县级权力清单实效性的司法检验
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摘要
县级权力清单因监督和制约县级行政权的实践需要而产生,具有高度实效性才能实现其预期目的。从司法监督角度进行检视,经实证分析发现县级权力清单作为证据在行政检查案件和行政公益诉讼案件中发挥了较大作用,监督行政不作为的实效性较高。但是法院对权力清单证明力的认可度偏低,限制了其实效性程度。可从提升对县级权力清单的司法监督力度、法院阐释权力清单与法律的关系、将政府信息公开列入县级权力清单、推进县级政府权力清单制度建设四个方面提高县级权力清单的实效。
Power list at the county level derives from the need to supervise the county administration and restrict its power in legal practice. It can hardly achieve its expected purpose without high levels of efficacy. This article discovers from the perspective of judicial supervision and by means of empirical analysis that countylevel power list plays a comparatively large role as evidence in administrative inspection cases as well as administrative public welfare litigation cases,being relatively effective in detecting administrative omissions. However,the efficacy of the power list is llimited due to the low degree of accpetance of its probative force by court,and improvements can be made through enhancing the judicial supervision of the power list,letting the court interpret the relationship between the power list and the law,adding government information disclosure into the list and boosting the development of the system in county government.
Power list at the county level derives from the need to supervise the county administration and restrict its power in legal practice. It can hardly achieve its expected purpose without high levels of efficacy. This article discovers from the perspective of judicial supervision and by means of empirical analysis that countylevel power list plays a comparatively large role as evidence in administrative inspection cases as well as administrative public welfare litigation cases,being relatively effective in detecting administrative omissions. However,the efficacy of the power list is llimited due to the low degree of accpetance of its probative force by court,and improvements can be made through enhancing the judicial supervision of the power list,letting the court interpret the relationship between the power list and the law,adding government information disclosure into the list and boosting the development of the system in county government.
引文
[1]姜明安.论新时代中国特色法治政府建设[J].北京大学学报·哲学社会科学版,2018,(1):8.
[2]周祖成,池通.国家法治建设县域试验的逻辑与路径[J].政法论坛,2017,(4):16.
[3]沈荣华,冯英.权责清单制定中的难题与对策[J].中国行政管理,2017,(7):7.
[4]关保英.权力清单的行政法价值研究[J].江汉论坛,2015,(1):115.
[5]王春业.权力清单制度及其顶层设计[J].天津行政学院学报,2016,(1):66.
[6]关保英.行政主体法外设定行政权力研究[J].当代法学,2016,(6):31.
[7]陈家喜.权力清单与政府改革路径选择[N].中国社会科学报,2016-04-06(7).
[8]刘露.国土资源行政处罚主体研究[J].河北法学,2018,(6):62.
[9]凤台县县级政府共有行政权力事项目录[EB/OL].http://www.ft.gov.cn/DocHtml/1/17/03/xxgk_2017031356638.html,2018-08-26.
[10]长岛县县政府办公室权力清单[EB/OL].http://qlqd.changdao.gov.cn/Home/Index/1/0/1.html,2018-08-26.
[11]青神县住建局权力清单(2017年本)[EB/OL].http://www.scqs.gov.cn/info/4538/18423.htm,2018-08-26.
[12]余凌云.政府信息公开的若干问题[J].中外法学,2014,(4):924.
[13]任进.推行政府及部门权力清单制度[J].行政管理改革,2014,(12):49、52.
[14]魏刚.权力清单制度解读[J].中国机构改革与管理,2015,(6):36.
