国资监管职能的重组——如何应对国企外派监事会的取消?
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摘要
中央关于不再设立国有重点大型企业监事会的规定,引发了国资监管权力分配以及国企治理结构设计的困惑。国有重点大型企业不设立监事会,主要是指其不设立外派监事会,并不影响其依照法律设立内部监事会进行国资监管职能调整,也即,此调整仅仅是"国家审计职能"的优化,并非"社会审计职能的取消",更非"国企公司治理开始向审计署转移"。国资委作为履行出资人职责的机构,其内设机构的调整,应考虑其履职效率,并遵循有助于提升规制效率、避免职能交叉等原则。在国有企业经济表现普遍向好的当下,在机构设置上要防止发生因履行出资人职责机构的泛化而导致国资监管"走老路"的现象。
The central government's regulation that the"large state-owned enterprises supervisory board"should no longer be established has caused confusion about the distribution of supervisory power of the state-owned assets(SOA)and the design of governance structure of the state-owned enterprises(SOE). The absence of the"large state-owned enterprises supervisory board"mainly refers to the absence of the external board of supervisors, and it does not affect the establishment of an internal board of supervisors in accordance with the law. Even though the National Audit Office performs the function of supervising SOA, it is not the institution that performs the responsibilities of investors. Just as the courts and procuratorates, which are not the institutions that perform the responsibilities of investors, should ensure that the state-owned assets would not lost when they perform their duties, the Natioanl Audit Office is at most the institution that assists the investors to perform their duties. The adjustment of the supervision of the state-owned assets is only the optimization of "national audit function", not the cancellation of "social audit function", and more importantly, it is not the transfer of corporate governance of SOE to Audit Office. The Stated-owned Assets Supervision and Administration Commission of the State Council(SASAC), as an institution fulfilling the responsibilities of investors, should consider its performance efficiency when adjusting its internal institutions. At present, all bureaus set up by the SASAC, whether in terms of name design or function division, are overlapping, unreasonable and unscientific. They should be readjusted in accordance with the principles that help to improve regulatory efficiency and avoid overlapping functions. At the present time when the economic performance of the state-owned enterprises is generally excellent, we should be vigilant against all kinds of tangible hands extending to the supervision of SOA, especially in the course of establishing institutions, and prevent the emergence of the phenomenon that the generalization of institutions performing the responsibilities of investors leads to the "old way" of SOA supervision.
The central government's regulation that the"large state-owned enterprises supervisory board"should no longer be established has caused confusion about the distribution of supervisory power of the state-owned assets(SOA)and the design of governance structure of the state-owned enterprises(SOE). The absence of the"large state-owned enterprises supervisory board"mainly refers to the absence of the external board of supervisors, and it does not affect the establishment of an internal board of supervisors in accordance with the law. Even though the National Audit Office performs the function of supervising SOA, it is not the institution that performs the responsibilities of investors. Just as the courts and procuratorates, which are not the institutions that perform the responsibilities of investors, should ensure that the state-owned assets would not lost when they perform their duties, the Natioanl Audit Office is at most the institution that assists the investors to perform their duties. The adjustment of the supervision of the state-owned assets is only the optimization of "national audit function", not the cancellation of "social audit function", and more importantly, it is not the transfer of corporate governance of SOE to Audit Office. The Stated-owned Assets Supervision and Administration Commission of the State Council(SASAC), as an institution fulfilling the responsibilities of investors, should consider its performance efficiency when adjusting its internal institutions. At present, all bureaus set up by the SASAC, whether in terms of name design or function division, are overlapping, unreasonable and unscientific. They should be readjusted in accordance with the principles that help to improve regulatory efficiency and avoid overlapping functions. At the present time when the economic performance of the state-owned enterprises is generally excellent, we should be vigilant against all kinds of tangible hands extending to the supervision of SOA, especially in the course of establishing institutions, and prevent the emergence of the phenomenon that the generalization of institutions performing the responsibilities of investors leads to the "old way" of SOA supervision.
