产权交易的政策干预:城市存量用地再开发的新制度经济学解析
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摘要
存量用地的再开发是产权交易和利益重构的过程。鉴于土地产权制度具有本土化、地方化的特性,存量用地再开发的研究应置于中国特殊的土地产权制度语境和地方政策环境之中。文章试图针对城市存量用地,建构政策设计、产权交易与存量用地再开发的逻辑关系,重点解析了分权化、市场化语境中土地使用权与发展权相互分离、制衡的利益格局,从产权交易与博弈的角度探讨存量用地再开发的现实障碍,结合地方的创新实践梳理发展权定价与使用权限价的政策脉络,进而提出存量规划应该采取的创新应对。
Inventory land redevelopment is the process of property rights transaction and interests reconstruction.Because the land property right institution has the characteristic of localization, the research of the inventory land redevelopment should be placed in the context of China's special land property right institution and the local policy environment. According to urban inventory land redevelopment, the paper constructs the logical relationship among the policy design, the property rights transaction and the inventory land redevelopment. The paper analyzes the mutual separation and balance of land property rights in the context of decentralization and marketization. Based on property rights transaction and game, it discusses the real problem of inventory land redevelopment. Combined with practice experience, the paper concludes policy approaches on development right pricing and limited price for use right. Finally, it puts forward corresponding strategy of redevelopment planning.
Inventory land redevelopment is the process of property rights transaction and interests reconstruction.Because the land property right institution has the characteristic of localization, the research of the inventory land redevelopment should be placed in the context of China's special land property right institution and the local policy environment. According to urban inventory land redevelopment, the paper constructs the logical relationship among the policy design, the property rights transaction and the inventory land redevelopment. The paper analyzes the mutual separation and balance of land property rights in the context of decentralization and marketization. Based on property rights transaction and game, it discusses the real problem of inventory land redevelopment. Combined with practice experience, the paper concludes policy approaches on development right pricing and limited price for use right. Finally, it puts forward corresponding strategy of redevelopment planning.
引文
[1]邹兵.增量规划向存量规划转型:理论解析与实践应对[J].城市规划学刊,2015(5):12-19.
[2]刘昕.深圳城市更新中的政府角色与作为——从利益共享走向责任共担[J].国际城市规划,2011(1):41-45.
[3]田莉,姚之浩,郭旭,等.基于产权重构的土地再开发——新型城镇化背景下的地方实践与启示[J].城市规划,2015(1):22-29.
[4]冯立,唐子来.产权制度视角下的划拨工业用地更新:以上海市虹口区为例[J].城市规划学刊,2013(5):23-29.
[5]刘芳,张宇.深圳市城市更新制度解析——基于产权重构和利益共享视角[J].城市发展研究,2015(2):25-30.
[6]何鹤鸣.增长的局限与城市化转型——空间生产视角下社会转型、资本与城市化的交织逻辑[J].城市规划,2012(11):91-96.
[7]潘世炳.中国城市国有土地产权研究[D].武汉:华中农业大学,2005.
[8]陆国飞.工业用地限制转让的法律思考——兼论工业用地法律制度体系[J].中国不动产法研究,2013(8):178-189.
[9]刘国臻.中国土地发展权论纲[J].学术研究,2005(10):64-68.
[10]林坚,许超诣.土地发展权、空间管制与规划协同[J].城市规划,2014(1):26-34.
[11]何子张,李晓刚.基于土地开发权分享的旧厂房改造策略研究——厦门的政策回顾及其改进[J].城市观察,2016(1):60-69.
[12]黄莉,宋劲松.实现和分配土地开发权的公共政策——城乡规划体系的核心要义和创新方向[J].城市规划,2008(12):16-21,32.
[13]巴里·卡林沃思,文森特·纳丁.英国城乡规划[M].南京:东南大学出版社,2011.
[14]张新平.试论英国土地发展权的法律溯源及启示[J].中国土地科学,2014(11):81-88.
[15]刘国臻.论美国的土地发展权制度及其对我国的启示[J].法学评论,2007(3):140-146.
[16]姚昭杰.土地发展权法律问题研究[D].广州:华南理工大学,2015.
[17]邹广.深圳城市更新制度存在的问题与完善对策[J].规划师,2015(12):49-52.
[18]李峰清.新型城镇化视角下珠三角地区城市更新利益机制与规划策略——以广州、深圳等地区实践为例[J].上海城市规划,2014(5):108-113.
[19]单皓.城市更新和规划革新——《深圳市城市更新办法》中的开发控制[J].城市规划,2013(1):79-84.
[20]任洪涛,黄锡生.我国台湾地区都市治理制度述评及其启示[J].城市规划,2015(3):65-73.
[21]殷晴.香港地区市区重建策略研究及对广州市旧城更新的启示[D].广州:华南理工大学,2014.
[22]Saunders P.Social Theory and the Urban Planning Forum[M].London,New York:Routledge,1986.
[23]Chhotray V,Stoker G.Governance Theory and Practice a Cross-Disciplinary Approach[M].Basingstoke,New York:Palgrave Macmillan,2009.
