论人大代表人身特别保护许可权的合目的性审查原则——相关地方性立法及其备案审查的展开讨论
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摘要
《代表法》第32条第3款确立了人大代表人身特别保护许可权的合目的性审查原则。根据宪法和法律的规定,地方人大作为地方国家权力机关,对于结合本地区实际情况保证宪法法律的正确解读和执行拥有重要的宪法职责。地方人大如何理解代表特别保护许可权的规范内涵,成为合目的性审查原则能否得到正确实施的前提和关键。但通过梳理可以发现,这一原则在地方性立法中未能得到良好落实,存在大量问题。我国就地方性法规和规范性文件的立法监督确立了双轨制的备案审查体制,但地方性法规的备案审查体制存在着审查主体和提请主体位阶过高、备案审查动力不足等问题,这些问题亟待改善,以促进我国人大代表人身特别保护许可权的合目的性审查原则的落实。
The Paragraph 3 rd of Article 32 nd of the Deputy Law establishes the purposiveness review principle of the special protection of the deputies of the People's Congress. According to the constitution and the law, the local People's Congresses, as the local organs of state power, have important constitutional responsibilities to ensure the correct interpretation and implementation of the constitution and laws in regional situation. How the local People's Congresses understand the normative connotation of the special permission protection of representatives has become the premise and key for the correct implementation of the principle of purposive review. However, it can be found that this principle has not been well implemented in local legislation and there are a lot of problems. Our country has established a two-track system for filing and reviewing local regulations and normative documents, but there are some problems in the system of filing and examination of local laws and regulations, such as too high level of examination subject and submission subject and insufficient motivation of filing and examination. These problems need to be improved to promote the implementation of the principle of targeted review.
The Paragraph 3 rd of Article 32 nd of the Deputy Law establishes the purposiveness review principle of the special protection of the deputies of the People's Congress. According to the constitution and the law, the local People's Congresses, as the local organs of state power, have important constitutional responsibilities to ensure the correct interpretation and implementation of the constitution and laws in regional situation. How the local People's Congresses understand the normative connotation of the special permission protection of representatives has become the premise and key for the correct implementation of the principle of purposive review. However, it can be found that this principle has not been well implemented in local legislation and there are a lot of problems. Our country has established a two-track system for filing and reviewing local regulations and normative documents, but there are some problems in the system of filing and examination of local laws and regulations, such as too high level of examination subject and submission subject and insufficient motivation of filing and examination. These problems need to be improved to promote the implementation of the principle of targeted review.
引文
[1]卓泽渊.“特殊保护”不能变成“特权保护”[J].人民论坛,2007(15):40-41.
[2]吴清泉.对“主任会议”中心地位和核心作用的认识[J].人大研究,2010(01):18-19.
[3]滕修福.“主任会议”的机构性质和职权[J].人大研究,2009(05):19-20.
[4]王群.论人大代表人身特别保护权的许可权限主体[J].盐城师范学院学报(人文社会科学版),2014,34(01):16-19.
[5]乔晓阳.《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》导读与释义[M].北京:人民出版社.2010:215.
[6]刘克希.较大的市制定的地方性法规应当经批准[J].现代法学,2000(05):22-25.
[7]马岭.我国规范性法律文件的备案审查制度[J].财经法学,2016(03):34-45.