引文
(1)张毅:《深化国企改革应发挥监事会作用》,《中国企业报》2014年1月28日,第G01版。
(2)《深化党和国家机构改革方案》第三十条。
(1)参见《企业国有资产监督管理条例》第17-22条。
(2)文件并未明确提及稽察特派员的名称,但该次机构改革的重点是转变政府职能。转变职能的根本途径是政企分开。要按照建立社会主义市场经济体制的要求,加强宏观调控和监督部门,强化社会管理职能部门,减少具体审批事务和对企业的直接管理,做到宏观管好,微观放开。要坚决把属于企业的权力放给企业,把应该由企业解决的问题,交由企业自己去解决。政府的行政管理职能,主要是统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督。参见1993年3月16日在第八届全国人民代表大会第一次会议上国务院秘书长罗干《关于国务院机构改革方案的说明》。很明显,在这次机构改革后,国务院的部委被精简了,稽察特派员从某种意义上来说,就是为了帮助机构精简后的部委领导的安置而设置的,是配合国务院机构精简而产生的一种国有财产/国有企业监督机构。因此,稽察特派员一般是由副部级以上的官员担任。
(3)参见《国务院稽察特派员条例》第1条。
(4)参见《国务院稽察特派员条例》第2条。
(5)参见《国务院稽察特派员条例》第12条。
(6)参见《国务院稽察特派员条例》第10条。
(7)参见《国务院稽察特派员条例》第5条。
(1)参见《国务院稽察特派员条例》第9条。
(2)参见《国有企业财产监督管理条例》第13条、14条。
(3)参见《国有企业财产监督管理条例》第17条。
(4)例如,《国有企业财产监督管理条例》第18条规定:“国务院授权的监督机构对所监督的企业派出的监事会,其成员可以从下列人员中委派和聘请:(一)监督机构委派的代表;(二)财政部、国家经济贸易委员会和国家国有资产管理局等政府有关部门以及有关银行派出的代表;(三)监督机构聘请的经济、金融、法律、技术和企业经营管理等方面的专家;(四)监督机构聘请的被监督企业的领导人和企业职工代表;(五)监督机构聘请的其他人员。省级人民政府确定的监督机构派出的监事会,其成员可以参照前款规定委派和聘请。”
(5)例如,《国有企业财产监督管理条例》第25条规定“:监事均为兼职。监事会履行职责所必要的开支,由派出的监督机构支付。”
(6)例如,《国有企业财产监督管理条例》第21条规定:“监事会履行下列职责:(一)审查经注册会计师验证的或者经厂长(经理)签署的企业财务报告,监督、评价企业经营效益和企业财产保值增值状况;(二)根据工作需要,查阅企业的财务账目和有关资料,对厂长(经理)和有关人员提出询问;(三)对厂长(经理)的经营业绩进行监督、评价和记录,向派出监事会的监督机构提出对厂长(经理)任免(聘任、解聘)及奖惩的建议;(四)根据厂长(经理)的要求,提供咨询意见。”
(7)例如,《国有企业财产监督管理条例》第26条规定:“监事会及其监事不得干预企业的经营权。”
(8)例如,《国有企业财产监督管理条例》第44条规定:“监事会及其监事有下列行为之一的,由监督机构责令改正;造成严重后果的,按照规定程序,改组监事会,免去或者解聘有关的监事:(一)未按照规定履行监事会或者监事职责的;(二)超越监事会或者监事职权,干预企业经营权,侵犯企业合法权益的;(三)泄露企业商业秘密,利用监事职权谋取私利的;(四)以任何形式接受企业的报酬或者收受财物的。”
(1)参见《国有企业监事会暂行条例》第2条。
(2)张敏、郭纲:《国企外派监事会制度面临的挑战》,《中国财经报》2016年11月29日,第7版,http://www.cfen.com.cn/dzb/dzb/page_7/201611/t20161129_2468764.html,访问时间:2018年4月14日。
(3)例如,《国有企业监事会暂行条例》第5条规定:“监事会履行下列职责:(一)检查企业贯彻执行有关法律、行政法规和规章制度的情况;(二)检查企业财务,查阅企业的财务会议资料及与企业经营管理活动有关的其他资料,验证企业财务会计报告的真实性、合法性;(三)检查企业的经营效益、利润分配、国有资产保值增值、资产运营等情况;(四)检查企业负责人的经营行为,并对其经营管理业绩进行评价,提出奖惩、任免建议。”
(4)参见《国有企业监事会暂行条例》第3条。
