定效应之后,本文针对这两个时期的双重差分回归结果表明,推行摊丁入亩对各直省起运银占比的平均处理效应为负。即使假设督抚取悦中央会主动提高起运银占比,仍然可以将之视为各直省的固定效应。在控制住地区固定效应之后,已经尽可能剔除督抚政治偏向可能对各直省起运银占比产生的内生影响。
(1)根据中央气象局气象科学研究院(1981)的图集说明,旱涝等级从1至5分别表示为涝、偏涝、正常、偏旱以及旱,则可知山西该年的2.5介于偏涝与正常之间,而2.5这一地区平均旱涝等级对于农业生产的影响小于涝(1级)以及旱(5级)。此外,在《中国近五百年旱涝分布图集》中,对于各直省,一般只报告省城及一部分地级城市的数据,比如在1724年,针对山西省的旱涝情况只报告了大同、太原、临汾以及长治的旱涝情况。《中国近五百年旱涝分布图集》是按照当今省、自治区以及直辖市(不含重庆)的地名报告清代各地旱涝情况的,所以,对于东北地区的旱涝分布,本文将东北三省中的所有地区进行加总,再对这些地区求平均值。与此相类似,上海原先属于江苏省所辖,所以,关于江苏的旱涝情况也加入上海的情况再求算术平均。当然,这样求得的各直省旱涝情况一定程度上掩盖了地区方差。不过,在清代,针对发生灾害的地区通常会进行税负的减免,利用各直省的旱涝平均情况作为控制变量,仍然可能捕捉到各直省旱涝情况差异是否可能影响它们财政上起运占比的差异。
(1)根据陈高傭等编撰的《中国历代天灾人祸表》,有些年份的统计可能并不是针对诸如直隶及江苏等进行统计。比如说在1746年,根据《中国历代天灾人祸表》,由于黄淮涨,“江南沿河州县”出现水灾,从江南来看,安徽位于黄淮之间,则将安徽该年自然灾害发生的次数记为1。再比如其他灾害中,同年也记载直隶宣化府等出现冰雹,“四月雨雹伤麦”,则该年直隶地区的自然灾害次数也记之为1。比如1685年,直隶河间、献县等县,江南宿迁、兴化、高邮、盐城等州县,山东也有数县患重度水灾,本文将直隶、山东以及江苏该年患天灾哑变量记为1。在同一年,湖北诸多州县大水,荆州、江陵、黄冈、监利、公安、黄梅、孝感等县大水,本文也将湖北该年天灾的哑变量记为1。同一年,根据《中国历代天灾人祸表》,有少数几个地区“春旱”、“春、夏不雨”以及定陶在该年四月出现烈风寒雨,由于涉及的地区较少,并不计入相关地区的天灾。在1724年,江浙沿海州县因海啸成灾,可知涉及的范围较广,本文分别将浙江以及江苏该年灾害哑变量记为1。同年,直隶、河南以及山东三地区因为雨水过多出现灾害,本文将这三个地区该年自然灾害哑变量记为1。同年还记载五月黄河水溢发,山东地区受灾,因为本文已经将山东地区在该年发生灾害计算过一次,所以,并不将其累计。对直隶也采取相同的处理,同年直隶旱。大水地区的分布并不集中,有湖南(天门)、湖北(江陵)以及山东(即墨)等,所以本文并不将其计入。与此相类似,湖南岳阳同年旱,未知其影响等级,本文也并不计入当年湖南省的天灾。同年,青海、凉州等地区作乱,本文将该年甘肃内乱发生的哑变量记为1。《中国历代天灾人祸表》称,“三月,年羹尧、岳钟琪进袭青海平之”,而在五月,庄浪、凉州番人作乱,年羹尧、岳钟琪讨平之。在1753年,根据《中国历代天灾人祸表》,本文将江苏以及安徽在该年天灾发生的哑变量记为1,黄淮涨,铜山县决堤,“淮、扬、徐州”等属县受水灾影响,涉及黄淮之间的安徽及淮南的江苏等众多州县。