(1)2004年,原河北省外经贸厅副厅长李友灿巨额受贿案,凸显了行政权力不公开不透明是引发腐败的重要原因。此案直接推动了河北省行政权力的“自我革命”。2005年河北省制定《关于开展推进行政权力公开透明运行试点工作的意见》,选定了3个省级试点单位(邯郸市政府、省商务厅、省国土资源厅)、119个县(处)级试点单位,进行了清权、确权、公布权力清单的工作。
(2)指导意见要求:2015年底前基本完成省级政府工作部门权力清单的公布,2016年底前基本完成市县两级政府工作部门权力清单的公布。实际推进时间要稍晚,2017年国务院政府工作报告指出:2016年省级政府部门权力清单全面公布;2018年国务院政府工作报告总结五年来完成的工作,指出:省、市、县政府部门制定公布权责清单。
(3)《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:全面推进依法治国,基础在基层,工作重点在基层。党的十九大报告指出:全面依法治理,强化基层社会治理的法治保障。
(4)这里的县在广义上使用,包括县、县级市、市辖区。
(1)《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》要求,政府工作部门将行使的直接面对公民、法人和其他组织的行政职权列入权力清单。
(2)大多数案件一方当事人为县级行政部门,少数案件一方当事人为区级行政部门。
(3)2018年6-8月份登陆多个县(区)政府网站,实践中的权力分类,多数采用9+X模式,即权力类型包括:行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决、其他类。除此还有如下模式:第一,“8+行政规划+X”模式。如凤台县政府权力清单(2017年本),“行政规划”替换“行政检查”。第二,“8+行政征用+X”模式。如滨海县政府部门行政权力清单。“行政征用”替换“行政检查”。第三,“8+行政仲裁+X”模式。如汪清县政府部门权力清单(2018年),“行政仲裁”替换“行政检查”。第四,“9+行政调解+X”模式。如吴起县政府部门权力清单。第五,“9+行政征用+行政备案+行政分配+X”模式。如2016年度茶陵县政府工作部门权力清单。第六,“9+行政收费+行政监督+X”模式。如称多县政府部门单位权力清单(2016)。
(1)涉及行政批准的35个案例,都是因长沙市芙蓉区政府征地引起,当事人、案由、诉讼请求、判决结果完全相同。不对此类案件进行分析,原因有二:一是法院未对权力清单进行回应,二是案件凸显的问题是行政批准行为是否可诉,不是本文讨论的重心。
(1)参见(2013)耒行初字第106号。
(2)原告败诉的案件并不都能说明权力清单没有发挥作用。部分案件败诉是因为不符合信息公开的相关要求,如申请的信息不明确、不是《政府信息公开条例》规定的政府信息等原因。
(3)参见(2017)浙0782行初48号。
(4)参见(2016)浙07行初275号。
(5)参见(2017)浙07行终415号。
(1)检察院提起的16个行政公益诉讼案件中,15个都是因被告怠于履行职责,只有1个案件同时涉及怠于履行职责和行政行为违法。
(1)参见(2017)皖1824行初18号。
(2)参见(2017)皖1823行初10号。
(3)判决书中未显示当事人提出权力清单,显示法院在判决说理时提出。
(4)参见(2017)川16行终13号、(2017)川16行终14号、(2017)川16行终88号、(2017)川16行终106号。
(1)参见(2017)湘01行终67号。
(2)参见(2015)岳行初字第00231号。
(1)刘旭、刘俊与武汉市江岸区建设局案,原告提交权力清单证明区建设局没有作出论证报告的行政权力,参见(2015)鄂江岸行初字第00191号;迁安市滦水湾生态农业园与迁安市住房和城乡规划建设局案,原告提交迁安市规划局行政权力清单,证明被告作出规划意见是行政许可行为,参见(2015)安行初字第71号;邹某某与瓮安县房地产管理局案,被告瓮安县房地产管理局提交瓮安县国土资源局权力清单目录,拟证明现由瓮安县国土资源局行使房屋登记职权,自己不是适格被告,参见(2016)黔2701行初13号。三个案件判决书中都未见到法院对权力清单的回应。
(2)参见(2016)鲁01行终319号。
(3)参见(2017)皖0181行初163号。
(1)当前,不易查询县级权力清单内容、无法下载县级权力清单电子文本的情况较多。
(1)参见(2015)晋行初字第48号。
(2)参见(2015)济行终字第317号。
(3)德国的给付行政包括:提供物质帮助、基础设施行政、担保给付行政、社会行政、促进行政和信息行政,参见(德)汉斯·沃尔夫等:《行政法》(第一卷),高家伟译,商务印书馆2002年版,第31-33页。日本的行政给付包括:供给行政、社会保障行政、资助行政,参见(日)南博方:《行政法》(第六版),杨建顺译,中国人民大学出版社2009年版,第114-117页。
(4)行政行为的类型包括:行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查、行政征收与征用、行政确认与行政裁决、行政给付与行政奖励、行政合同与行政指导、行政赔偿与行政补偿、行政程序与政法信息公开、行政复议。参见沈福俊、邹荣:《行政法与行政诉讼法》,上海人民出版社2013年版,第2-3页。
(5)金丽、陈雷:理论与实践的双重路径:论我国给付诉讼受案范围的完善,贺荣主编:《深化司法改革与行政审判实践研究》(下),人民法院出版社2017年版,第1378页。
[2]周祖成,池通.国家法治建设县域试验的逻辑与路径[J].政法论坛,2017,(4):16.
