论生态环境损害的可保性问题——兼评《环境污染强制责任保险管理办法(征求意见稿)》
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摘要
生态环境损害因果关系复杂、责任范围巨大和损害结果难以量化等事实层面的不确定性,延伸至法律层面,使得环境责任风险中生态环境损害项目的可保性存在疑问。当前不确定的生态环境损害概念、相互重叠的生态环境损害责任模式,以及已建立但尚未健全的生态环境损害评估制度,均是当前生态环境损害项目风险可保性疑问产生和加剧的原因。2017年《环境污染强制责任保险管理办法(征求意见稿)》第6条虽已明文纳入生态环境损害承保项目,但当前法律不确定性的制度背景,以及有关保险人法律保障措施规定的不完善,使得该立法选择尚需审慎斟酌。法律不确定性引发的生态环境损害责任风险可保性疑问并非不可消解,应着重完善与生态环境损害概念、生态环境损害责任模式和生态环境损害鉴定评估相关的制度规则,以及针对保险人承保生态环境损害责任风险时遭遇之不利风险的保障措施。
There are factual uncertainties in terms of ecological damages due to its complicated causal link,extensive scale of liability,and difficulties in defining and quantifying ecological damages. These factual uncertainties make the insurability of ecological damages questionable from the legal perspective. Factors making the insurability of ecological damages doubtful and even getting more aggravating include the current uncertain definition of ecological damages,overlapping liability regimes for remedying ecological damages,and the established but not yet perfect ecological damages assessment system. Although Article 6 of Measures for Compulsory Liability Insurance for Environmental Pollution has explicitly incorporated the provision on insurance for ecological damages,but the legislative option still needs to be carefully considered because of the uncertain legal background and inadequate legal protection measures by the insurer. The doubt on the insurability of ecological damages can be resolved if we can further refine the rules and measures on the definition of ecological damages,its liability insurance model,its assessment standard,and remedies for insurers in case of significant adverse risks when covering the liability.
There are factual uncertainties in terms of ecological damages due to its complicated causal link,extensive scale of liability,and difficulties in defining and quantifying ecological damages. These factual uncertainties make the insurability of ecological damages questionable from the legal perspective. Factors making the insurability of ecological damages doubtful and even getting more aggravating include the current uncertain definition of ecological damages,overlapping liability regimes for remedying ecological damages,and the established but not yet perfect ecological damages assessment system. Although Article 6 of Measures for Compulsory Liability Insurance for Environmental Pollution has explicitly incorporated the provision on insurance for ecological damages,but the legislative option still needs to be carefully considered because of the uncertain legal background and inadequate legal protection measures by the insurer. The doubt on the insurability of ecological damages can be resolved if we can further refine the rules and measures on the definition of ecological damages,its liability insurance model,its assessment standard,and remedies for insurers in case of significant adverse risks when covering the liability.
引文
[1]陈飞.论中国责任保险立法的完善——以新《保险法》第65条为中心[J].法律科学(西北政法大学学报),2011,(5):196,197,197,200.
[2]曹锦秋,王兵.论中国环境损害鉴定评估主体法律制度的完善[J].辽宁大学学报(哲学社会科学版),2017,(2):114,117,116.
[3]程玉,我国环境责任保险承保范围之思考:兼论渐进性污染的可保性问题[J].保险研究,2017,(4):105-106,104-105.
[4]何悦.尽早制定环境损害司法鉴定意见质证认证规则[J].国际融资,2017,(4):23-24.
[5]李锴.论环境责任保险[J].江西社会科学,2008,(6):176.
[6]吕忠梅,张忠民,熊晓青.中国环境司法现状调查:以千份环境裁判文书为样本[J].法学,2011,(4):82-93.
[7]迈丽辉.论环境损害司法鉴定机构的设立模式——以其公有性为视角[J].中国司法鉴定,2016,(2):22.
[8]彭真明,殷鑫.论中国生态损害责任保险制度的构建[J].法律科学:西北政法大学学报,2013,(3):93.
[9]王树义,郑则文.论绿色发展理念下环境执法垂直管理体制的改革与构建[J].环境保护,2015,(23):13.
[10]王旭光.环境损害司法鉴定中的问题与司法对策[J].中国司法鉴定,2016,(1):3;2-4.