同年,浙江仁和的盐场成灾,本文并不将其计入并且作为该年浙江灾害发生的哑变量。与此相类似,同年,有不少地区大水,但其分布上并不集中。山东有三个县出现大风灾害,本文并不计入。在1820年,回疆出现内乱,因为本文的数据中并不包括新疆,所以不考虑。同年,多地大水。正如前文所述,一方面因为大水的发生并没有表现出明显的地区集中,另一方面,根据《中国历代天灾人祸表》,也无法获取大水造成多大的损害。与此相类似,在旱灾的记录中,不少地区出现干旱。其中江西有南昌、建昌、临江、赣州及袁州等几个地区,然而,本文并不清楚此次干旱(八月)对农业究竟存在多大影响,所以也并不将其视为江西发生天灾。同年有几个地区也出现疫情,然而没有记载造成的后果。上述资料分别引自陈高傭等(1986)的文献第1494-1495页、1532-1533页、1559-1560页以及1608页。
(1)《清世宗上谕内阁》卷43,雍正四年四月二十七日上谕(陈锋,2013,第335页)。
(2)赵青黎,“耗羡仍请归公疏”,《皇朝经世文编》卷27(陈锋,2013,第337页)。
(3)孙嘉淦,“办理耗羡疏”,《皇朝经世文编》卷27(陈锋,2013,第337页)。
(4)就本文研究涉及的时期而论,田赋征实与货币税并行。从漕粮与田赋之间的相同点与不同点来看,漕粮和田赋都按亩征收。不过,两者也有所区别。田赋的征收以银为主,而漕粮除例折及因特别事故改征折色外,全征实物,主要是米,还包括一部分麦和豆(李文治和江太新,2008)。此外,与本文研究联系较为紧密的是,田赋的征收对于各直省而言较为相似,而漕粮则针对河南、山东、江苏、浙江、江西、湖北、湖南以及安徽等八省。从乾隆十八年(与本文研究关系密切的1753年)各省田赋征实以及留充本省及挽运京师之间的分配及比例来看,上述八省外的行省漕粮征实的部分留充本省(李文治和江太新,2008,第37页)。对比乾隆十八年(1753年)奏销册所载的田赋银以及各省田赋征实的分配等,可以发现,漕粮在中央与地方财政分配中占据一定的地位。不过,本文中的主要被解释变量是各直省起运银占比,漕粮的地区差别对于各直省起运银占地丁银之比不存在内生性影响。再进一步从清代前期至中期地方粮赋上解京师的运输渠道来看,主要是经由漕运。就论文涉及的1685年、1724年、1753年以及1820年来看,这一时期,地方起运的主要渠道是借助漕运。河道堵塞一般会增加航运过程中的损耗,此外,还有可能影响地方政府对京师的起运。从相关历史证据来看,嘉庆道光年间,漕运的弊端越发凸显,南粮北运甚至逐步陷入停滞状态(参见倪玉平,2005)。从道光年间开始,漕粮海运逐渐开始取代内河漕运。在清代前期及中期,河道堵塞会造成起运的损耗甚至影响地方对中央的上解或者对其他地区的协济,这会给钱粮的奏销及钱粮考成等带来一定的问题。然而,因为河道堵塞导致时期延误通常不会引发中央对地方钱粮的减免,漕粮航运是否顺利也很难导致各直省起运占比出现内生性变化。有关研究利用漕粮由内河航运转向海运之后作为历史证据探讨相关的经济学问题,从相关的历史证据来看,一方面,内河漕运的不少弊端导致税赋转运成本越发高昂,这些成本最终一般由纳税主体承担;另一方面,外海航运技术的进步有可能显著节省税赋转运成本,提升漕运的效率,进而减少正常税赋征收之外的额外摊派等。