[3]沈荣华,冯英.权责清单制定中的难题与对策[J].中国行政管理,2017,(7):7.
[4]关保英.权力清单的行政法价值研究[J].江汉论坛,2015,(1):115.
[5]王春业.权力清单制度及其顶层设计[J].天津行政学院学报,2016,(1):66.
[6]关保英.行政主体法外设定行政权力研究[J].当代法学,2016,(6):31.
[7]陈家喜.权力清单与政府改革路径选择[N].中国社会科学报,2016-04-06(7).
[8]刘露.国土资源行政处罚主体研究[J].河北法学,2018,(6):62.
[9]凤台县县级政府共有行政权力事项目录[EB/OL].http://www.ft.gov.cn/DocHtml/1/17/03/xxgk_2017031356638.html,2018-08-26.
[10]长岛县县政府办公室权力清单[EB/OL].http://qlqd.changdao.gov.cn/Home/Index/1/0/1.html,2018-08-26.
[11]青神县住建局权力清单(2017年本)[EB/OL].http://www.scqs.gov.cn/info/4538/18423.htm,2018-08-26.
[12]余凌云.政府信息公开的若干问题[J].中外法学,2014,(4):924.
[13]任进.推行政府及部门权力清单制度[J].行政管理改革,2014,(12):49、52.
[14]魏刚.权力清单制度解读[J].中国机构改革与管理,2015,(6):36.
(1)2004年,原河北省外经贸厅副厅长李友灿巨额受贿案,凸显了行政权力不公开不透明是引发腐败的重要原因。此案直接推动了河北省行政权力的“自我革命”。2005年河北省制定《关于开展推进行政权力公开透明运行试点工作的意见》,选定了3个省级试点单位(邯郸市政府、省商务厅、省国土资源厅)、119个县(处)级试点单位,进行了清权、确权、公布权力清单的工作。
(2)指导意见要求:2015年底前基本完成省级政府工作部门权力清单的公布,2016年底前基本完成市县两级政府工作部门权力清单的公布。实际推进时间要稍晚,2017年国务院政府工作报告指出:2016年省级政府部门权力清单全面公布;2018年国务院政府工作报告总结五年来完成的工作,指出:省、市、县政府部门制定公布权责清单。
(3)《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:全面推进依法治国,基础在基层,工作重点在基层。党的十九大报告指出:全面依法治理,强化基层社会治理的法治保障。
(4)这里的县在广义上使用,包括县、县级市、市辖区。
(1)《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》要求,政府工作部门将行使的直接面对公民、法人和其他组织的行政职权列入权力清单。
(2)大多数案件一方当事人为县级行政部门,少数案件一方当事人为区级行政部门。
(3)2018年6-8月份登陆多个县(区)政府网站,实践中的权力分类,多数采用9+X模式,即权力类型包括:行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决、其他类。除此还有如下模式:第一,“8+行政规划+X”模式。如凤台县政府权力清单(2017年本),“行政规划”替换“行政检查”。第二,“8+行政征用+X”模式。如滨海县政府部门行政权力清单。“行政征用”替换“行政检查”。第三,“8+行政仲裁+X”模式。如汪清县政府部门权力清单(2018年),“行政仲裁”替换“行政检查”。第四,“9+行政调解+X”模式。如吴起县政府部门权力清单。第五,“9+行政征用+行政备案+行政分配+X”模式。如2016年度茶陵县政府工作部门权力清单。第六,“9+行政收费+行政监督+X”模式。如称多县政府部门单位权力清单(2016)。
