政策吸纳:理解农村低保政策执行偏差的新视角——基于黔西南M县Y乡的田野调查
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摘要
我国农村低保政策在实施过程中,存在着一定程度的政策执行偏差。基于黔西南M县Y乡的调查发现,基层政府在政策执行过程中通过政策吸纳,使得农村低保政策变成政策配角或政策便车,从基层政府的角度解释政策吸纳的发生。一方面科层体系内部的行政压力构成基层政府整合政策的推力,另一方面农村低保政策自身特性所产生的政策异化收益形成基层政府整合政策的拉力,双重力量共同促使农村低保政策的执行出现偏差。具体而言,政策吸纳导致政策对象评选标准泛化、政策资源严重稀释、政策目标彻底异化,使得低保政策的底层实践与中央层面的政策意图彻底分裂。要改变这一局面,需要基层政府转换政策执行思路,在执行政策时平衡中央政策目标与地方发展目标,明确国家政策的原则与底线,从而维护中央政府和地方政府的公正性与合法性。
引文
[1]汪三贵,PARK A.中国农村贫困人口的估计与瞄准问题[J].贵州社会科学,2010(2):68-72.
[2]刘凤芹,徐月宾.谁在享有公共救助资源?---中国农村低保制度的瞄准效果研究[J].公共管理学报,2016(1):141-150.
[3]李忠林,崔树义.我国农村低保的现状、问题与对策[J].东岳论丛,2009(8):49-56.
[4]童星,王增文.农村低保标准及其配套政策研究[J].天津社会科学,2010(2):49-51.
[5]韩华为,徐月宾.农村最低生活保障制度的瞄准效果研究---来自河南、陕西省的调查[J].中国人口科学,2013(4):117-125.
[6]高翔,李静雅,毕艺苇.精准扶贫理念下农村低保对象的认定研究---以山东省某县为例[J].经济问题,2016(5):73-79.
[7]印子.治理消解行政:对国家政策执行偏差的一种解释---基于豫南G镇低保政策的实践分析[J].南京农业大学学报(社会科学版),2014(3):80-91.
[8]耿羽.错位分配:当前农村低保的实践状况[J].人口与发展,2012(1):68-73.
[9]魏程琳.权力与关系网络中的农村低保[J].青年研究,2014(3):46-54.
[10]梁晨.农村低保政策的基层实践逻辑---以武陵山区某村为例[J].贵州社会科学,2013(10):67-71.
[11]陈文琼,刘建平.论农村低保救助扩大化及其执行困境[J].中国行政管理,2017(2):85-90.
[12]仇叶,贺雪峰.泛福利化:农村低保制度的政策目标偏移及其解释[J].政治学研究,2017(3):63-74.
[13]谭秋成.农村政策为什么在执行中容易走样[J].中国农村观察,2008(4):2-17.
[14]张浩淼.关于我国专项救助制度建设的思考[J].学习与实践,2007(6):114-118.
[15]张爱阳.公共政策执行缘何失真[J].探索与争鸣,2006(2):31-32.
[16]温美荣.论公共政策失范问题的发生机理与治理之道[J].中国行政管理,2014(12):95-99.
[17]欧阳静.运作于压力型科层制与乡土社会之间的乡镇政权以桔镇为研究对象[J].社会,2009(5):39-63.
[18]荣敬本,崔之元,王拴正,等.从压力型体制向民主合作体制的转变[M].北京:中央编译出版社.1998:28-32.
[19]王汉生,王一鸽.目标管理责任制:农村基层政权的实践逻辑[J].社会学研究,2009(2):61-92.
[20]王传宏,李燕凌.公共政策行为[M].北京:中国国际广播出版社,2002:7-8.
[21]贺东航,孔繁斌.公共政策执行的中国经验[J].中国社会科学,2011(5):61-79.
(1)国家统计局的数据显示,2013年农村低保覆盖率达到8.56%。参见国家统计局:我国农村最低生活保障标准研究http://www.stats.gov.cn/tjzs/tjsj/tjcb/dysj/201610/t20161025_1420052.html。
(2)实际上,不只是Y乡,全国中西部许多农村在评定低保时,都倾向于确定优先享受群体而非通过计算家庭人均收入的方式评选低保。比如,笔者于2016年1月在湖北Z县调查,发现当地评选低保的标准是教育致贫和重残致贫的家庭,7月在江西N县调研时发现,当地评选低保的标准是孤儿、孤人(45-60岁未娶老婆的人)、夫妻中有重大疾病者、其他生活相对贫困者。
(1)由于低保政策认定的贫困对象获得国家的认可,在执行其他救济政策时,低保对象成为了这些政策普遍认可的目标对象,国家对之表示默认。因此,当其他救济资源投入到低保对象身上时,上级基本不会审查,无政治风险。
(2)乡村两级合谋一方面表现在乡村干部合谋上,即二者实现利益交换,比如乡镇干部默许村干部成为低保户,村干部将乡镇干部的关系户纳入到低保名单中。另一方面表现在干群合谋上,乡村干部为了平息纷争,允许村民轮流坐庄获得低保或一户一个低保名额,如调查的一个村寨中,2/3的家庭都曾获得过低保。
[2]刘凤芹,徐月宾.谁在享有公共救助资源?---中国农村低保制度的瞄准效果研究[J].公共管理学报,2016(1):141-150.