[11]王元凤,王旭,王灿发,郑振玉.中国环境损害司法鉴定的现状与展望[J].中国司法鉴定,2017,(4):11,10,12-13.
[12]徐祥民,高振会,杨建强,梅宏.海上溢油生态损害赔偿的法律与技术研究[M].海洋出版社,2009:54.
[13]鄢斌,王玥.强制还是任意?美国棕地环境责任保险的启示[J].环境经济,2015,(5):34.
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[16]张平华.事实与法律:损害的二象性及其展开[J].现代法学,2016,(2):82-95.
[17]竺效.生态损害的社会化填补法理研究[M].中国政法大学出版社,2007:195-199.
[18]Freeman Paul,Kunreuther Howard.Managing Environmental Risk Through Insurance[M].Kluwer Academic Publishers,1997:Chapter 5.
[19]Paul D.Boehm,Thomas C.Ginn.The Science of Natural Resources Damage Assessments[J].Environmental Claims Journal,2013,25(3):185-225.
[20]Swiss Re.Insuring Environmental Damage in the European Union[R].Technical Publishing Casualty,2007:18.
(1)实际上,对归属于生态环境损害赔偿责任之一类的环境污染治理费用的保险理赔争议早已出现在司法裁判中,只不过所涉的保险产品并非专门性环境责任保险,而是机动车第三者责任保险、公众责任保险等,且其仅涉及生态环境修复费用,而并不包括生态环境损害的其他项目。有关机动车第三者责任保险承保环境污染造成之环境污染治理费用的司法判例是“阳光财产保险股份有限公司濮阳中心支公司、濮阳市汽车运输公司与濮阳市汽车运输公司财产保险合同纠纷案”,但河南省高级人民法院针对阳光保险公司提出的上诉意见(根据保险合同第7条保险人不负责赔偿因污染造成的损失,且被上诉人同时投保了危险货物承运人责任险),以阳光保险公司未履行《保险法》第17条第2款所规定的免责条款提示义务为理由,维持原审判决,即赔付鄄城县环境保护局认定恢复生态治污费673350元。参见:《阳光财产保险股份有限公司濮阳中心支公司、濮阳市汽车运输公司与濮阳市汽车运输公司财产保险合同纠纷再审民事判决书》,(2015)豫法民提字第195号。而在“中国平安财产保险股份有限公司泰州中心支公司与泰州市过船港务有限公司保险人代位求偿权纠纷再审案”中,江苏省高级人民法院则不顾被保险人所购买之平安公众责任险中关于“本保险仅承保由突发事故而对第三者人身损害或财产损失依法应负的赔偿责任”,直接将保险的承保范围扩展至环境治理费用。参见:《中国平安财产保险股份有限公司泰州中心支公司与泰州市过船港务有限公司保险人代位求偿权纠纷再审民事判决书》,(2017)苏民再75号。
(2)See Siddique Ahmed,Chamhuri Siwar,Md.Sujahangir Kabir Sarkar.Impact of Environmental Change on Insurance Industry.p.3,available at:https://www.researchgate.net/profile/Md_Sujahangir_Kabir_Sarkar/publication/272786073_Impact_of_Environmental_Change_on_Insurance_Industry/links/54eddd1f0cf2e55866f186a5.pdf.