(5)参见《国有企业监事会暂行条例》第4条。
(6)参见《国有重点大型企业监事会简介》,http://www.360doc.com/content/17/1101/20/20186410_700106686.shtml,访问时间:2019年1月7日。
(7)例如,《国有企业监事会暂行条例》第19条规定:“监事会主席和专职监事、派出监事实行回避原则,不得在其曾经管辖的行业、曾经工作过的企业或者其近亲属担任高级管理职务的企业的监事会中任职。第20条监事会开展监督检查工作所需费用由国家财政拨付,由监事会管理机构统一列支。第21条监事会成员不得接受企业的任何馈赠,不得参加由企业安排、组织或者支付费用的宴请、娱乐、旅游、出访等活动,不得在企业中为自己、亲友或者其他人谋取私利。监事会主席和专职监事、派出监事不得接受企业的任何报酬、福利待遇,不得在企业报销任何费用。
(8)例如,有人指出:“外派监事会中的专职监事,多数由国资监管部门的行政工作人员以兼职的形式出任,在事实上出现了监事会成员专职不专、难以真正专注于履行监事会专职监事之职等问题,最终影响到外派监事会制度作用的充分发挥。”张敏、郭纲:《国企外派监事会制度面临的挑战》,第7版。
(1)王世权:《国企监事会的出路》,《董事会》2011年第11期,第95-96页。
(2)王世权:《国企监事会的出路》,第95页。
(1)参见《公司法》第70条。
(1)一些学者注意到了国企外派监事专业性的重要性,参见宋文阁:《激活国企外派监事》,《董事会》2013年第12期,第83页。
(1)刘文涛:《我国国有公司监事会制度研究》,中国社会科学院研究生院硕士学位论文,2014年,第23页。
(2)李南山:《国企监事会的新挑战》,《董事会》2014年第7期,第51页。
(3)严学锋:《国企监事会的江苏实践》,《董事会》2013年第12期,第84页。
(1)此种考虑是从理性角度评论,而非仅仅从国资委内设机构事实上如何调整的角度评价。
(2)21个内设机构包括:办公厅、政策研究室、法规司、电子数据审计司、财政审计司、税收征管审计司、行政政法审计司、教科文卫审计司、农业审计司、固定资产投资审计司、社会保障审计司、资源环境审计司、金融审计司、企业审计司、外资运用审计司、境外审计司、经济责任审计司、国际合作司、人事教育司、机关党委、离退休干部办公室。
(3)9个直属单位包括:计算机技术中心、机关服务局、审计科研所、审计干部培训中心(审计署审计宣传中心)、中国时代经济出版社、中国审计报社、国外贷款项目审计服务中心、审计博物馆、审计干部教育学院(中共审计署党校)。
(4)20个派出审计局包括:外交外事审计局、发展统计审计局、教育审计局、科学技术审计局、工业审计局、民族宗教审计局、政法审计局、民政社保审计局、资源环保审计局、建设审计局、交通运输审计局、农林水利审计局、贸易审计局、文化体育审计局、卫生药品审计局、国资监管审计局、经济执法审计局、广电通讯审计局、旅游侨务审计局、地震气象审计局。
(5)18个驻地方特派员办事处包括:京津冀特派员办事处、太原特派员办事处、沈阳特派员办事处、哈尔滨特派员办事处、上海特派员办事处、南京特派员办事处、武汉特派员办事处、广州特派员办事处、郑州特派员办事处、济南特派员办事处、西安特派员办事处、兰州特派员办事处、昆明特派员办事处、成都特派员办事处、长沙特派员办事处、深圳特派员办事处、长春特派员办事处、重庆特派员办事处。
(6)参见中华人民共和国国家审计署网站介绍。
(7)阎玉峰:《审计机关审计报告与国企外派监事会检查报告的异同》,《现代审计与经济》2010年第S1期,第15页。
(1)例如,实务界有人认为:“一是由于监事会不参与、不干预企业正常经营,只有质询、建议以及重大、紧急情况向国资监管部门报告的职权,如果企业不采纳监事会意见或有关监管部门介入滞后,那么监督效果大打折扣;二是对于监督中碰到诸如重大关注事项需聘请中介机构或对企业负责人奖惩、任免建议等事项,没有有效实现的手段和途径,实际操作比较困难;三是监事会监督专项检查、审计等整改事项,国企落实不彻底或整改不到位,比如同类问题存在屡改屡犯现象,又如一些国企内控制度或流程不甚合理,虽然表面认同监事会整改意见,但事后并无整改动作,而监事会也没有相关权力要求执行,督促落实机制欠缺。”邵开来:《浅析如何有效发挥国企外派监事会的财务监督作用》,《中国国际财经》2018年第5期,第78页。
