集体经济组织成员身份确认的可诉性研究
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摘要
尽管集体经济组织成员身份确认的可诉性问题在理论上尚有诸多争议,相关裁判规则也总体上呈缺位状态,但司法机关被动卷入此类纠纷的审查已是客观事实。实证研究表明,大部分地方法院认可司法介入的必要性,并已在前期探索中通过对户籍、土地等多元联系要素的归集权衡形成了一些共识性的司法审查原则,但相关司法实践还存在着较明显的不确定性和不一致性。因此,有必要先行肯定司法机关对集体经济组织成员身份确认进行附带审查的必要性,并整合现有的立法、政策和司法实践,从程序和实体两个方面为司法机关的附带审查提供必要的规则指引,为统一司法搭建制度基础。
The somewhat reluctant involvement of the judiciary in the review of disputes concerning collective economic organizations' membership is a fact despite various doctrinal arguments to the contrary.An analysis of the decided cases shows that most local courts agree that membership disputes fall under judicial review and some basic principles shall be adopted in the adjudicating process.However,uncertainties and inconsistencies still linger as a result of absent legal guidance.The law shall break its silence on the legality of judicial review of membership disputes and offer some basic guidelines to the courts on both procedure and substance based on an alignment of current laws,national policies and judicial practices.
The somewhat reluctant involvement of the judiciary in the review of disputes concerning collective economic organizations' membership is a fact despite various doctrinal arguments to the contrary.An analysis of the decided cases shows that most local courts agree that membership disputes fall under judicial review and some basic principles shall be adopted in the adjudicating process.However,uncertainties and inconsistencies still linger as a result of absent legal guidance.The law shall break its silence on the legality of judicial review of membership disputes and offer some basic guidelines to the courts on both procedure and substance based on an alignment of current laws,national policies and judicial practices.
引文
[52]参见屈茂辉:“农村集体经济组织法人制度研究”,《政法论坛》2018年第2期,第28-40页。
[53]参见戴威:“论农村集体经济组织成员权内容的类型化构造”,《私法研究》2005年第1期,第222-243页;李爱荣:“集体经济组织成员权中的身份问题探析”,《南京农业大学学报(社会科学版)》2016年第4期,第12-20页。
[54]“可诉性”(Justiciability)又称“可司法性”或“可审判性”,也有学者称之为“可审查性”,系指某项纠纷可以通过诉讼方式加以解决的可能性,它要明确法院提供救济的界限或审判纠纷的范围,而从当事人的角度来看,则是其行使诉权的界限。参见秦前红、涂云新:“经济、社会、文化权利的可司法性研究---从比较宪法的视角介入”,《法学评论》2012年第4期,第3-14页;钱颖萍:“民事纠纷可司法性论纲”,《兰州学刊》2009年第7期,第137-139页。
[55]参见倪晓:“解读土地承包纠纷案件司法解释”,载《法制日报》2005年7月30日,第1版。