(1)虽然科学技术的不断进步会在逐渐减弱生态环境损害的主观价值属性,使其不断趋向于客观化。但其终究无法完全实现客观化,这也是侵权法在进行损害量化和金钱评价时无法超越的局限性,因为损害的本质就是主客观的集合体,其主观属性无法彻底消除。同时,通过法律技术的运用也可以在某种程度上减弱其主观价值属性。故为确保行为人因生态环境损害责任而承担的风险不至于影响到其行动自由和未来各行为主体间交往的不稳定性,必须通过不断进步的科学技术规则以及特定的法律规则设计,以确保生态环境损害的客观化。
(2)例如,随着科学技术的发展,当前某些物质可能对人体健康或生态环境造成损害,但其效果仅能在未来被揭示或显现出来,此时法律责任规则中如未规定“当前科学技术”抗辩(state of art),则将势必会对保险人产生不可预测的影响。
(1)目前有关突发环境事故的分级标准规定在《国家突发环境事件应急预案》(国办函[2014]119号)附件I中,即《突发环境事件分级标准》。根据该标准规定可知,其用以确定突发环境事故级别的部分标准较明确,但也存在模糊性的判断标准,例如:特别重大突发环境事件中的“因环境污染造成区域生态功能丧失或该区域国家重点保护物种灭绝的”;重大突发环境事件中的“因环境污染造成区域生态功能部分丧失或该区域国家重点保护野生动植物种群大批死亡的”;较大突发环境事件中的“因环境污染造成国家重点保护的动植物物种受到破坏的”。
(2)我国目前建构的生态环境损害赔偿制度和已经运行多年的环境民事公益诉讼制度,本质上均是一种以民事诉讼为程序载体的私法责任机制,但随着未来《土壤污染防治法》的出台,我国将至少会在土壤环境保护领域确立土壤环境损害的公法修复责任和赔偿责任机制。
(3)参见《环境污染强制责任保险管理办法(征求意见稿)》第20条规定,“有下列情形之一的,保险公司不予赔偿:(一)不可抗拒的自然灾害导致的损害。完全属于不可抗拒的自然灾害,环境高风险企业经过及时采取合理措施,仍然不能避免污染环境致使第三者遭受的损害。(二)环境污染犯罪直接导致的损害。环境高风险企业构成污染环境犯罪被追究刑事责任的,其犯罪行为直接引发环境污染致使第三者遭受的损害。(三)故意采取通过暗管、渗井、渗坑、灌注等逃避监管的方式违法排放污染物直接导致的损害。(四)环境安全隐患未整改直接导致的损害。(五)环境保护部和保监会确定的可以除外的其他损害。”
(4)《机动车交通事故责任强制保险条例》第22条:“有下列情形之一的,保险公司在机动车交通事故责任强制保险责任限额范围内垫付抢救费用,并有权向致害人追偿:……(三)被保险人故意制造交通事故的……”。
(1)《生态环境损害赔偿制度改革试点方案(2017年)》(简称《试点方案》)、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释法释[2015]1号》(简称《环境公益诉讼解释》)和《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定(法释[2017]23号)》(简称《海洋生态环境损害解释》)。
(2)参见《生态环境损害赔偿制度改革试点方案(中办发[2015]57号)》第三项,“本方案所称生态环境损害,是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变,以及上述要素构成的生态系统功能退化。”
(3)根据《环境公益诉讼解释》第19-22条可知,法律规定之机关和公益组织就生态环境损害主张的可赔偿损失类型包括,为停止侵害、排除妨碍、消除危险采取合理预防、处置措施而发生的费用,生态环境恢复费用(制定、实施修复方案的费用和监测、监管等费用),受损生态环境恢复期间的生态服务功能损失,以及其他合理费用(如检验、鉴定费用、合理的律师费和为诉讼支出的费用)。而根据《海洋生态环境损害赔偿解释》第7条可知,海洋自然资源与生态环境损失赔偿范围包括:预防措施费用,即为减轻或者防止海洋环境污染、生态恶化、自然资源减少所采取合理应急处置措施而发生的费用;恢复费用,即采取或者将要采取措施恢复或者部分恢复受损害海洋自然资源与生态环境功能所需费用;恢复期间损失,即受损害的海洋自然资源与生态环境功能部分或者完全恢复前的海洋自然资源损失、生态环境服务功能损失;调查评估费用,即调查、勘查、监测污染区域和评估污染等损害风险与实际损害所发生的费用。