[24]赵燕菁.制度经济学视角下的城市规划(上)[J].城市规划,2005(6):40-47.
[25]江泓.交易成本、产权配置与城市空间形态演变——基于新制度经济学视角的分析[J].城市规划学刊,2015(6):63-69.
[26]Canon Ramsin G.Participatory Democracy and the Entrepreneurial Government:Addressing Process Efficiencies in the Creation of land Use Development Agreements[J].ChicagoKent Law Review,2014(89):781-822.
[27]Smith Damon Y.Participatory Planning and Procedural Protections:The Case for Deeper Public Participation in Urban Redevelopment[J].Saint Louis University Public Law Review,2009(29):243-272.
[28]桑劲.转型期我国土地发展权特征与城市规划制度困境[J].现代城市研究,2013(4):38-42.
[29]姜克芳,张京祥.城市工业园区存量更新中的利益博弈与治理创新——深圳、常州高新区两种模式的比较[J].上海城市规划,2016(2):8-14.
[30]赵若焱.对深圳城市更新“协商机制”的思考[J].城市发展研究,2013(8):118-121.
[31]贺传皎,李江.深圳城市更新地区规划标准编制探讨[J].城市规划,2011(4):74-79.
(1)1990年颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件,由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案”。
(2)2008年施行的《城乡规划法》规定“城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划,提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件,作为国有土地使用权出让合同的组成部分”。
(1)《城市房地产管理法》规定“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的,必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意,签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同,相应调整土地使用权出让金”。《物权法》规定“建设用地使用权人应当合理利用土地,不得改变土地用途;需要改变土地用途的,应当依法经有关行政主管部门批准”。《城乡规划法》规定“修改控制性详细规划的,组织编制机关应当对修改的必要性进行论证,征求规划地段内利害关系人的意见,并向原审批机关提出专题报告,经原审批机关同意后,方可编制修改方案”。
(1)《物权法》规定“建设用地使用权期间届满前,因公共利益需要提前收回该土地的,应当依照本法对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿,并退还相应的出让金。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定“对被征收人给予的补偿包括:(一)被征收房屋价值的补偿;(二)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;(三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”
(2)《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》明确“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地,必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”《物权法》明确“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的都必须采用公开竞价的出让方式。”
(3)2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确指出,调控新增建设用地总量的权力和责任在中央,盘活存量建设用地的权力和利益在地方,保护和合理利用土地责任在地方各级人民政府,省、自治区、直辖市人民政府应负主要责任。
(4)2010年《国土资源部办公厅关于出让土地改变用途有关问题的复函》明确“根据《土地管理法》、《城市房地产管理法》和《协议出让国有土地使用权规范》等法律政策规定,出让土地改变土地用途,经出让方和规划管理部门同意,原土地使用权人可以与市、县国土资源管理部门签订变更协议或重新签订出让合同,并相应地调整土地出让金。”
(5)2014年发布的《节约集约利用土地规定》指出“在符合规划、不改变用途的前提下,现有工业用地提高土地利用率和增加容积率的,不再增收土地价款。”2016年《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》指出“建立城镇低效用地再开发激励机制。允许存量用地使用权人在不违反法律、法规、符合相关规划的前提下,按照有关规定经批准后对土地进行再开发,鼓励原土地使用权人自行改造。”
(1)对比2009年发布的《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》和2015年发布的《广州市旧产房更新实施办法》,补偿标准从原来的用地规划容积率3.5以内按照土地公开出让成交价款的60%补偿,超出3.5部分不补偿;调整为规划容积率2以内按照土地公开出让成交价款的40%补偿,外围花都区、从化区、增城区按照土地公开出让成交价款的50%补偿,超出2部分不补偿。
(2)深圳《城市更新条例》(草案)提出“产权置换按照建筑物使用面积(套内建筑面积)测算,置换比例(即拆赔比)不得低于1∶1,但是不得高于1∶1.3。”
[2]刘昕.深圳城市更新中的政府角色与作为——从利益共享走向责任共担[J].国际城市规划,2011(1):41-45.
[3]田莉,姚之浩,郭旭,等.基于产权重构的土地再开发——新型城镇化背景下的地方实践与启示[J].城市规划,2015(1):22-29.
[4]冯立,唐子来.产权制度视角下的划拨工业用地更新:以上海市虹口区为例[J].城市规划学刊,2013(5):23-29.
[5]刘芳,张宇.深圳市城市更新制度解析——基于产权重构和利益共享视角[J].城市发展研究,2015(2):25-30.
[6]何鹤鸣.增长的局限与城市化转型——空间生产视角下社会转型、资本与城市化的交织逻辑[J].城市规划,2012(11):91-96.
[7]潘世炳.中国城市国有土地产权研究[D].武汉:华中农业大学,2005.
[8]陆国飞.工业用地限制转让的法律思考——兼论工业用地法律制度体系[J].中国不动产法研究,2013(8):178-189.
[9]刘国臻.中国土地发展权论纲[J].学术研究,2005(10):64-68.
