论环境行政公益诉讼的诉前程序
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摘要
环境行政公益诉讼的诉前程序是前置性程序,与美国的穷尽行政救济原则、台湾地区的诉愿前置主义在理论上相通。诉前程序的独立价值体现为司法资源的节约、补救机会的扩大、环境公益的及时保护和国家权力的制约平衡。我国环境行政公益诉讼的诉前程序已为立法所确认,但是该制度尚处于起步阶段,司法实践中出现对"未全面履行"界定过宽、检察建议规范性不够、行政机关履职情况判断标准过宽、检察建议与诉讼请求不一致等问题。为此,应当从行政机关不履职的判断标准、诉前程序管辖与诉讼程序管辖的衔接、检察建议的对象与被告选择的衔接等方面对诉前程序与诉讼程序的衔接规则进行细化。
The pre-litigation procedure for environmental administrative public interest litigation is a pre-procedural procedure, which is theoretically connected with the principle of exhaustive administrative relief in the United States and the pleading preposition in Taiwan district. The independent value of pre-litigation procedure can be reflected in saving judicial resources, the expansion of remediation opportunities, the timely protection of environmental public interest, and the balance of state power. The pre-litigation procedure for environmental administrative public interest litigation has been confirmed by the legislation, but it is still in its infancy. In the judicial practice, the definition of "not fully performed" is too broad, the prosecution advice is not standardized, and the standards for the performance of administrative organs are too wide. Besides, the prosecution advice and litigation requests are inconsistent.Therefore, the judging rules between pre-litigation and litigation procedure should be detailed in the following aspects: the judgment standard of the non-performance of the administrative organ,the connection of jurisdiction between the pre-litigation procedure and the litigation procedure,the connection between the defendant's choice and the object of prosecution advice.
The pre-litigation procedure for environmental administrative public interest litigation is a pre-procedural procedure, which is theoretically connected with the principle of exhaustive administrative relief in the United States and the pleading preposition in Taiwan district. The independent value of pre-litigation procedure can be reflected in saving judicial resources, the expansion of remediation opportunities, the timely protection of environmental public interest, and the balance of state power. The pre-litigation procedure for environmental administrative public interest litigation has been confirmed by the legislation, but it is still in its infancy. In the judicial practice, the definition of "not fully performed" is too broad, the prosecution advice is not standardized, and the standards for the performance of administrative organs are too wide. Besides, the prosecution advice and litigation requests are inconsistent.Therefore, the judging rules between pre-litigation and litigation procedure should be detailed in the following aspects: the judgment standard of the non-performance of the administrative organ,the connection of jurisdiction between the pre-litigation procedure and the litigation procedure,the connection between the defendant's choice and the object of prosecution advice.
引文
[1]环境行政公益诉讼诉前程序,是检察机关为督促违法行使职权或者不作为的行政机关在一定期限内自觉履行法定职责或者纠正自身违法行为,而向其提出检察建议的程序。
[2]McKart v.United States,395 U.S.185(1969).
[3]我国台湾地区的“诉愿”即大陆所称之“复议”。
[4][德]哈特穆特·毛雷尔:《行政法学总论》,高家伟译,法律出版社2000年版,第245页。
[5]胡卫列、迟晓燕:《从试点情况看行政公益诉讼诉前程序》,载《国家检察官学院学报》2017年第2期。
[6]前引[5],胡卫列、迟晓燕文。
[7]前引[5],胡卫列、迟晓燕文。
[8]参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。
[9]提起公益诉讼前,人民检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责,或者督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼。
[10]这四大领域分别是:生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让。
[11]以上数据均来自最高人民检察院关于公益诉讼试点新闻发布会信息,最高人民检察院向全国人大常委会所做的《最高人民检察院关于检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告》。
[12]彭波:《试点半年,最高检首晒成绩单--公益诉讼:好做法,拟立法》,载《人民日报》2016年1月7日第11版。
[13]王春业:《行政公益诉讼“诉前程序”检视》,载《社会科学》2018年第6期。
[14]试点前相关文件的表述既有“违法行使职权或者不作为”,又有“违法行使职权或不履行法定职责”。例如《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》中使用的表述是“违法行使职权或者不作为”,而《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》中使用的表述则为“违法行使职权或不履行法定职责”。试点后法律及有关司法解释中则全部改用“违法行使职权或者不作为”,如《行政诉讼法》第24条第4款、《最高人民检察院关于人民检察院办理公益诉讼案件的规定(试行)(征求意见稿)》第32条、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条。
[15]此后,最高人民检察院在《检察机关行政公益诉讼案件办案指南(征求意见稿)》中明确,“对于同一侵害国家利益或者社会公共利益的损害后果,数个行政机关均存在未依法履行职责情形的,可以分别发出检察建议。同一行政机关对同类多个违法事实存在未依法履行职责情形的,可以合并为一案发出检察建议。”
[16]刘超:《环境行政公益诉讼诉前程序省思》,载《法学》2018年第1期。
[17]朱春莉:《检察建议的实践运用与规范》,载《人民检察》2009年第6期。
[2]McKart v.United States,395 U.S.185(1969).
[3]我国台湾地区的“诉愿”即大陆所称之“复议”。
[4][德]哈特穆特·毛雷尔:《行政法学总论》,高家伟译,法律出版社2000年版,第245页。
[5]胡卫列、迟晓燕:《从试点情况看行政公益诉讼诉前程序》,载《国家检察官学院学报》2017年第2期。
[6]前引[5],胡卫列、迟晓燕文。
[7]前引[5],胡卫列、迟晓燕文。
[8]参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。
[9]提起公益诉讼前,人民检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责,或者督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼。
[10]这四大领域分别是:生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让。
[11]以上数据均来自最高人民检察院关于公益诉讼试点新闻发布会信息,最高人民检察院向全国人大常委会所做的《最高人民检察院关于检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告》。
[12]彭波:《试点半年,最高检首晒成绩单--公益诉讼:好做法,拟立法》,载《人民日报》2016年1月7日第11版。
[13]王春业:《行政公益诉讼“诉前程序”检视》,载《社会科学》2018年第6期。
[14]试点前相关文件的表述既有“违法行使职权或者不作为”,又有“违法行使职权或不履行法定职责”。例如《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》中使用的表述是“违法行使职权或者不作为”,而《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》中使用的表述则为“违法行使职权或不履行法定职责”。试点后法律及有关司法解释中则全部改用“违法行使职权或者不作为”,如《行政诉讼法》第24条第4款、《最高人民检察院关于人民检察院办理公益诉讼案件的规定(试行)(征求意见稿)》第32条、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条。
[15]此后,最高人民检察院在《检察机关行政公益诉讼案件办案指南(征求意见稿)》中明确,“对于同一侵害国家利益或者社会公共利益的损害后果,数个行政机关均存在未依法履行职责情形的,可以分别发出检察建议。同一行政机关对同类多个违法事实存在未依法履行职责情形的,可以合并为一案发出检察建议。”
[16]刘超:《环境行政公益诉讼诉前程序省思》,载《法学》2018年第1期。
[17]朱春莉:《检察建议的实践运用与规范》,载《人民检察》2009年第6期。