(4)《突发环境事件应急处置阶段污染损害评估工作程序规定(环发[2013]85号)》(简称《突发环境损害评估办法》)、《环境损害鉴定评估推荐方法(第II版)(2014年12月)》(简称《环境损害评估办法》),以及2016年6月颁布的《生态环境损害鉴定评估技术指南-总纲》(简称《生态损害评估指南总纲》)和《生态环境损害鉴定评估技术指南-损害调查》(简称《生态损害评估指南-损害调查》)。
(5)《生态环境损害鉴定评估技术指南-总纲(2016年6月)》第10条规定,“本指南施行前环境保护部发布的推荐方法,与本技术指南不一致的,以本技术指南为准。”
(6)《生态损害评估指南》中生态环境损害概念的界定方式沿袭了《生态损害赔偿改革试点方案》之广义的生态环境损害概念,与《突发环境损害评估办法》第3.6条、《环境损害评估办法》第4.5条的定义不同---“由于污染环境或破坏生态行为直接或间接地导致生态环境的物理、化学或生物特性的可观察的或可测量的不利改变,以及提供生态系统服务能力的破坏或损伤。”可见,后两者强调了可测量或可观察,该定义方式与欧盟、美国的立法相一致,即设定一定的损害阈值,而非将所有的生态环境损害均纳入应救济损害的范围内。而就损害量化而言,《突发环境损害评估办法》和《环境损害评估办法》则将生态环境损害费用相与应急处置费用、事务性费用并列,生态环境损害费用包括生态恢复费用、期间损失以及永久性生态损害。
(1)例如:由政府机关基于民事责任框架提起的生态环境损害赔偿制度刚处于试点阶段,由环保组织和检察院提起的环境民事公益诉讼制度虽基本成形但与前述生态环境损害赔偿制度彼此间的关系仍很混乱,而公法修复责任机制虽有望出现在《土壤污染防治法》中但其整体适用于生态环境损害追责领域的效力仍相对较低。
(1)我国目前各大保险公司已经推出的保单已经将清理费用纳入承保和赔付范围,但此清理费用不同于公法层面的修复义务,前者仅是一种应急性的处置,后者是将土壤等损害客体恢复至原初基线条件。具体到我国保险公司的保单可知,平安保险公司的环境污染责任险保单限于第三人因污污染损害遭受的人身伤亡或直接财产损失、为排除或减轻污染损害对其所属场所内的污染物进行调查、检验、检测、清除、处理、中和、控制而发生的合理必要的清理费用和为了立刻、快速控制污染物的扩散,以尽量减少损失、费用和责任所发生的合理必要的施救费用部分,同时规定“生态环境本身的损失”的保险人除外责任。参见平安保险公司:环境污染责任保险保单第3条、第4条及第7条第2款。中华联合财产保险股份有限公司的环境污染责任保险保单虽未明确排除生态环境损害的赔偿责任,但在承保范围条款中将其明确限于“根据环境保护相关法律、法规或行政性命令对污染物进行清理发生的合理必要的清理费用”。参见中华联合财产保险股份有限公司:环境污染责任保险保单,第3条。
(1)参见环境保护部:“生态环境损害鉴定评估技术指南-总纲”,2016年6月版,第3.1条。
(2)具言之,当前生态环境损害评估的制度困境有:第一,符合生态环境损害鉴定评估机构资质的组织数量严重不足、质量层次不齐,且管理体系混乱;第二,当前生态环境环境损害鉴定评估所依据的标准、方法多元分散,跨部门合作评估尚为空白;第三,有关生态环境损害评估鉴定结论的司法裁判效力没有统一相对明确的标准,致使不同法院对生态环境损害鉴定评估采取的态度不一。
(3)根据《意见稿》第21条有关“保险事故调查”、第25条有关“保险事故鉴定”的规定可知,目前我国开发的环强险也正式将生态环境损害鉴定评估纳入制度范畴,即“环境高风险企业在保险合同有效期内因污染环境造成损害,保险公司接到环境高风险企业或者受害者通知后,应当及时组织环境损害鉴定评估机构或者专家团队开展事故勘查、定损和责任认定,环境高风险企业应当积极予以配合”;“保险公司、环境高风险企业或者受害者可以委托环境损害鉴定评估机构或者专家团队,出具损害鉴定评估意见,作为保险理赔的重要参考依据。已被环境民事公益诉讼、环境侵权民事诉讼生效判决认定的事实,可以直接作为理赔依据,不需要另行进行鉴定评估。”
(1)环保部于2014年和2016年分别印发《环境损害鉴定评估推荐机构名录(第I批)》和《环境损害鉴定评估推荐机构名录(第II批)》,共计有29家推荐机构。
(2)根据2018年《最高人民法院工作报告》可知,全国法院共计审结环境民事案件48.7万件。其中,依法审理生态环境损害赔偿案件1.1万件、检察机关提起的环境公益诉讼案件1383件、社会组织提起的环境公益诉讼案件252件。