[56]参见黄延信:“让农民民主确认集体经济组织成员身份”,《农村工作通讯》2017年第11期,第27-29页。
[57]参见鞠海亭:“村民自治权的司法介入----从司法能否确认农村集体组织成员资格谈起”,《法治研究》2008年第5期,第29-34页;王思民、刘红岩:“如何认定特殊人群集体成员资格”,《农村经营管理》2016年第6期,第40页。
[58]王利明:《物权法论》,中国政法大学出版社2003年版,第292页。
[59]参见《广东省农村集体经济组织管理规定》(2006年制定,2013年修订)、《浙江省村经济合作社组织条例》(1992年制定,2007年修订)、《湖北省农村集体经济组织管理办法》(1996年制定,1998年修正)。
[60]参见《山东省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》(2004年制定)、《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》(2005年制定)、《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》(2009年制定)、《陕西省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》(2006年制定,2014年修正)、《辽宁省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》(2005年制定)。
[61]参见《安徽省高级人民法院关于处理农村土地纠纷案件的指导意见》(皖高法[2004]374号)、《陕西省高级人民法院关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件讨论会纪要》(2006年)、《天津市高级人民法院关于农村集体经济组织成员资格确认问题的意见》(津高法民一字[2007]3号)、《重庆市高级人民法院关于农村集体经济组织成员资格认定问题的会议纪要》(渝高法[2009]160号)以及《海南省高级人民法院关于审理农村集体经济组织土地补偿费分配纠纷案件若干问题的意见》(2012年)。
[62]参见《四川省农村集体经济组织成员资格界定指导意见》(川农业[2015]21号)。
[63]那艳华、荆珍:“城市化进程中农村集体经济组织成员资格确认问题分析”,《东北农业大学学报(社会科学版)》2012年第4期,第142页。
[64]倪晓,见前注[4]。
[65]这5宗案例的裁判文书分别是:陈甲与杭州市街组一审民事判决书(2010年判决,未检索到案号)、方甲与开化县村民委员会一审民事判决书((2010)衢开民初字第77号)、楼文蕾与杭州市余杭区瓶窑镇张堰村第十一村民小组二审民事判决书((2010)浙杭民终字第1723号)、上诉人冉隆英农村土地承包经营户、刘玉兵与被上诉人许子和农村土地承包经营户、原审第三人酉阳土家族苗族自治县板溪乡三角村3组农村土地承包合同纠纷二审民事判决书((2010)渝四中法民终字第223号)、原告曹美香、戴承志与被告永兴县城郊乡城郊村新戴家村民小组土地补偿费用分配纠纷一审民事判决书((2008)永民初字第165号)。
[66]本文以生效司法裁判文书为研究对象,对于起诉时被法院直接拒绝受理的案件无法统计,但估计此类纠纷应不在少数。参见吴春香:“农村集体经济组织成员资格界定及相关救济途径研究”,《法学杂志》2016第11期,第45-50页。
[67]以广东省法院为典型。广东省法院不受理因集体经济组织成员身份确认纠纷起诉的案件,而认为此类纠纷应由基层政府处理,对基层政府处理决定不服的,可以提请行政复议;对行政复议结果不服或政府不予处理的行为,提起行政诉讼的,法院应当依法受理。
[68]参见刘玲承包地征收补偿费用分配纠纷二审民事裁定书((2015)六民立终字第00004号);李记妹与霍莹、霍晶、霍健、李会琼农村土地承包合同纠纷二审民事裁定书((2016)民辖终3562号);刘建光与农村土地承包合同纠纷二审民事裁定书((2016)冀02民终2114号)等。
[69]参见刘建光与农村土地承包合同纠纷二审民事裁定书((2016)冀02民终2114号)。
[70]参见曾树容、李坤豪与土地承包经营权纠纷二审民事裁定书((2015)肇中法立民终字第63号)。
[71]参见赵怀荣与密云县穆家峪镇西穆家峪村经济合作社等农村土地承包合同纠纷二审民事判决书((2010)二中民终字第02334号)、林亚绸与厦门市海沧区东孚街道东瑶村民委员会水头一组农村土地承包合同纠纷一审民事裁定书((2016)闽0205民初707号)。
[72]参见齐淑贤不服一审民事裁定书二审民事裁定书((2014)保立民终字第76号)。
[73]四类致发因素之间有一定重合,例如婚姻状态变更会导致户籍状态变更,本文在分类时以其中的主要致发因互素作为标准。
[74]参见王晓莉、李慧英:“城镇化进程中妇女土地权利的实践逻辑---南宁‘出嫁女’案例研究”,《妇女研究论丛》2013第6期,第41-45页。
[75]参见李宴:“关于农业集体经济组织成员权的法律探讨”,《农村经济》2009年第7期,第126-129页。
[76]不排除一些案件的裁判文书未能全面反映当事人具备或不具备的联系要素,但正因为其未能反映在裁判文书中,本文有理由推测其对法院的司法审查过程未产生实质性影响。
