中国政府预算偏离:一个典型的财政现象
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摘要
政府决算和预算的差异可以称之为预算偏离,过高的预算偏离程度不仅直接关系到预算管理的水平和财政活动的绩效,还会对经济社会产生冲击。本文利用1994-2017年中国公共预算的预算和决算数据,全面分析和归纳了中国政府预算偏离的典型特征。文章发现,中国政府预算偏离长期处于较高水平;全国和地方层面的预算偏离呈现出截然不同的特征;不同财政收支项目的预算偏离程度存在极大差异;预算偏离在不同省份和地区的表现也不尽相同;预算偏离的影响因素主要包括预算管理本身、财政管理体制、外部监督等。为降低预算偏离,应构建全面规范的预算体系,形成收支相匹配的财政管理格局,营造公开透明的预算环境。
The difference between the government's final accounts and the budget can be called the budget deviation. A relatively high degree of budget deviation is not only directly related to the level of budget management and the performance of fiscal activities, but also will bring some shocks to the economy and society. Based on the budget and final accounts data of China's public budget in the past 1994-2017 years, this paper comprehensively analyzes and summarizes the typical characteristics of the Chinese government budget deviation. It finds that the budget deviation of the Chinese government is at a high level for a long time; the budget deviation shows distinct characteristics between the national and local levels; there are great differences in the degree of budget deviation among different fiscal revenue and expenditure items; provinces and regions differ greatly in the performance of budget deviation; the influencing factors of budget deviation mainly include budget management itself, fiscal management system, and external supervision. In order to reduce budget deviation, we should create a comprehensive and standardized budget system, form a pattern of fiscal management in which revenue and expenditure is matched, and build an open and transparent budget environment.
The difference between the government's final accounts and the budget can be called the budget deviation. A relatively high degree of budget deviation is not only directly related to the level of budget management and the performance of fiscal activities, but also will bring some shocks to the economy and society. Based on the budget and final accounts data of China's public budget in the past 1994-2017 years, this paper comprehensively analyzes and summarizes the typical characteristics of the Chinese government budget deviation. It finds that the budget deviation of the Chinese government is at a high level for a long time; the budget deviation shows distinct characteristics between the national and local levels; there are great differences in the degree of budget deviation among different fiscal revenue and expenditure items; provinces and regions differ greatly in the performance of budget deviation; the influencing factors of budget deviation mainly include budget management itself, fiscal management system, and external supervision. In order to reduce budget deviation, we should create a comprehensive and standardized budget system, form a pattern of fiscal management in which revenue and expenditure is matched, and build an open and transparent budget environment.
引文
[1]陈共.财政学(第8版)[M],北京:中国人民大学出版社,2015.
[2]崔振东.我国政府预决算偏离度问题研究[D].首都经济贸易大学,2009.
[3]冯辉,沈肇章.政治激励、税收计划与地方财政收入预决算偏离-基于省际动态面板数据模型的分析[J].云南财经大学学报,2015(3):27-39.
[4]高培勇.关注预决算偏离度[J].国际税收,2008(1):5-6.
[5]巩玉坤.国家预算执行审计的现状调查与对策分析[J].中国集体经济,2017(14):19-20.
[6]苟燕楠,王逸帅.中国市级政府预算管理制度改革-一种预算生态框架的实证分析[J].当代财经,2006(10):26-32.
[7]李永海.政府预算管理水平对地区隐性经济规模的影响研究-基于财政收支预决算偏离度视角的实证分析[J].财政监督,2016(6):71-76.
[8]林慕华,马骏.中国地方人民代表大会预算监督研究[J].中国社会科学,2012(6):73-90.
[9]刘叔申.政府预算的科学性与软约束-基于中国财政预算执行情况的实证分析[J].中国行政管理,2010(2):110-115.
[10]马蔡琛.市场经济国家的预算超收形成机理及其对中国的启示[J].财政研究,2008(11):72-75.
[11]马蔡琛.中国政府预算超收资金的形成机理与治理对策[J].财贸经济,2009(4):18-22.
[12]马蔡琛,张铁玲,孙利媛.政府预算执行偏差的行为经济学分析[J].财经论丛(浙江财经大学学报),2015,V192(3):17-23.
[13]马骏,侯一麟.中国省级预算中的非正式制度:一个交易费用理论框架[J].经济研究,2004(10):14-23.
[14]孙玉栋,吴哲方.我国预算执行中超收超支的形成机制及治理[J].南京审计大学学报,2012,9(4):1-12.
[15]王华春,刘清杰.地区财政预决算偏差与政府效率、经济增长的关系研究[J].财经论丛(浙江财经大学学报),2015,V200(11):34-42.
[16]王秀芝.1994-2007:关于我国财政收支预决算偏差的考察[J].经济问题探索,2009(9):164-167.
[17]王秀芝.从预算管理流程看我国政府预算管理改革[J].财贸经济,2015,36(12):22-34.
[18]徐阳光.收入预测与预算法治-预决算收入偏差的法律评估[J].社会科学,2011(4):43-51.
[19]苑德宇.地方政府投资的决定因素研究:基于税收预决算偏离的视角[J].世界经济,2014(8):173-192.
[20]赵海利,吴明明.我国地方政府收入预算的科学性-基于1994~2010年地方收入预算执行情况的分析[J].经济社会体制比较,2014(6):135-147.
[21]Boyd,D.J.&Dadayan,L.State Tax Revenue Forecasting Accuracy:Technical Report,Rockefeller Institute of Government State,University of New York,2014.
[22]Boyd,D.J.,Dadayan,L.&Ward,R.B.States’Aevenue Estimating:Cracks in the Crystal Ball.State Tax Notes,2011:945-72.