(3)在《环境损害司法鉴定机构登记评审办法》中,没有明确环保部办公厅印发的两批《环境损害鉴定评估推荐机构名录》的地位。由于该机构名录的效力低于部门规章,明显不能简单将原推荐机构直接视为已符合《环境损害司法鉴定机构登记评审办法》的环境损害司法鉴定机构。这样,原来的推荐机构能否继续作为环境损害评估的主体及其已经开始进行的评估和已经做出的评估报告能否作为判案依据等问题尚有疑问。参见王灿发:“六处着手助力鉴定机构运营”,载《中国环境网》,2017年2月,http://www.zhhjw.org/a/qkzz/zzml/20170102/fmbd/2017/0220/6307.html。
(1)值得一提的还有环保部环境规划院于2014年发布的《环境损害鉴定评估推荐方法(第II版)》。该方法适用于因污染环境或破坏生态行为(包括突发环境事件)导致人身、财产、生态环境损害、应急处置费用和其他事务性费用的鉴定评估。该方法并不适用于因核与辐射所致环境损害的鉴定评估,且突发环境事件应急处置阶段环境损害评估适用《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估技术规范》。参见环境保护部环境规划院:“环境损害鉴定评估推荐方法(第II版)”,2014年10月版,第2条。
(2)以美国自然资源损害评估为例,其设计了两套评估程序,即NOAA规则和DOI规则,不同行政主管部门作为联合受托人统一参加一项评估程序,并依据同一规则对生态环境损害进行评估、量化和恢复。参见牛坤玉等:“自然资源损害评估在美国:法律、程序以及评估思路”,载《中国人口·资源与环境》,2014年第3期,第345-348页。
(1)参见孙宏涛:“环境责任保险中除外条款的合理设定”,载《中国保险报》,2017年10月第7版。
[2]曹锦秋,王兵.论中国环境损害鉴定评估主体法律制度的完善[J].辽宁大学学报(哲学社会科学版),2017,(2):114,117,116.
[3]程玉,我国环境责任保险承保范围之思考:兼论渐进性污染的可保性问题[J].保险研究,2017,(4):105-106,104-105.
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[7]迈丽辉.论环境损害司法鉴定机构的设立模式——以其公有性为视角[J].中国司法鉴定,2016,(2):22.
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[9]王树义,郑则文.论绿色发展理念下环境执法垂直管理体制的改革与构建[J].环境保护,2015,(23):13.
[10]王旭光.环境损害司法鉴定中的问题与司法对策[J].中国司法鉴定,2016,(1):3;2-4.
[11]王元凤,王旭,王灿发,郑振玉.中国环境损害司法鉴定的现状与展望[J].中国司法鉴定,2017,(4):11,10,12-13.
[12]徐祥民,高振会,杨建强,梅宏.海上溢油生态损害赔偿的法律与技术研究[M].海洋出版社,2009:54.
[13]鄢斌,王玥.强制还是任意?美国棕地环境责任保险的启示[J].环境经济,2015,(5):34.
[14]於方,张衍燊,赵丹.环境损害鉴定评估技术研究综述[J].中国司法鉴定,2017(5):18-19.
[15]杨茜.德国环境责任保险制度的启示[J].环境经济,2012,(7):48.
[16]张平华.事实与法律:损害的二象性及其展开[J].现代法学,2016,(2):82-95.
[17]竺效.生态损害的社会化填补法理研究[M].中国政法大学出版社,2007:195-199.
[18]Freeman Paul,Kunreuther Howard.Managing Environmental Risk Through Insurance[M].Kluwer Academic Publishers,1997:Chapter 5.
[19]Paul D.Boehm,Thomas C.Ginn.The Science of Natural Resources Damage Assessments[J].Environmental Claims Journal,2013,25(3):185-225.
[20]Swiss Re.Insuring Environmental Damage in the European Union[R].Technical Publishing Casualty,2007:18.