[3]李忠林,崔树义.我国农村低保的现状、问题与对策[J].东岳论丛,2009(8):49-56.
[4]童星,王增文.农村低保标准及其配套政策研究[J].天津社会科学,2010(2):49-51.
[5]韩华为,徐月宾.农村最低生活保障制度的瞄准效果研究---来自河南、陕西省的调查[J].中国人口科学,2013(4):117-125.
[6]高翔,李静雅,毕艺苇.精准扶贫理念下农村低保对象的认定研究---以山东省某县为例[J].经济问题,2016(5):73-79.
[7]印子.治理消解行政:对国家政策执行偏差的一种解释---基于豫南G镇低保政策的实践分析[J].南京农业大学学报(社会科学版),2014(3):80-91.
[8]耿羽.错位分配:当前农村低保的实践状况[J].人口与发展,2012(1):68-73.
[9]魏程琳.权力与关系网络中的农村低保[J].青年研究,2014(3):46-54.
[10]梁晨.农村低保政策的基层实践逻辑---以武陵山区某村为例[J].贵州社会科学,2013(10):67-71.
[11]陈文琼,刘建平.论农村低保救助扩大化及其执行困境[J].中国行政管理,2017(2):85-90.
[12]仇叶,贺雪峰.泛福利化:农村低保制度的政策目标偏移及其解释[J].政治学研究,2017(3):63-74.
[13]谭秋成.农村政策为什么在执行中容易走样[J].中国农村观察,2008(4):2-17.
[14]张浩淼.关于我国专项救助制度建设的思考[J].学习与实践,2007(6):114-118.
[15]张爱阳.公共政策执行缘何失真[J].探索与争鸣,2006(2):31-32.
[16]温美荣.论公共政策失范问题的发生机理与治理之道[J].中国行政管理,2014(12):95-99.
[17]欧阳静.运作于压力型科层制与乡土社会之间的乡镇政权以桔镇为研究对象[J].社会,2009(5):39-63.
[18]荣敬本,崔之元,王拴正,等.从压力型体制向民主合作体制的转变[M].北京:中央编译出版社.1998:28-32.
[19]王汉生,王一鸽.目标管理责任制:农村基层政权的实践逻辑[J].社会学研究,2009(2):61-92.
[20]王传宏,李燕凌.公共政策行为[M].北京:中国国际广播出版社,2002:7-8.
[21]贺东航,孔繁斌.公共政策执行的中国经验[J].中国社会科学,2011(5):61-79.
(1)国家统计局的数据显示,2013年农村低保覆盖率达到8.56%。参见国家统计局:我国农村最低生活保障标准研究http://www.stats.gov.cn/tjzs/tjsj/tjcb/dysj/201610/t20161025_1420052.html。
(2)实际上,不只是Y乡,全国中西部许多农村在评定低保时,都倾向于确定优先享受群体而非通过计算家庭人均收入的方式评选低保。比如,笔者于2016年1月在湖北Z县调查,发现当地评选低保的标准是教育致贫和重残致贫的家庭,7月在江西N县调研时发现,当地评选低保的标准是孤儿、孤人(45-60岁未娶老婆的人)、夫妻中有重大疾病者、其他生活相对贫困者。
(1)由于低保政策认定的贫困对象获得国家的认可,在执行其他救济政策时,低保对象成为了这些政策普遍认可的目标对象,国家对之表示默认。因此,当其他救济资源投入到低保对象身上时,上级基本不会审查,无政治风险。
(2)乡村两级合谋一方面表现在乡村干部合谋上,即二者实现利益交换,比如乡镇干部默许村干部成为低保户,村干部将乡镇干部的关系户纳入到低保名单中。另一方面表现在干群合谋上,乡村干部为了平息纷争,允许村民轮流坐庄获得低保或一户一个低保名额,如调查的一个村寨中,2/3的家庭都曾获得过低保。