[77]参见周某等诉廖某等农村土地承包合同纠纷民事判决书((2006)彭法民初字第297号)。
[78]但在具体规定上,各项法律与政策之间有一定矛盾。例如,根据《农村土地承包法》第26条规定,承包方全家迁入小城镇落户的,可根据承包方的意愿,保留其土地承包经营权;承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,则必须将承包地交回发包方,或者由发包方收回。但2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》却明确提出“不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件”。
[79]翁岳生:《法治国家之行政法与司法》,元照出版公司2009年版,第334-335页。
[80]参见韩松:“论农民集体土地所有权的管理权能”,《中国法学》2016年第2期,第138页。
[81]戴威,见前注[2],第222-243页。
[82]在本文研究的案例样本中,辽宁省沈阳市中级人民法院据此要求当事人变更诉讼请求,先诉请撤销集体经济管理的相关决定,当事人不同意变更的则驳回起诉。参见上诉人李月与被上诉人沈阳市皇姑区陵东街道田义村民委员会农村土地承包合同纠纷二审民事判决书((2016)辽01民终1018号)、上诉人李月与被上诉人沈阳市皇姑区陵东街道田义村民委员会农村土地承包合同纠纷二审民事判决书((2016)辽01民终1018号)、上诉人沈阳市皇姑区陵东街道田义村民委员会与被上诉人方立新农村土地承包合同纠纷二审民事裁定书((2015)沈中民六终字第600号)、上诉人沈阳市皇姑区陵东街道田义村民委员会与被上诉人何成良农村土地承包合同纠纷二审民事裁定书((2016)辽01民终472号)及上诉人郑文洲、尹月秀、郑立柱、郑昊与被上诉人沈阳市皇姑区陵东街道田义村民委员会农村土地承包合同纠纷二审民事判决书((2016)辽01民终1019号)。
[83](英)威廉!韦德:《行政法》,徐炳等译,中国大百科全书出版社1997年版,第51页。
[53]参见戴威:“论农村集体经济组织成员权内容的类型化构造”,《私法研究》2005年第1期,第222-243页;李爱荣:“集体经济组织成员权中的身份问题探析”,《南京农业大学学报(社会科学版)》2016年第4期,第12-20页。
[54]“可诉性”(Justiciability)又称“可司法性”或“可审判性”,也有学者称之为“可审查性”,系指某项纠纷可以通过诉讼方式加以解决的可能性,它要明确法院提供救济的界限或审判纠纷的范围,而从当事人的角度来看,则是其行使诉权的界限。参见秦前红、涂云新:“经济、社会、文化权利的可司法性研究---从比较宪法的视角介入”,《法学评论》2012年第4期,第3-14页;钱颖萍:“民事纠纷可司法性论纲”,《兰州学刊》2009年第7期,第137-139页。
[55]参见倪晓:“解读土地承包纠纷案件司法解释”,载《法制日报》2005年7月30日,第1版。
[56]参见黄延信:“让农民民主确认集体经济组织成员身份”,《农村工作通讯》2017年第11期,第27-29页。
[57]参见鞠海亭:“村民自治权的司法介入----从司法能否确认农村集体组织成员资格谈起”,《法治研究》2008年第5期,第29-34页;王思民、刘红岩:“如何认定特殊人群集体成员资格”,《农村经营管理》2016年第6期,第40页。
[58]王利明:《物权法论》,中国政法大学出版社2003年版,第292页。
[59]参见《广东省农村集体经济组织管理规定》(2006年制定,2013年修订)、《浙江省村经济合作社组织条例》(1992年制定,2007年修订)、《湖北省农村集体经济组织管理办法》(1996年制定,1998年修正)。
[60]参见《山东省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》(2004年制定)、《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》(2005年制定)、《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》(2009年制定)、《陕西省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》(2006年制定,2014年修正)、《辽宁省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》(2005年制定)。
[61]参见《安徽省高级人民法院关于处理农村土地纠纷案件的指导意见》(皖高法[2004]374号)、《陕西省高级人民法院关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件讨论会纪要》(2006年)、《天津市高级人民法院关于农村集体经济组织成员资格确认问题的意见》(津高法民一字[2007]3号)、《重庆市高级人民法院关于农村集体经济组织成员资格认定问题的会议纪要》(渝高法[2009]160号)以及《海南省高级人民法院关于审理农村集体经济组织土地补偿费分配纠纷案件若干问题的意见》(2012年)。