(1)实际上,对归属于生态环境损害赔偿责任之一类的环境污染治理费用的保险理赔争议早已出现在司法裁判中,只不过所涉的保险产品并非专门性环境责任保险,而是机动车第三者责任保险、公众责任保险等,且其仅涉及生态环境修复费用,而并不包括生态环境损害的其他项目。有关机动车第三者责任保险承保环境污染造成之环境污染治理费用的司法判例是“阳光财产保险股份有限公司濮阳中心支公司、濮阳市汽车运输公司与濮阳市汽车运输公司财产保险合同纠纷案”,但河南省高级人民法院针对阳光保险公司提出的上诉意见(根据保险合同第7条保险人不负责赔偿因污染造成的损失,且被上诉人同时投保了危险货物承运人责任险),以阳光保险公司未履行《保险法》第17条第2款所规定的免责条款提示义务为理由,维持原审判决,即赔付鄄城县环境保护局认定恢复生态治污费673350元。参见:《阳光财产保险股份有限公司濮阳中心支公司、濮阳市汽车运输公司与濮阳市汽车运输公司财产保险合同纠纷再审民事判决书》,(2015)豫法民提字第195号。而在“中国平安财产保险股份有限公司泰州中心支公司与泰州市过船港务有限公司保险人代位求偿权纠纷再审案”中,江苏省高级人民法院则不顾被保险人所购买之平安公众责任险中关于“本保险仅承保由突发事故而对第三者人身损害或财产损失依法应负的赔偿责任”,直接将保险的承保范围扩展至环境治理费用。参见:《中国平安财产保险股份有限公司泰州中心支公司与泰州市过船港务有限公司保险人代位求偿权纠纷再审民事判决书》,(2017)苏民再75号。
(2)See Siddique Ahmed,Chamhuri Siwar,Md.Sujahangir Kabir Sarkar.Impact of Environmental Change on Insurance Industry.p.3,available at:https://www.researchgate.net/profile/Md_Sujahangir_Kabir_Sarkar/publication/272786073_Impact_of_Environmental_Change_on_Insurance_Industry/links/54eddd1f0cf2e55866f186a5.pdf.
(1)虽然科学技术的不断进步会在逐渐减弱生态环境损害的主观价值属性,使其不断趋向于客观化。但其终究无法完全实现客观化,这也是侵权法在进行损害量化和金钱评价时无法超越的局限性,因为损害的本质就是主客观的集合体,其主观属性无法彻底消除。同时,通过法律技术的运用也可以在某种程度上减弱其主观价值属性。故为确保行为人因生态环境损害责任而承担的风险不至于影响到其行动自由和未来各行为主体间交往的不稳定性,必须通过不断进步的科学技术规则以及特定的法律规则设计,以确保生态环境损害的客观化。
(2)例如,随着科学技术的发展,当前某些物质可能对人体健康或生态环境造成损害,但其效果仅能在未来被揭示或显现出来,此时法律责任规则中如未规定“当前科学技术”抗辩(state of art),则将势必会对保险人产生不可预测的影响。
(1)目前有关突发环境事故的分级标准规定在《国家突发环境事件应急预案》(国办函[2014]119号)附件I中,即《突发环境事件分级标准》。根据该标准规定可知,其用以确定突发环境事故级别的部分标准较明确,但也存在模糊性的判断标准,例如:特别重大突发环境事件中的“因环境污染造成区域生态功能丧失或该区域国家重点保护物种灭绝的”;重大突发环境事件中的“因环境污染造成区域生态功能部分丧失或该区域国家重点保护野生动植物种群大批死亡的”;较大突发环境事件中的“因环境污染造成国家重点保护的动植物物种受到破坏的”。
(2)我国目前建构的生态环境损害赔偿制度和已经运行多年的环境民事公益诉讼制度,本质上均是一种以民事诉讼为程序载体的私法责任机制,但随着未来《土壤污染防治法》的出台,我国将至少会在土壤环境保护领域确立土壤环境损害的公法修复责任和赔偿责任机制。
(3)参见《环境污染强制责任保险管理办法(征求意见稿)》第20条规定,“有下列情形之一的,保险公司不予赔偿:(一)不可抗拒的自然灾害导致的损害。完全属于不可抗拒的自然灾害,环境高风险企业经过及时采取合理措施,仍然不能避免污染环境致使第三者遭受的损害。(二)环境污染犯罪直接导致的损害。环境高风险企业构成污染环境犯罪被追究刑事责任的,其犯罪行为直接引发环境污染致使第三者遭受的损害。(三)故意采取通过暗管、渗井、渗坑、灌注等逃避监管的方式违法排放污染物直接导致的损害。(四)环境安全隐患未整改直接导致的损害。(五)环境保护部和保监会确定的可以除外的其他损害。”