(1)如1999年12月8日,邯郸市峰峰矿区法院执行庭副庭长石某带领6名法警对邯郸矿务局执行借款逾期不还时,曾在未履行任何法律手续的情况下非法拘铐省人大代表、邯郸矿务局局长、党委书记张某。参见《河北省人大常委会关于峰峰矿区法院非法拘铐省人大代表张复生一案的通报》,载《中国人大》,2000年第1期。又如2003年6月,山西临汾市检察院曾在未经侯马市人大常委会许可的情况下,对侯马市第十二届人大代表焦某涉嫌贪污、挪用公款进行立案侦查并转为逮捕,将其关押20多个月以后提起公诉。该案险些酿成对现任人大代表进行刑事审判的重大违宪事件,在最高人民法院的干涉下庭审方被取消。参见《山西一人大代表险遭刑事审判,权威部门及时制止》,载2003年6月17日《山西法制报》。但近些年来这样的恶性事件已不多见。
(1)如2016年10月9日,陕西西安市临潼区一名区人大代表殴伤村民,当地公安机关据此对该代表作出的刑事拘留申请被该区人大常委会不合理搁置长达月余。参见《陕西一人大代表打伤人,警方呈请刑拘1个月未获答复》,载2016年11月16日《澎湃新闻网》。
(2)如2016年福建省莆田市人大常委会以“倾向于立足调解,争取息访息诉”的理由拒绝了当地警方对涉嫌诬告陷害罪的该地某人大代表采取强制措施的申请,引发社会热议。参见《莆田市人大不批准逮捕涉案代表,法学家:调解不能成不批理由》,载2016年10月27日《澎湃新闻网》。
(3)如2014年10月24日,福建省周宁县人大常委会在有关议案表决时,以半数不通过否决了上海市松江警方对该县某醉驾并逃离现场的人大代表的刑事拘留申请,且并未说明理由,引发舆论哗然。事件绵延近百日后,又以该人大常委会复议时全票通过有关刑拘申请的戏剧性方式收尾。参见《福建一县人大代表涉嫌在沪醉驾,人大常委会否决警方刑拘请求》,载2014年11月25日《澎湃新闻网》。
(4)见上注。
(5)如2014年12月,河南省信阳市平桥区人大常委会曾以对当地经济建设有重大关联为由,搁置了浙江省义乌市人民法院对该区人大代表朱某的司法拘留申请,致使在浙江义乌、金华等地有数十起未执行案件,欠债达近3亿元的朱某未能及时得到法律追究。该区人大以监督朱某还债为由,规避了许可回复。参见《人大代表欠债3亿不还,法院提请拘留遭人大搁置》,载2015年9月19日《南方都市报》。
(6)如2014年4月间,媒体报道,山西省吕梁市文水县人大常委会多次拒绝青岛市警方暂停该县某涉案代表的资格的申请,要求青岛警方汇报案情,后又以涉案代表已还清涉案贷款为由长期不作为,亦拒绝说明理由,致使警方办案陷入困境。参见《山西一企业家人大代表涉嫌犯罪青岛警方办案受阻》,载2014年4月14日《中国青年报》。
(7)本文所指的地方性立法,主要是指地方人大以立法程序制定的地方性法规,但也包括对相关地方人大以决议、决定等形式作出的规范性文件的讨论。
(8)参见时任全国人大常委会法制工作委员会主任李适时在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上所作的《关于〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法修正案(草案)〉的说明》。
(1)如前所述,在我国,对人大代表的人身特别保护适用一种许可制度,这种许可的作出主要依赖于人大审查权的行使。因此本文将“人大代表人身特别保护的合目的性原则”聚焦为“人大代表人身特别保护许可权的合目的性审查原则”予以讨论,在表述过程中二者具有一致性。全文同。
(1)参见《河南省实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法(2015修正)》《河北省实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法(1997修正)》《山西省实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法(1995修正)》。
(2)如《新疆维吾尔自治区人民代表大会常务委员会议事规则(2006修正)》、《海南省人大常委会关于加强人大代表工作的决定(2001年)》等。
(3)如宁夏、黑龙江等地。
(4)如内蒙古、辽宁、甘肃、天津、福建、广西、青海、北京、山东、浙江、安徽、云南、广东、四川、西藏等15个省市区的《代表法》实施办法基本照搬了《代表法》第32条第3款的规定。
(5)上海市《代表法》实施办法第36条第2款,江苏省《代表法》实施办法第24条第3款,以及江西省《代表法》实施办法(2016修正)第27条第3款,湖南省《代表法》实施办法第29条第3款有类似规定。
(6)如湖北省《代表法》实施办法和贵州省《代表法》实施办法,均规定了人大常委会应当在3日内对有关申请许可进行处理。
(1)该款规定:“县级以上地方各级人民代表大会主席团或者常务委员会,接到执行机关报告后,应当审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上和常务委员会会议及其组织的各种会议上的发言和表决进行法律追究,或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形,并及时作出是否许可的决定。”参见《陕西省实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法(2016修正)》。
(2)参见《吉林省实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法(2013年修正)》。
(3)参见《重庆市实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法(2016修正)》。
