设立宪法和法律委员会的法治分析
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摘要
法治的精义是规则至上,而规则供给的多元化则逻辑性地要求以宪法为最高法,整个法制体系统一于宪法,并设置合宪性审查专责机关维护宪法权威。设立宪法实施的专责监督机构是中国法治建设得以迈进的关口,修改宪法、设立宪法和法律委员会是法治中国建设的重大举措,部分地回应了宪法审查发展的理性化和专门化要求,具有丰富的法治内涵。宪法和法律委员会是专责性的宪法机关,合宪性审查因此从自发走向自觉进而迈向宪法化和理性化;将合宪性审查的工作权限排他性地授予宪法和法律委员会,实现了合宪性审查权的集中化和专门化;抛弃过去多个机关分理的机制,由选举产生的人大代表(包括法律人士)组成的宪法和法律委员会专责性地行使合宪性审查权,强化了合宪性审查机构的功能最适性。为了进一步地推进合宪性审查,有必要建立"司法辩论—宪法审查"协同机制。
In a country under rule of law, the law has supreme authority. For the pluralism of laws of a country, this means there is no law that might contravene the Constitution, and there must exist a specific organ for constitutional review, so that the enforcement of the Constitution can be supervised. In China, the amendment of the Constitution and the establishment of the Constitution and Law Committee(CLC) are rich in the connotation of the rule of law and are exactly the keys to the rule of law, as a partial response to the requirements of rationalization and specialization in the development of constitutional review. Unlike the mechanism of multiple agencies that managed separately in the past, the CLC is a constitutional organ composed of NPC deputies and law experts, which can assist NPC and NPCCC by monopolistically exercising the power of constitutional review, and strengthen the functional suitability of a constitutional organ. This enables the CLC to realize the centralization and the specialization of the power of constitutional review, and in consequence the establishment of CLC in China must be the way to develop the process of constitutional review from a spontaneous one to a conscientious and rational one. To make further progress, it is necessary to establish a judicial debate-NPCCC review coordination mechanism based on the constitutional review priority transfer mechanism.
In a country under rule of law, the law has supreme authority. For the pluralism of laws of a country, this means there is no law that might contravene the Constitution, and there must exist a specific organ for constitutional review, so that the enforcement of the Constitution can be supervised. In China, the amendment of the Constitution and the establishment of the Constitution and Law Committee(CLC) are rich in the connotation of the rule of law and are exactly the keys to the rule of law, as a partial response to the requirements of rationalization and specialization in the development of constitutional review. Unlike the mechanism of multiple agencies that managed separately in the past, the CLC is a constitutional organ composed of NPC deputies and law experts, which can assist NPC and NPCCC by monopolistically exercising the power of constitutional review, and strengthen the functional suitability of a constitutional organ. This enables the CLC to realize the centralization and the specialization of the power of constitutional review, and in consequence the establishment of CLC in China must be the way to develop the process of constitutional review from a spontaneous one to a conscientious and rational one. To make further progress, it is necessary to establish a judicial debate-NPCCC review coordination mechanism based on the constitutional review priority transfer mechanism.
引文
[1]中国共产党中央委员会.深化党和国家机构改革方案.思想政治工作研究,2018,(4).
[2]秦前红.依法治国和宪法至上论,现代法学,1996,(4).
[3]李步云.依法治国重在依宪治国.中国人大,2002,(17).
[4]钱宁峰.规范性文件备案审查制度:历史、现实和趋势.学海,2007,(6).
[5]林来梵.合宪性审查的宪法政策论思考.法律科学,2018,(2).
[6]韩大元.关于推进合宪性审查工作的几点思考.法律科学,2018,(2).
[7]李龙.宪法基础理论.武汉:武汉大学出版社,1999.
[8]叶海波.法治中国的历史演进--兼论依规治党的历史方位.法学论坛,2018,(4).
[9]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利--在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告.人民日报,2017-10-28.
[10]刘松山.1981年:胎动而未形的宪法委员会设计.政法论坛,2010,(5).
[11]中国共产党中央委员会.中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的补充建议.中国人大网,1993-03-14.[2018-04-25]http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1993-03/14/content_1481288.htm.
[12]中国共产党中央委员会.中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的建议.党建,2018,(3).
[13]王晨.关于《中华人民共和国宪法修正案(草案)》的说明.全国人大网,2018-03-06.[2018-04-25]http://www.npc.gov.cn/npc/dbdhhy/13_1/2018-03/06/content_2042481.htm?from=groupmessage&isapp.
[14]周长鲜.论人大专门委员会的性质和法律定位.人大研究,2017,(4).
[15]张春生.人大专门委员会制度的历史叙事.北大法律评论网,2018-07-17.[2018-08-26]http://article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx?ArticleId=104688&listType=1.