(4)《机动车交通事故责任强制保险条例》第22条:“有下列情形之一的,保险公司在机动车交通事故责任强制保险责任限额范围内垫付抢救费用,并有权向致害人追偿:……(三)被保险人故意制造交通事故的……”。
(1)《生态环境损害赔偿制度改革试点方案(2017年)》(简称《试点方案》)、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释法释[2015]1号》(简称《环境公益诉讼解释》)和《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定(法释[2017]23号)》(简称《海洋生态环境损害解释》)。
(2)参见《生态环境损害赔偿制度改革试点方案(中办发[2015]57号)》第三项,“本方案所称生态环境损害,是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变,以及上述要素构成的生态系统功能退化。”
(3)根据《环境公益诉讼解释》第19-22条可知,法律规定之机关和公益组织就生态环境损害主张的可赔偿损失类型包括,为停止侵害、排除妨碍、消除危险采取合理预防、处置措施而发生的费用,生态环境恢复费用(制定、实施修复方案的费用和监测、监管等费用),受损生态环境恢复期间的生态服务功能损失,以及其他合理费用(如检验、鉴定费用、合理的律师费和为诉讼支出的费用)。而根据《海洋生态环境损害赔偿解释》第7条可知,海洋自然资源与生态环境损失赔偿范围包括:预防措施费用,即为减轻或者防止海洋环境污染、生态恶化、自然资源减少所采取合理应急处置措施而发生的费用;恢复费用,即采取或者将要采取措施恢复或者部分恢复受损害海洋自然资源与生态环境功能所需费用;恢复期间损失,即受损害的海洋自然资源与生态环境功能部分或者完全恢复前的海洋自然资源损失、生态环境服务功能损失;调查评估费用,即调查、勘查、监测污染区域和评估污染等损害风险与实际损害所发生的费用。
(4)《突发环境事件应急处置阶段污染损害评估工作程序规定(环发[2013]85号)》(简称《突发环境损害评估办法》)、《环境损害鉴定评估推荐方法(第II版)(2014年12月)》(简称《环境损害评估办法》),以及2016年6月颁布的《生态环境损害鉴定评估技术指南-总纲》(简称《生态损害评估指南总纲》)和《生态环境损害鉴定评估技术指南-损害调查》(简称《生态损害评估指南-损害调查》)。
(5)《生态环境损害鉴定评估技术指南-总纲(2016年6月)》第10条规定,“本指南施行前环境保护部发布的推荐方法,与本技术指南不一致的,以本技术指南为准。”
(6)《生态损害评估指南》中生态环境损害概念的界定方式沿袭了《生态损害赔偿改革试点方案》之广义的生态环境损害概念,与《突发环境损害评估办法》第3.6条、《环境损害评估办法》第4.5条的定义不同---“由于污染环境或破坏生态行为直接或间接地导致生态环境的物理、化学或生物特性的可观察的或可测量的不利改变,以及提供生态系统服务能力的破坏或损伤。”可见,后两者强调了可测量或可观察,该定义方式与欧盟、美国的立法相一致,即设定一定的损害阈值,而非将所有的生态环境损害均纳入应救济损害的范围内。而就损害量化而言,《突发环境损害评估办法》和《环境损害评估办法》则将生态环境损害费用相与应急处置费用、事务性费用并列,生态环境损害费用包括生态恢复费用、期间损失以及永久性生态损害。
(1)例如:由政府机关基于民事责任框架提起的生态环境损害赔偿制度刚处于试点阶段,由环保组织和检察院提起的环境民事公益诉讼制度虽基本成形但与前述生态环境损害赔偿制度彼此间的关系仍很混乱,而公法修复责任机制虽有望出现在《土壤污染防治法》中但其整体适用于生态环境损害追责领域的效力仍相对较低。