(2)《深化党和国家机构改革方案》第三十条。
(1)参见《企业国有资产监督管理条例》第17-22条。
(2)文件并未明确提及稽察特派员的名称,但该次机构改革的重点是转变政府职能。转变职能的根本途径是政企分开。要按照建立社会主义市场经济体制的要求,加强宏观调控和监督部门,强化社会管理职能部门,减少具体审批事务和对企业的直接管理,做到宏观管好,微观放开。要坚决把属于企业的权力放给企业,把应该由企业解决的问题,交由企业自己去解决。政府的行政管理职能,主要是统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督。参见1993年3月16日在第八届全国人民代表大会第一次会议上国务院秘书长罗干《关于国务院机构改革方案的说明》。很明显,在这次机构改革后,国务院的部委被精简了,稽察特派员从某种意义上来说,就是为了帮助机构精简后的部委领导的安置而设置的,是配合国务院机构精简而产生的一种国有财产/国有企业监督机构。因此,稽察特派员一般是由副部级以上的官员担任。
(3)参见《国务院稽察特派员条例》第1条。
(4)参见《国务院稽察特派员条例》第2条。
(5)参见《国务院稽察特派员条例》第12条。
(6)参见《国务院稽察特派员条例》第10条。
(7)参见《国务院稽察特派员条例》第5条。
(1)参见《国务院稽察特派员条例》第9条。
(2)参见《国有企业财产监督管理条例》第13条、14条。
(3)参见《国有企业财产监督管理条例》第17条。
(4)例如,《国有企业财产监督管理条例》第18条规定:“国务院授权的监督机构对所监督的企业派出的监事会,其成员可以从下列人员中委派和聘请:(一)监督机构委派的代表;(二)财政部、国家经济贸易委员会和国家国有资产管理局等政府有关部门以及有关银行派出的代表;(三)监督机构聘请的经济、金融、法律、技术和企业经营管理等方面的专家;(四)监督机构聘请的被监督企业的领导人和企业职工代表;(五)监督机构聘请的其他人员。省级人民政府确定的监督机构派出的监事会,其成员可以参照前款规定委派和聘请。”
(5)例如,《国有企业财产监督管理条例》第25条规定“:监事均为兼职。监事会履行职责所必要的开支,由派出的监督机构支付。”
(6)例如,《国有企业财产监督管理条例》第21条规定:“监事会履行下列职责:(一)审查经注册会计师验证的或者经厂长(经理)签署的企业财务报告,监督、评价企业经营效益和企业财产保值增值状况;(二)根据工作需要,查阅企业的财务账目和有关资料,对厂长(经理)和有关人员提出询问;(三)对厂长(经理)的经营业绩进行监督、评价和记录,向派出监事会的监督机构提出对厂长(经理)任免(聘任、解聘)及奖惩的建议;(四)根据厂长(经理)的要求,提供咨询意见。”
(7)例如,《国有企业财产监督管理条例》第26条规定:“监事会及其监事不得干预企业的经营权。”
(8)例如,《国有企业财产监督管理条例》第44条规定:“监事会及其监事有下列行为之一的,由监督机构责令改正;造成严重后果的,按照规定程序,改组监事会,免去或者解聘有关的监事:(一)未按照规定履行监事会或者监事职责的;(二)超越监事会或者监事职权,干预企业经营权,侵犯企业合法权益的;(三)泄露企业商业秘密,利用监事职权谋取私利的;(四)以任何形式接受企业的报酬或者收受财物的。”
(1)参见《国有企业监事会暂行条例》第2条。
(2)张敏、郭纲:《国企外派监事会制度面临的挑战》,《中国财经报》2016年11月29日,第7版,http://www.cfen.com.cn/dzb/dzb/page_7/201611/t20161129_2468764.html,访问时间:2018年4月14日。
(3)例如,《国有企业监事会暂行条例》第5条规定:“监事会履行下列职责:(一)检查企业贯彻执行有关法律、行政法规和规章制度的情况;(二)检查企业财务,查阅企业的财务会议资料及与企业经营管理活动有关的其他资料,验证企业财务会计报告的真实性、合法性;(三)检查企业的经营效益、利润分配、国有资产保值增值、资产运营等情况;(四)检查企业负责人的经营行为,并对其经营管理业绩进行评价,提出奖惩、任免建议。”
(4)参见《国有企业监事会暂行条例》第3条。
(5)参见《国有企业监事会暂行条例》第4条。