(4)相应法规检索主要参考了全国人大官方网站、各省市人大官方网站、北大法宝法律数据库、无讼法规数据库等截至2018年5月18日前的数据。
(5)根据2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》,原《立法法》第63条第2款,“较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。”修改为第72条第2款,“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规,法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的,从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。”
(1)如在黑龙江省穆棱市人大的相应暂行规定和厦门市有关人大代表工作的若干规定中均未规定审查标准,致使人大审查行为缺乏具体规范,合目的性审查原则难以体现。参见《穆棱市人民代表大会常务委员会关于依法许可对市人民代表大会代表采取限制人身自由措施或刑事审判的暂行规定》(2015年)以及《厦门市人民代表大会代表工作若干规定》(2012年)的规定。
(2)参见浙江省《温州市人民代表大会常务委员会关于依法许可对市人大代表采取限制人身自由措施的办法》第9条。
(3)参见湖北省《黄冈市人大常委会关于许可对黄冈市人大代表采取限制人身自由措施的暂行办法》第6条第5款。
(4)参见青海省西宁市《城北区人大常委会关于许可对区人大代表采取限制人身自由措施的办法(试行)》。
(1)参见浙江省《嘉兴市人民代表大会常务委员会关于依法许可对市人大代表采取限制人身自由措施或进行刑事审判的办法》。
(2)参见《德州市人民代表大会常务委员会关于办理对市人民代表大会代表采取限制人身自由措施的办法》。
(1)参见《关于地方组织法的一些问题的答复》,该文件为全国人大常委会办公厅和法制工作委员会对各地提出的有关地方组织法的一些答复。原载于全国人大常委会办公厅编印《工作通讯》一九八四年第十三期。
(1)参见《宪法》第100条、《地方各级人大和政府组织法》第7条、《立法法》第98条及第99条、《法规备案审查工作程序》第2条、《法规规章备案条例》第3条。
(2)参见《立法法》第98条。
(3)参见《立法法》第97条。
(4)参见《立法法》第96条、第97条。
[2]吴清泉.对“主任会议”中心地位和核心作用的认识[J].人大研究,2010(01):18-19.
[3]滕修福.“主任会议”的机构性质和职权[J].人大研究,2009(05):19-20.
[4]王群.论人大代表人身特别保护权的许可权限主体[J].盐城师范学院学报(人文社会科学版),2014,34(01):16-19.
[5]乔晓阳.《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》导读与释义[M].北京:人民出版社.2010:215.
[6]刘克希.较大的市制定的地方性法规应当经批准[J].现代法学,2000(05):22-25.
[7]马岭.我国规范性法律文件的备案审查制度[J].财经法学,2016(03):34-45.
(1)如1999年12月8日,邯郸市峰峰矿区法院执行庭副庭长石某带领6名法警对邯郸矿务局执行借款逾期不还时,曾在未履行任何法律手续的情况下非法拘铐省人大代表、邯郸矿务局局长、党委书记张某。参见《河北省人大常委会关于峰峰矿区法院非法拘铐省人大代表张复生一案的通报》,载《中国人大》,2000年第1期。又如2003年6月,山西临汾市检察院曾在未经侯马市人大常委会许可的情况下,对侯马市第十二届人大代表焦某涉嫌贪污、挪用公款进行立案侦查并转为逮捕,将其关押20多个月以后提起公诉。该案险些酿成对现任人大代表进行刑事审判的重大违宪事件,在最高人民法院的干涉下庭审方被取消。参见《山西一人大代表险遭刑事审判,权威部门及时制止》,载2003年6月17日《山西法制报》。但近些年来这样的恶性事件已不多见。
(1)如2016年10月9日,陕西西安市临潼区一名区人大代表殴伤村民,当地公安机关据此对该代表作出的刑事拘留申请被该区人大常委会不合理搁置长达月余。参见《陕西一人大代表打伤人,警方呈请刑拘1个月未获答复》,载2016年11月16日《澎湃新闻网》。
(2)如2016年福建省莆田市人大常委会以“倾向于立足调解,争取息访息诉”的理由拒绝了当地警方对涉嫌诬告陷害罪的该地某人大代表采取强制措施的申请,引发社会热议。参见《莆田市人大不批准逮捕涉案代表,法学家:调解不能成不批理由》,载2016年10月27日《澎湃新闻网》。
(3)如2014年10月24日,福建省周宁县人大常委会在有关议案表决时,以半数不通过否决了上海市松江警方对该县某醉驾并逃离现场的人大代表的刑事拘留申请,且并未说明理由,引发舆论哗然。事件绵延近百日后,又以该人大常委会复议时全票通过有关刑拘申请的戏剧性方式收尾。参见《福建一县人大代表涉嫌在沪醉驾,人大常委会否决警方刑拘请求》,载2014年11月25日《澎湃新闻网》。
(4)见上注。
(5)如2014年12月,河南省信阳市平桥区人大常委会曾以对当地经济建设有重大关联为由,搁置了浙江省义乌市人民法院对该区人大代表朱某的司法拘留申请,致使在浙江义乌、金华等地有数十起未执行案件,欠债达近3亿元的朱某未能及时得到法律追究。该区人大以监督朱某还债为由,规避了许可回复。参见《人大代表欠债3亿不还,法院提请拘留遭人大搁置》,载2015年9月19日《南方都市报》。