(1)涉及行政批准的35个案例,都是因长沙市芙蓉区政府征地引起,当事人、案由、诉讼请求、判决结果完全相同。不对此类案件进行分析,原因有二:一是法院未对权力清单进行回应,二是案件凸显的问题是行政批准行为是否可诉,不是本文讨论的重心。
(1)参见(2013)耒行初字第106号。
(2)原告败诉的案件并不都能说明权力清单没有发挥作用。部分案件败诉是因为不符合信息公开的相关要求,如申请的信息不明确、不是《政府信息公开条例》规定的政府信息等原因。
(3)参见(2017)浙0782行初48号。
(4)参见(2016)浙07行初275号。
(5)参见(2017)浙07行终415号。
(1)检察院提起的16个行政公益诉讼案件中,15个都是因被告怠于履行职责,只有1个案件同时涉及怠于履行职责和行政行为违法。
(1)参见(2017)皖1824行初18号。
(2)参见(2017)皖1823行初10号。
(3)判决书中未显示当事人提出权力清单,显示法院在判决说理时提出。
(4)参见(2017)川16行终13号、(2017)川16行终14号、(2017)川16行终88号、(2017)川16行终106号。
(1)参见(2017)湘01行终67号。
(2)参见(2015)岳行初字第00231号。
(1)刘旭、刘俊与武汉市江岸区建设局案,原告提交权力清单证明区建设局没有作出论证报告的行政权力,参见(2015)鄂江岸行初字第00191号;迁安市滦水湾生态农业园与迁安市住房和城乡规划建设局案,原告提交迁安市规划局行政权力清单,证明被告作出规划意见是行政许可行为,参见(2015)安行初字第71号;邹某某与瓮安县房地产管理局案,被告瓮安县房地产管理局提交瓮安县国土资源局权力清单目录,拟证明现由瓮安县国土资源局行使房屋登记职权,自己不是适格被告,参见(2016)黔2701行初13号。三个案件判决书中都未见到法院对权力清单的回应。
(2)参见(2016)鲁01行终319号。
(3)参见(2017)皖0181行初163号。
(1)当前,不易查询县级权力清单内容、无法下载县级权力清单电子文本的情况较多。
(1)参见(2015)晋行初字第48号。
(2)参见(2015)济行终字第317号。
(3)德国的给付行政包括:提供物质帮助、基础设施行政、担保给付行政、社会行政、促进行政和信息行政,参见(德)汉斯·沃尔夫等:《行政法》(第一卷),高家伟译,商务印书馆2002年版,第31-33页。日本的行政给付包括:供给行政、社会保障行政、资助行政,参见(日)南博方:《行政法》(第六版),杨建顺译,中国人民大学出版社2009年版,第114-117页。
(4)行政行为的类型包括:行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查、行政征收与征用、行政确认与行政裁决、行政给付与行政奖励、行政合同与行政指导、行政赔偿与行政补偿、行政程序与政法信息公开、行政复议。参见沈福俊、邹荣:《行政法与行政诉讼法》,上海人民出版社2013年版,第2-3页。
(5)金丽、陈雷:理论与实践的双重路径:论我国给付诉讼受案范围的完善,贺荣主编:《深化司法改革与行政审判实践研究》(下),人民法院出版社2017年版,第1378页。