[16]秦前红,叶海波.社会主义宪政研究.香港:香港城市大学出版社,2017.
[17]Hardin G.The Tragedy of the Commons.Science,1968,162(13).
[18]许安标.法规备案审查尚无公开撤销案例.财新网,2017-03-09.[2018-04-27]http://topics.caixin.com/2017-03-09/101064366.html.
[19]沈春耀.关于《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定(草案)》的说明--2018年6月19日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上.全国人大网,2018-06-22.[2018-08-22]http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-06/22/content_2056669.htm.
[20]全国人大常委会.全国人民代表大会常务委员会关于根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第一百六十条处理香港原有法律的决定.中国人大网,1997-02-23.[2018-05-25]http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1997-02/23/con tent_1480143.htm.
[21]陈鹏.全国人大常委会“抽象法命题决定”的性质与适用.现代法学,2016,(1).
[22]季卫东.合宪性审查与司法权的强化.中国社会科学,2002,(2).
[23]汉密尔顿,杰伊,麦迪逊.联邦党人文集.程如逢,在汉,舒逊译.上海:商务印书馆,1980.
[24]李少文.合宪性审查的法理基础、制度模式与中国路径.比较法研究,2018,(2).
[25]黄舒芃.法律保留原则在德国法秩序下的意涵与特征.中原财经法学,2004,(13).
[26]李龙,汪习根.宪政规律论.中国法学,1999,(4).
[27]路易·法沃赫.西欧一些国家的宪法法院.王立宪译.国外法学,1985,(4).
[28]韩大元.中国宪法事例研究:(一).北京:法律出版社,2005.
[29]王新友.律师建议全国人大对“洛阳种子案”进行立法审查.中国法院网,2003-11-02.[2018-04-23]http://www.chinac ourt.org/article/detail/2003/11/id/93800.shtml.
[30]林来梵.转型期宪法的实施形态.比较法研究,2014,(4).
(1)此时,法治建设十六字方针是“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”。理论上认为,依法行政是依法治国的关键和核心。
(1)虽然法律规定省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章,省、自治区、直辖市的人大有权改变或者撤销它的常委会制定和批准的不适当的地方性法规,但宪法授权全国人大及其常委会监督宪法的实施,解释宪法,故只有全国人大及其常委会享有合宪性审查权。
(2)这方面的规定有《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》《司法解释备案审查工作程序》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》。实践中,政府和党的规范性文件均被要求做到有件必备、有备必审、有审必纠。
(3)全国人大的第一项职权是修改宪法,随之便是监督宪法的实施。宪法修改并非一项常规性行使的职权,宪法实施监督则要求经常性地审查国家机关的相关抽象和具体行为。
(1)根据1954年宪法的规定,第一、二、三届全国人大设立了民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会,其中民族委员会和法案委员会是常设的。1975年宪法没有规定全国人大设立委员会。1978年宪法规定,全国人大及其常委会可以根据需要设立若干专门委员会,第五届全国人大第一次会议设立了代表资格审查委员会,第五届全国人大第二次会议设立了民族委员会、法案委员会和预算委员会。根据1982年宪法第70条的规定,1983年第六届全国人大第一次会议设立了民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会6个专门委员会。1988年第七届全国人大第一次会议增设了内务司法委员会。1993年第八届全国人大第一次会议又增设了环境保护委员会(第八届全国人大二次会议改为环境与资源保护委员会)。1998年第九届全国人大第一次会议又增设了农业和农村工作委员会。2018年全国人大第一次会议增设了社会建设委员会。至此,全国人大一共设立了10个专门委员会。
(1)分别是民族委员会、法律委员会、内务司法委员会、财政经济委员会、教科文卫委员会、外事委员会、华侨委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会、代表资格审查委员会、常委会办公厅、法制工作委员会、预算工作委员会、香港基本法委员会、澳门基本法委员会。
(2)因专门委员会难以承担繁重的法规审查任务,立法法将主动审查改为被动审查,专门委员会卸下了重担,法制统一却面临严重挑战。
[2]秦前红.依法治国和宪法至上论,现代法学,1996,(4).
[3]李步云.依法治国重在依宪治国.中国人大,2002,(17).
[4]钱宁峰.规范性文件备案审查制度:历史、现实和趋势.学海,2007,(6).
[5]林来梵.合宪性审查的宪法政策论思考.法律科学,2018,(2).
[6]韩大元.关于推进合宪性审查工作的几点思考.法律科学,2018,(2).
[7]李龙.宪法基础理论.武汉:武汉大学出版社,1999.
[8]叶海波.法治中国的历史演进--兼论依规治党的历史方位.法学论坛,2018,(4).
[9]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利--在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告.人民日报,2017-10-28.
[10]刘松山.1981年:胎动而未形的宪法委员会设计.政法论坛,2010,(5).