(1)我国目前各大保险公司已经推出的保单已经将清理费用纳入承保和赔付范围,但此清理费用不同于公法层面的修复义务,前者仅是一种应急性的处置,后者是将土壤等损害客体恢复至原初基线条件。具体到我国保险公司的保单可知,平安保险公司的环境污染责任险保单限于第三人因污污染损害遭受的人身伤亡或直接财产损失、为排除或减轻污染损害对其所属场所内的污染物进行调查、检验、检测、清除、处理、中和、控制而发生的合理必要的清理费用和为了立刻、快速控制污染物的扩散,以尽量减少损失、费用和责任所发生的合理必要的施救费用部分,同时规定“生态环境本身的损失”的保险人除外责任。参见平安保险公司:环境污染责任保险保单第3条、第4条及第7条第2款。中华联合财产保险股份有限公司的环境污染责任保险保单虽未明确排除生态环境损害的赔偿责任,但在承保范围条款中将其明确限于“根据环境保护相关法律、法规或行政性命令对污染物进行清理发生的合理必要的清理费用”。参见中华联合财产保险股份有限公司:环境污染责任保险保单,第3条。
(1)参见环境保护部:“生态环境损害鉴定评估技术指南-总纲”,2016年6月版,第3.1条。
(2)具言之,当前生态环境损害评估的制度困境有:第一,符合生态环境损害鉴定评估机构资质的组织数量严重不足、质量层次不齐,且管理体系混乱;第二,当前生态环境环境损害鉴定评估所依据的标准、方法多元分散,跨部门合作评估尚为空白;第三,有关生态环境损害评估鉴定结论的司法裁判效力没有统一相对明确的标准,致使不同法院对生态环境损害鉴定评估采取的态度不一。
(3)根据《意见稿》第21条有关“保险事故调查”、第25条有关“保险事故鉴定”的规定可知,目前我国开发的环强险也正式将生态环境损害鉴定评估纳入制度范畴,即“环境高风险企业在保险合同有效期内因污染环境造成损害,保险公司接到环境高风险企业或者受害者通知后,应当及时组织环境损害鉴定评估机构或者专家团队开展事故勘查、定损和责任认定,环境高风险企业应当积极予以配合”;“保险公司、环境高风险企业或者受害者可以委托环境损害鉴定评估机构或者专家团队,出具损害鉴定评估意见,作为保险理赔的重要参考依据。已被环境民事公益诉讼、环境侵权民事诉讼生效判决认定的事实,可以直接作为理赔依据,不需要另行进行鉴定评估。”
(1)环保部于2014年和2016年分别印发《环境损害鉴定评估推荐机构名录(第I批)》和《环境损害鉴定评估推荐机构名录(第II批)》,共计有29家推荐机构。
(2)根据2018年《最高人民法院工作报告》可知,全国法院共计审结环境民事案件48.7万件。其中,依法审理生态环境损害赔偿案件1.1万件、检察机关提起的环境公益诉讼案件1383件、社会组织提起的环境公益诉讼案件252件。
(3)在《环境损害司法鉴定机构登记评审办法》中,没有明确环保部办公厅印发的两批《环境损害鉴定评估推荐机构名录》的地位。由于该机构名录的效力低于部门规章,明显不能简单将原推荐机构直接视为已符合《环境损害司法鉴定机构登记评审办法》的环境损害司法鉴定机构。这样,原来的推荐机构能否继续作为环境损害评估的主体及其已经开始进行的评估和已经做出的评估报告能否作为判案依据等问题尚有疑问。参见王灿发:“六处着手助力鉴定机构运营”,载《中国环境网》,2017年2月,http://www.zhhjw.org/a/qkzz/zzml/20170102/fmbd/2017/0220/6307.html。
(1)值得一提的还有环保部环境规划院于2014年发布的《环境损害鉴定评估推荐方法(第II版)》。该方法适用于因污染环境或破坏生态行为(包括突发环境事件)导致人身、财产、生态环境损害、应急处置费用和其他事务性费用的鉴定评估。该方法并不适用于因核与辐射所致环境损害的鉴定评估,且突发环境事件应急处置阶段环境损害评估适用《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估技术规范》。参见环境保护部环境规划院:“环境损害鉴定评估推荐方法(第II版)”,2014年10月版,第2条。
(2)以美国自然资源损害评估为例,其设计了两套评估程序,即NOAA规则和DOI规则,不同行政主管部门作为联合受托人统一参加一项评估程序,并依据同一规则对生态环境损害进行评估、量化和恢复。参见牛坤玉等:“自然资源损害评估在美国:法律、程序以及评估思路”,载《中国人口·资源与环境》,2014年第3期,第345-348页。
(1)参见孙宏涛:“环境责任保险中除外条款的合理设定”,载《中国保险报》,2017年10月第7版。