(6)如2014年4月间,媒体报道,山西省吕梁市文水县人大常委会多次拒绝青岛市警方暂停该县某涉案代表的资格的申请,要求青岛警方汇报案情,后又以涉案代表已还清涉案贷款为由长期不作为,亦拒绝说明理由,致使警方办案陷入困境。参见《山西一企业家人大代表涉嫌犯罪青岛警方办案受阻》,载2014年4月14日《中国青年报》。
(7)本文所指的地方性立法,主要是指地方人大以立法程序制定的地方性法规,但也包括对相关地方人大以决议、决定等形式作出的规范性文件的讨论。
(8)参见时任全国人大常委会法制工作委员会主任李适时在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上所作的《关于〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法修正案(草案)〉的说明》。
(1)如前所述,在我国,对人大代表的人身特别保护适用一种许可制度,这种许可的作出主要依赖于人大审查权的行使。因此本文将“人大代表人身特别保护的合目的性原则”聚焦为“人大代表人身特别保护许可权的合目的性审查原则”予以讨论,在表述过程中二者具有一致性。全文同。
(1)参见《河南省实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法(2015修正)》《河北省实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法(1997修正)》《山西省实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法(1995修正)》。
(2)如《新疆维吾尔自治区人民代表大会常务委员会议事规则(2006修正)》、《海南省人大常委会关于加强人大代表工作的决定(2001年)》等。
(3)如宁夏、黑龙江等地。
(4)如内蒙古、辽宁、甘肃、天津、福建、广西、青海、北京、山东、浙江、安徽、云南、广东、四川、西藏等15个省市区的《代表法》实施办法基本照搬了《代表法》第32条第3款的规定。
(5)上海市《代表法》实施办法第36条第2款,江苏省《代表法》实施办法第24条第3款,以及江西省《代表法》实施办法(2016修正)第27条第3款,湖南省《代表法》实施办法第29条第3款有类似规定。
(6)如湖北省《代表法》实施办法和贵州省《代表法》实施办法,均规定了人大常委会应当在3日内对有关申请许可进行处理。
(1)该款规定:“县级以上地方各级人民代表大会主席团或者常务委员会,接到执行机关报告后,应当审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上和常务委员会会议及其组织的各种会议上的发言和表决进行法律追究,或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形,并及时作出是否许可的决定。”参见《陕西省实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法(2016修正)》。
(2)参见《吉林省实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法(2013年修正)》。
(3)参见《重庆市实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法(2016修正)》。
(4)相应法规检索主要参考了全国人大官方网站、各省市人大官方网站、北大法宝法律数据库、无讼法规数据库等截至2018年5月18日前的数据。
(5)根据2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》,原《立法法》第63条第2款,“较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。”修改为第72条第2款,“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规,法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的,从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。”
(1)如在黑龙江省穆棱市人大的相应暂行规定和厦门市有关人大代表工作的若干规定中均未规定审查标准,致使人大审查行为缺乏具体规范,合目的性审查原则难以体现。参见《穆棱市人民代表大会常务委员会关于依法许可对市人民代表大会代表采取限制人身自由措施或刑事审判的暂行规定》(2015年)以及《厦门市人民代表大会代表工作若干规定》(2012年)的规定。
(2)参见浙江省《温州市人民代表大会常务委员会关于依法许可对市人大代表采取限制人身自由措施的办法》第9条。
(3)参见湖北省《黄冈市人大常委会关于许可对黄冈市人大代表采取限制人身自由措施的暂行办法》第6条第5款。
(4)参见青海省西宁市《城北区人大常委会关于许可对区人大代表采取限制人身自由措施的办法(试行)》。
(1)参见浙江省《嘉兴市人民代表大会常务委员会关于依法许可对市人大代表采取限制人身自由措施或进行刑事审判的办法》。
(2)参见《德州市人民代表大会常务委员会关于办理对市人民代表大会代表采取限制人身自由措施的办法》。
(1)参见《关于地方组织法的一些问题的答复》,该文件为全国人大常委会办公厅和法制工作委员会对各地提出的有关地方组织法的一些答复。原载于全国人大常委会办公厅编印《工作通讯》一九八四年第十三期。
(1)参见《宪法》第100条、《地方各级人大和政府组织法》第7条、《立法法》第98条及第99条、《法规备案审查工作程序》第2条、《法规规章备案条例》第3条。
(2)参见《立法法》第98条。
(3)参见《立法法》第97条。
(4)参见《立法法》第96条、第97条。