[11]中国共产党中央委员会.中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的补充建议.中国人大网,1993-03-14.[2018-04-25]http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1993-03/14/content_1481288.htm.
[12]中国共产党中央委员会.中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的建议.党建,2018,(3).
[13]王晨.关于《中华人民共和国宪法修正案(草案)》的说明.全国人大网,2018-03-06.[2018-04-25]http://www.npc.gov.cn/npc/dbdhhy/13_1/2018-03/06/content_2042481.htm?from=groupmessage&isapp.
[14]周长鲜.论人大专门委员会的性质和法律定位.人大研究,2017,(4).
[15]张春生.人大专门委员会制度的历史叙事.北大法律评论网,2018-07-17.[2018-08-26]http://article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx?ArticleId=104688&listType=1.
[16]秦前红,叶海波.社会主义宪政研究.香港:香港城市大学出版社,2017.
[17]Hardin G.The Tragedy of the Commons.Science,1968,162(13).
[18]许安标.法规备案审查尚无公开撤销案例.财新网,2017-03-09.[2018-04-27]http://topics.caixin.com/2017-03-09/101064366.html.
[19]沈春耀.关于《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定(草案)》的说明--2018年6月19日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上.全国人大网,2018-06-22.[2018-08-22]http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-06/22/content_2056669.htm.
[20]全国人大常委会.全国人民代表大会常务委员会关于根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第一百六十条处理香港原有法律的决定.中国人大网,1997-02-23.[2018-05-25]http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1997-02/23/con tent_1480143.htm.
[21]陈鹏.全国人大常委会“抽象法命题决定”的性质与适用.现代法学,2016,(1).
[22]季卫东.合宪性审查与司法权的强化.中国社会科学,2002,(2).
[23]汉密尔顿,杰伊,麦迪逊.联邦党人文集.程如逢,在汉,舒逊译.上海:商务印书馆,1980.
[24]李少文.合宪性审查的法理基础、制度模式与中国路径.比较法研究,2018,(2).
[25]黄舒芃.法律保留原则在德国法秩序下的意涵与特征.中原财经法学,2004,(13).
[26]李龙,汪习根.宪政规律论.中国法学,1999,(4).
[27]路易·法沃赫.西欧一些国家的宪法法院.王立宪译.国外法学,1985,(4).
[28]韩大元.中国宪法事例研究:(一).北京:法律出版社,2005.
[29]王新友.律师建议全国人大对“洛阳种子案”进行立法审查.中国法院网,2003-11-02.[2018-04-23]http://www.chinac ourt.org/article/detail/2003/11/id/93800.shtml.
[30]林来梵.转型期宪法的实施形态.比较法研究,2014,(4).
(1)此时,法治建设十六字方针是“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”。理论上认为,依法行政是依法治国的关键和核心。
(1)虽然法律规定省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章,省、自治区、直辖市的人大有权改变或者撤销它的常委会制定和批准的不适当的地方性法规,但宪法授权全国人大及其常委会监督宪法的实施,解释宪法,故只有全国人大及其常委会享有合宪性审查权。
(2)这方面的规定有《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》《司法解释备案审查工作程序》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》。实践中,政府和党的规范性文件均被要求做到有件必备、有备必审、有审必纠。
(3)全国人大的第一项职权是修改宪法,随之便是监督宪法的实施。宪法修改并非一项常规性行使的职权,宪法实施监督则要求经常性地审查国家机关的相关抽象和具体行为。
(1)根据1954年宪法的规定,第一、二、三届全国人大设立了民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会,其中民族委员会和法案委员会是常设的。1975年宪法没有规定全国人大设立委员会。1978年宪法规定,全国人大及其常委会可以根据需要设立若干专门委员会,第五届全国人大第一次会议设立了代表资格审查委员会,第五届全国人大第二次会议设立了民族委员会、法案委员会和预算委员会。根据1982年宪法第70条的规定,1983年第六届全国人大第一次会议设立了民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会6个专门委员会。1988年第七届全国人大第一次会议增设了内务司法委员会。1993年第八届全国人大第一次会议又增设了环境保护委员会(第八届全国人大二次会议改为环境与资源保护委员会)。1998年第九届全国人大第一次会议又增设了农业和农村工作委员会。2018年全国人大第一次会议增设了社会建设委员会。至此,全国人大一共设立了10个专门委员会。
(1)分别是民族委员会、法律委员会、内务司法委员会、财政经济委员会、教科文卫委员会、外事委员会、华侨委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会、代表资格审查委员会、常委会办公厅、法制工作委员会、预算工作委员会、香港基本法委员会、澳门基本法委员会。
(2)因专门委员会难以承担繁重的法规审查任务,立法法将主动审查改为被动审查,专门委员会卸下了重担,法制统一却面临严重挑战。