[62]参见《四川省农村集体经济组织成员资格界定指导意见》(川农业[2015]21号)。
[63]那艳华、荆珍:“城市化进程中农村集体经济组织成员资格确认问题分析”,《东北农业大学学报(社会科学版)》2012年第4期,第142页。
[64]倪晓,见前注[4]。
[65]这5宗案例的裁判文书分别是:陈甲与杭州市街组一审民事判决书(2010年判决,未检索到案号)、方甲与开化县村民委员会一审民事判决书((2010)衢开民初字第77号)、楼文蕾与杭州市余杭区瓶窑镇张堰村第十一村民小组二审民事判决书((2010)浙杭民终字第1723号)、上诉人冉隆英农村土地承包经营户、刘玉兵与被上诉人许子和农村土地承包经营户、原审第三人酉阳土家族苗族自治县板溪乡三角村3组农村土地承包合同纠纷二审民事判决书((2010)渝四中法民终字第223号)、原告曹美香、戴承志与被告永兴县城郊乡城郊村新戴家村民小组土地补偿费用分配纠纷一审民事判决书((2008)永民初字第165号)。
[66]本文以生效司法裁判文书为研究对象,对于起诉时被法院直接拒绝受理的案件无法统计,但估计此类纠纷应不在少数。参见吴春香:“农村集体经济组织成员资格界定及相关救济途径研究”,《法学杂志》2016第11期,第45-50页。
[67]以广东省法院为典型。广东省法院不受理因集体经济组织成员身份确认纠纷起诉的案件,而认为此类纠纷应由基层政府处理,对基层政府处理决定不服的,可以提请行政复议;对行政复议结果不服或政府不予处理的行为,提起行政诉讼的,法院应当依法受理。
[68]参见刘玲承包地征收补偿费用分配纠纷二审民事裁定书((2015)六民立终字第00004号);李记妹与霍莹、霍晶、霍健、李会琼农村土地承包合同纠纷二审民事裁定书((2016)民辖终3562号);刘建光与农村土地承包合同纠纷二审民事裁定书((2016)冀02民终2114号)等。
[69]参见刘建光与农村土地承包合同纠纷二审民事裁定书((2016)冀02民终2114号)。
[70]参见曾树容、李坤豪与土地承包经营权纠纷二审民事裁定书((2015)肇中法立民终字第63号)。
[71]参见赵怀荣与密云县穆家峪镇西穆家峪村经济合作社等农村土地承包合同纠纷二审民事判决书((2010)二中民终字第02334号)、林亚绸与厦门市海沧区东孚街道东瑶村民委员会水头一组农村土地承包合同纠纷一审民事裁定书((2016)闽0205民初707号)。
[72]参见齐淑贤不服一审民事裁定书二审民事裁定书((2014)保立民终字第76号)。
[73]四类致发因素之间有一定重合,例如婚姻状态变更会导致户籍状态变更,本文在分类时以其中的主要致发因互素作为标准。
[74]参见王晓莉、李慧英:“城镇化进程中妇女土地权利的实践逻辑---南宁‘出嫁女’案例研究”,《妇女研究论丛》2013第6期,第41-45页。
[75]参见李宴:“关于农业集体经济组织成员权的法律探讨”,《农村经济》2009年第7期,第126-129页。
[76]不排除一些案件的裁判文书未能全面反映当事人具备或不具备的联系要素,但正因为其未能反映在裁判文书中,本文有理由推测其对法院的司法审查过程未产生实质性影响。
[77]参见周某等诉廖某等农村土地承包合同纠纷民事判决书((2006)彭法民初字第297号)。
[78]但在具体规定上,各项法律与政策之间有一定矛盾。例如,根据《农村土地承包法》第26条规定,承包方全家迁入小城镇落户的,可根据承包方的意愿,保留其土地承包经营权;承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,则必须将承包地交回发包方,或者由发包方收回。但2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》却明确提出“不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件”。
[79]翁岳生:《法治国家之行政法与司法》,元照出版公司2009年版,第334-335页。
[80]参见韩松:“论农民集体土地所有权的管理权能”,《中国法学》2016年第2期,第138页。
[81]戴威,见前注[2],第222-243页。
[82]在本文研究的案例样本中,辽宁省沈阳市中级人民法院据此要求当事人变更诉讼请求,先诉请撤销集体经济管理的相关决定,当事人不同意变更的则驳回起诉。参见上诉人李月与被上诉人沈阳市皇姑区陵东街道田义村民委员会农村土地承包合同纠纷二审民事判决书((2016)辽01民终1018号)、上诉人李月与被上诉人沈阳市皇姑区陵东街道田义村民委员会农村土地承包合同纠纷二审民事判决书((2016)辽01民终1018号)、上诉人沈阳市皇姑区陵东街道田义村民委员会与被上诉人方立新农村土地承包合同纠纷二审民事裁定书((2015)沈中民六终字第600号)、上诉人沈阳市皇姑区陵东街道田义村民委员会与被上诉人何成良农村土地承包合同纠纷二审民事裁定书((2016)辽01民终472号)及上诉人郑文洲、尹月秀、郑立柱、郑昊与被上诉人沈阳市皇姑区陵东街道田义村民委员会农村土地承包合同纠纷二审民事判决书((2016)辽01民终1019号)。
[83](英)威廉!韦德:《行政法》,徐炳等译,中国大百科全书出版社1997年版,第51页。