[23]Boylan,R.T.Political Distortions in State Forecasts.Public Choice,2008,136(3-4),411-427.
[24]Buettner,T.&Kauder,B.Revenue Forecasting Practices:Differences Across Countries and Consequences for Forecasting Performance.Fiscal Studies,2010,31(3):313-340.
[25]Forrester,J.P.Budgetary Constraints and Municipal Revenue Forecasting.Policy Sciences,1991,24(4):333-356.
[26]Jonung,L.&Larch,M.Improving Fiscal Policy in the EU:The Case for Independent Forecasts.Economic Policy,2006,21(47):492-534.
[27]Keene,M.&Thomson,P.An Analysis of Tax Revenue Forecast Errors(No.07/02).New Zealand Treasury,2007.
[28]Kyobe,A.&Danninger,M.S.Revenue Forecasting:How is it Done?Results From a Survey of Low-Income Countries(No.5-24).International Monetary Fund,2005.
[29]Reddick,C.G.Assessing Local Government Revenue Forecasting Techniques.International Journal of Public Administration,2004,27(8):597-613.
[30]Rose,S.&Smith,D.L.Budget Slack,Institutions,and Transparency.Public Administration Review,2012,72(2):187-195.
[31]Smith,D.L.Rules,Participants,and Executive Politics in State Tax Revenue Forecasting.Journal of Public Budgeting,Accounting&Financial Management,2007,19(4):472.
[32]Voorhees,W.R.More is Better:Consensual Forecasting and State Revenue Forecast Error.International Journal of Public Administration,2004,27(8):651-671.
(1)《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》,国发[2014]45号。
(1)在2007年以前,非税收入的口径主要包括国有资产经营收益、国有企业计划亏损补贴、行政性收费收入、罚没收入、土地和海域有偿使用收入、专项收入、其它收入;2007年及以后,非税收入包括专项收入、行政性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源(资产)有偿使用收入、其它收入。
(2)尽管2007年之前和之后都有教育、科技等项目,但是,二者的口径不一样,例如,2007年之后的教育支出包含了一部分教育专项公共服务支出,而这部分专项支出在2007年以前属于行政管理支出。
(1)由于“营改增”的实施,导致营业税在2016年出现了较大幅度的负向偏离,这大大降低了营业税的偏离程度。
(2)例如,专项转移支付的第一项便是基本建设支出。
(1)2007年以后,尽管超收收入被纳入了预算稳定调节资金,但政府仍在当年对其使用具有很大的自由度。
(2)例如,宁波市2004年就印发了《财政收入超收奖励办法(暂行)》,规定了分成收入超收的奖励办法。
(3)其具体表述为“各级政府预算的上年结余,可以在下年用于上年结转项目的支出;有余额的,可以补充预算周转金;再有余额的,可以用于下年必需的预算支出”。
(4)审计署2015年第1号公告:关于2013年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况,参见http://www.audit.gov.cn/n5/n25/c61482/content.html。
[2]崔振东.我国政府预决算偏离度问题研究[D].首都经济贸易大学,2009.
[3]冯辉,沈肇章.政治激励、税收计划与地方财政收入预决算偏离-基于省际动态面板数据模型的分析[J].云南财经大学学报,2015(3):27-39.
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[12]马蔡琛,张铁玲,孙利媛.政府预算执行偏差的行为经济学分析[J].财经论丛(浙江财经大学学报),2015,V192(3):17-23.
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[16]王秀芝.1994-2007:关于我国财政收支预决算偏差的考察[J].经济问题探索,2009(9):164-167.
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[19]苑德宇.地方政府投资的决定因素研究:基于税收预决算偏离的视角[J].世界经济,2014(8):173-192.
[20]赵海利,吴明明.我国地方政府收入预算的科学性-基于1994~2010年地方收入预算执行情况的分析[J].经济社会体制比较,2014(6):135-147.
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[29]Reddick,C.G.Assessing Local Government Revenue Forecasting Techniques.International Journal of Public Administration,2004,27(8):597-613.
[30]Rose,S.&Smith,D.L.Budget Slack,Institutions,and Transparency.Public Administration Review,2012,72(2):187-195.
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[32]Voorhees,W.R.More is Better:Consensual Forecasting and State Revenue Forecast Error.International Journal of Public Administration,2004,27(8):651-671.
(1)《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》,国发[2014]45号。
(1)在2007年以前,非税收入的口径主要包括国有资产经营收益、国有企业计划亏损补贴、行政性收费收入、罚没收入、土地和海域有偿使用收入、专项收入、其它收入;2007年及以后,非税收入包括专项收入、行政性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源(资产)有偿使用收入、其它收入。
(2)尽管2007年之前和之后都有教育、科技等项目,但是,二者的口径不一样,例如,2007年之后的教育支出包含了一部分教育专项公共服务支出,而这部分专项支出在2007年以前属于行政管理支出。
(1)由于“营改增”的实施,导致营业税在2016年出现了较大幅度的负向偏离,这大大降低了营业税的偏离程度。
(2)例如,专项转移支付的第一项便是基本建设支出。
(1)2007年以后,尽管超收收入被纳入了预算稳定调节资金,但政府仍在当年对其使用具有很大的自由度。
(2)例如,宁波市2004年就印发了《财政收入超收奖励办法(暂行)》,规定了分成收入超收的奖励办法。
(3)其具体表述为“各级政府预算的上年结余,可以在下年用于上年结转项目的支出;有余额的,可以补充预算周转金;再有余额的,可以用于下年必需的预算支出”。
(4)审计署2015年第1号公告:关于2013年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况,参见http://www.audit.gov.cn/n5/n25/c61482/content.html。