[10]林坚,许超诣.土地发展权、空间管制与规划协同[J].城市规划,2014(1):26-34.
[11]何子张,李晓刚.基于土地开发权分享的旧厂房改造策略研究——厦门的政策回顾及其改进[J].城市观察,2016(1):60-69.
[12]黄莉,宋劲松.实现和分配土地开发权的公共政策——城乡规划体系的核心要义和创新方向[J].城市规划,2008(12):16-21,32.
[13]巴里·卡林沃思,文森特·纳丁.英国城乡规划[M].南京:东南大学出版社,2011.
[14]张新平.试论英国土地发展权的法律溯源及启示[J].中国土地科学,2014(11):81-88.
[15]刘国臻.论美国的土地发展权制度及其对我国的启示[J].法学评论,2007(3):140-146.
[16]姚昭杰.土地发展权法律问题研究[D].广州:华南理工大学,2015.
[17]邹广.深圳城市更新制度存在的问题与完善对策[J].规划师,2015(12):49-52.
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[19]单皓.城市更新和规划革新——《深圳市城市更新办法》中的开发控制[J].城市规划,2013(1):79-84.
[20]任洪涛,黄锡生.我国台湾地区都市治理制度述评及其启示[J].城市规划,2015(3):65-73.
[21]殷晴.香港地区市区重建策略研究及对广州市旧城更新的启示[D].广州:华南理工大学,2014.
[22]Saunders P.Social Theory and the Urban Planning Forum[M].London,New York:Routledge,1986.
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[26]Canon Ramsin G.Participatory Democracy and the Entrepreneurial Government:Addressing Process Efficiencies in the Creation of land Use Development Agreements[J].ChicagoKent Law Review,2014(89):781-822.
[27]Smith Damon Y.Participatory Planning and Procedural Protections:The Case for Deeper Public Participation in Urban Redevelopment[J].Saint Louis University Public Law Review,2009(29):243-272.
[28]桑劲.转型期我国土地发展权特征与城市规划制度困境[J].现代城市研究,2013(4):38-42.
[29]姜克芳,张京祥.城市工业园区存量更新中的利益博弈与治理创新——深圳、常州高新区两种模式的比较[J].上海城市规划,2016(2):8-14.
[30]赵若焱.对深圳城市更新“协商机制”的思考[J].城市发展研究,2013(8):118-121.
[31]贺传皎,李江.深圳城市更新地区规划标准编制探讨[J].城市规划,2011(4):74-79.
(1)1990年颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件,由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案”。
(2)2008年施行的《城乡规划法》规定“城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划,提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件,作为国有土地使用权出让合同的组成部分”。
(1)《城市房地产管理法》规定“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的,必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意,签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同,相应调整土地使用权出让金”。《物权法》规定“建设用地使用权人应当合理利用土地,不得改变土地用途;需要改变土地用途的,应当依法经有关行政主管部门批准”。《城乡规划法》规定“修改控制性详细规划的,组织编制机关应当对修改的必要性进行论证,征求规划地段内利害关系人的意见,并向原审批机关提出专题报告,经原审批机关同意后,方可编制修改方案”。
(1)《物权法》规定“建设用地使用权期间届满前,因公共利益需要提前收回该土地的,应当依照本法对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿,并退还相应的出让金。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定“对被征收人给予的补偿包括:(一)被征收房屋价值的补偿;(二)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;(三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”
(2)《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》明确“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地,必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”《物权法》明确“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的都必须采用公开竞价的出让方式。”
(3)2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确指出,调控新增建设用地总量的权力和责任在中央,盘活存量建设用地的权力和利益在地方,保护和合理利用土地责任在地方各级人民政府,省、自治区、直辖市人民政府应负主要责任。
(4)2010年《国土资源部办公厅关于出让土地改变用途有关问题的复函》明确“根据《土地管理法》、《城市房地产管理法》和《协议出让国有土地使用权规范》等法律政策规定,出让土地改变土地用途,经出让方和规划管理部门同意,原土地使用权人可以与市、县国土资源管理部门签订变更协议或重新签订出让合同,并相应地调整土地出让金。”
(5)2014年发布的《节约集约利用土地规定》指出“在符合规划、不改变用途的前提下,现有工业用地提高土地利用率和增加容积率的,不再增收土地价款。”2016年《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》指出“建立城镇低效用地再开发激励机制。允许存量用地使用权人在不违反法律、法规、符合相关规划的前提下,按照有关规定经批准后对土地进行再开发,鼓励原土地使用权人自行改造。”
(1)对比2009年发布的《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》和2015年发布的《广州市旧产房更新实施办法》,补偿标准从原来的用地规划容积率3.5以内按照土地公开出让成交价款的60%补偿,超出3.5部分不补偿;调整为规划容积率2以内按照土地公开出让成交价款的40%补偿,外围花都区、从化区、增城区按照土地公开出让成交价款的50%补偿,超出2部分不补偿。
(2)深圳《城市更新条例》(草案)提出“产权置换按照建筑物使用面积(套内建筑面积)测算,置换比例(即拆赔比)不得低于1∶1,但是不得高于1∶1.3。”