(6)参见《国有重点大型企业监事会简介》,http://www.360doc.com/content/17/1101/20/20186410_700106686.shtml,访问时间:2019年1月7日。
(7)例如,《国有企业监事会暂行条例》第19条规定:“监事会主席和专职监事、派出监事实行回避原则,不得在其曾经管辖的行业、曾经工作过的企业或者其近亲属担任高级管理职务的企业的监事会中任职。第20条监事会开展监督检查工作所需费用由国家财政拨付,由监事会管理机构统一列支。第21条监事会成员不得接受企业的任何馈赠,不得参加由企业安排、组织或者支付费用的宴请、娱乐、旅游、出访等活动,不得在企业中为自己、亲友或者其他人谋取私利。监事会主席和专职监事、派出监事不得接受企业的任何报酬、福利待遇,不得在企业报销任何费用。
(8)例如,有人指出:“外派监事会中的专职监事,多数由国资监管部门的行政工作人员以兼职的形式出任,在事实上出现了监事会成员专职不专、难以真正专注于履行监事会专职监事之职等问题,最终影响到外派监事会制度作用的充分发挥。”张敏、郭纲:《国企外派监事会制度面临的挑战》,第7版。
(1)王世权:《国企监事会的出路》,《董事会》2011年第11期,第95-96页。
(2)王世权:《国企监事会的出路》,第95页。
(1)参见《公司法》第70条。
(1)一些学者注意到了国企外派监事专业性的重要性,参见宋文阁:《激活国企外派监事》,《董事会》2013年第12期,第83页。
(1)刘文涛:《我国国有公司监事会制度研究》,中国社会科学院研究生院硕士学位论文,2014年,第23页。
(2)李南山:《国企监事会的新挑战》,《董事会》2014年第7期,第51页。
(3)严学锋:《国企监事会的江苏实践》,《董事会》2013年第12期,第84页。
(1)此种考虑是从理性角度评论,而非仅仅从国资委内设机构事实上如何调整的角度评价。
(2)21个内设机构包括:办公厅、政策研究室、法规司、电子数据审计司、财政审计司、税收征管审计司、行政政法审计司、教科文卫审计司、农业审计司、固定资产投资审计司、社会保障审计司、资源环境审计司、金融审计司、企业审计司、外资运用审计司、境外审计司、经济责任审计司、国际合作司、人事教育司、机关党委、离退休干部办公室。
(3)9个直属单位包括:计算机技术中心、机关服务局、审计科研所、审计干部培训中心(审计署审计宣传中心)、中国时代经济出版社、中国审计报社、国外贷款项目审计服务中心、审计博物馆、审计干部教育学院(中共审计署党校)。
(4)20个派出审计局包括:外交外事审计局、发展统计审计局、教育审计局、科学技术审计局、工业审计局、民族宗教审计局、政法审计局、民政社保审计局、资源环保审计局、建设审计局、交通运输审计局、农林水利审计局、贸易审计局、文化体育审计局、卫生药品审计局、国资监管审计局、经济执法审计局、广电通讯审计局、旅游侨务审计局、地震气象审计局。
(5)18个驻地方特派员办事处包括:京津冀特派员办事处、太原特派员办事处、沈阳特派员办事处、哈尔滨特派员办事处、上海特派员办事处、南京特派员办事处、武汉特派员办事处、广州特派员办事处、郑州特派员办事处、济南特派员办事处、西安特派员办事处、兰州特派员办事处、昆明特派员办事处、成都特派员办事处、长沙特派员办事处、深圳特派员办事处、长春特派员办事处、重庆特派员办事处。
(6)参见中华人民共和国国家审计署网站介绍。
(7)阎玉峰:《审计机关审计报告与国企外派监事会检查报告的异同》,《现代审计与经济》2010年第S1期,第15页。
(1)例如,实务界有人认为:“一是由于监事会不参与、不干预企业正常经营,只有质询、建议以及重大、紧急情况向国资监管部门报告的职权,如果企业不采纳监事会意见或有关监管部门介入滞后,那么监督效果大打折扣;二是对于监督中碰到诸如重大关注事项需聘请中介机构或对企业负责人奖惩、任免建议等事项,没有有效实现的手段和途径,实际操作比较困难;三是监事会监督专项检查、审计等整改事项,国企落实不彻底或整改不到位,比如同类问题存在屡改屡犯现象,又如一些国企内控制度或流程不甚合理,虽然表面认同监事会整改意见,但事后并无整改动作,而监事会也没有相关权力要求执行,督促落实机制欠缺。”邵开来:《浅析如何有效发挥国企外派监事会的财务监督作用》,《中国国际财经》2018年第5期,第78页。