生态环境损害赔偿中的利益代表机制研究——以社会公共利益与国家利益为分析工具
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摘要
生态环境损害赔偿涉及国家利益与社会公共利益,两种利益在理论和立法实践上既具一定可分性,同时也相互交织、存在耦合。目前,我国生态环境损害赔偿制度改革已经进入全国试行阶段,应当明确生态环境损害的利益代表主体是以国务院授权的省、市人民政府为主,符合条件的社会组织和其他法定机关为辅的模式。而政府作为此领域的主要利益代表是基于自然资源国家所有权以及其不可替代的"元治理"角色。在利益代表机制的具体建构上,须健全完善以政府为主导的民事磋商与诉讼救济渠道,引入社会组织与检察机关以补充、监督的角色定位参与其中,并合理设计相关机制间的程序性衔接,妥善处理生态环境损害赔偿制度与已有公益诉讼等相关制度之间的功能重叠问题。
Compensation for EED involves national interest and public interest. The two interests are separable and intertwined in both theory and legislative practice. At present,China ' s EED reform has entered the national trial stage. It should be emphasized that the chief interest subjects of the EED are the provincial and municipal governments authorized by the State Council,and the qualified social organizations and other statutory bodies are supplemented. Taking the governments as the main interest representatives is based on the state ownership of natural resources and its irreplaceable "meta-governance "role. To establish the interest representation mechanism in this area,it is necessary to build the negotiation model between the government and PRPs,and lawsuit relief channels,introduce social organizations and procuratorate as the complement and supervisor,rationally design the procedural connection between relevant mechanisms,and properly handle the overlapping of functions between the compensation system for EED and related public interest litigation.
Compensation for EED involves national interest and public interest. The two interests are separable and intertwined in both theory and legislative practice. At present,China ' s EED reform has entered the national trial stage. It should be emphasized that the chief interest subjects of the EED are the provincial and municipal governments authorized by the State Council,and the qualified social organizations and other statutory bodies are supplemented. Taking the governments as the main interest representatives is based on the state ownership of natural resources and its irreplaceable "meta-governance "role. To establish the interest representation mechanism in this area,it is necessary to build the negotiation model between the government and PRPs,and lawsuit relief channels,introduce social organizations and procuratorate as the complement and supervisor,rationally design the procedural connection between relevant mechanisms,and properly handle the overlapping of functions between the compensation system for EED and related public interest litigation.
引文
[1]刘倩.生态环境损害赔偿:概念界定、理论基础与制度框架[J].中国环境管理,2017,(1):98-103.
[2]柯坚.环境法的生态实践理性原理[M].北京:中国社会科学出版,2012. 128.
[3]孙儒泳.基础生态学[M].北京:高等教育出版社,2002. 190.
[4][美]丹尼尔. H.科尔.严厚福,等译.污染与财产权:环境保护的所有权制度比较研究[M].北京:北京大学出版社,2009. 25.
[5]南景毓.生态环境损害:从科学概念到法律概念[J].河北法学,2018,(11):98-110.
[6]程雪阳.中国宪法上国家所有的规范含义[J].法学研究,2015,(4):105-126.
[7]Scker F J. Die Einordonung der Verbandsklage in das System des Privatrechts[J]. München Beck,2006,(S. 2).
[8]时军,王峰.以社会公共利益的保护为视角谈我国环境公益诉讼制度的完善[C].湖北:全国环境资源法学研讨会论文集,2014. 888.
[9]王小钢.论环境公益诉讼的利益和权利基础[J].浙江大学学报·人文社会科学版,2011,(3):50-57.
[10]黄忠顺.环境公益诉讼制度扩张解释论[J].中国人民大学学报,2016,(2):32-42.
[11]张卫平.民事公益诉讼原则的制度化及实施研究[J].清华法学,2013,(4):6-23.
[12]肖建国.利益交错中的环境公益诉讼原理[J].中国人民大学学报,2016,(2):14-22.
[13]黄锡生,谢玲.环境公益诉讼制度的类型界分与功能定位———以对环境公益诉讼“二分法”否定观点的反思为进路[J].现代法学,2015,(6):108-116.
[14]贺海仁.私法、公法和公益法[J].法学研究,2006,(6):154-155.
[15]汪劲.环境法治的中国路径:反思与探索[M].北京:中国环境科学出版社,2011. 152.
[16]叶榅平.自然资源国家所有权主体的理论诠释与制度建构[J].法学评论,2017,(5):146-154.
[17]黄萍.自然资源使用权制度研究[M].上海:上海社会科学院出版社,2013. 50.
[18]陈海嵩.国家环境保护义务论[M].北京:北京大学出版社,2015. 28.
[19]王树义,刘静.美国自然资源损害赔偿制度探析[J].法学评论,2009,(1):71-79.
[20]张怡,徐石江.我国环境公益诉讼发展的困境与对策分析[J].河北法学,2010,(12):29-40.
[21]杜群,梁春艳.我国环境公益诉讼单一模式及比较视域下的反思[J].法律适用,2016,(1):46-54.
[22]罗丽.我国环境公益诉讼制度的建构问题与解决对策[J].中国法学,2017,(3):244-266.
[23]陈瑞华.检察机关法律职能的重新定位[J].中国法律评论,2017,(5):53-61.
(1)特别是2004年我国《宪法》第四次修正案正式确立“公共利益”应依法界定,2008年《物权法》将“公共利益”作为划分国家公共权力和个人财产权利的界限。
(1)此外,也有观点认为,生态环境可分为经济产品和生态产品,后者主要是指环境的供给功能产品(清洁空气和水源的提供等)、调节功能产品(涵养水源、调节气候等)。参见杨朝霞:《论环保机关提起环境民事公益诉讼的正当性---以环境权理论为基础的证立》,载《法学论坛》2011年第2期。
(2)目前,有学者反对将“国家所有权”界定为民法上的所有权,理由之一是“国家所有,即全民所有”中的“全民”是不确定的,无法成为民法上所有权的主体。从法学的角度来看,“国家所有”与“全民所有”之间确实存在着紧张关系。但后者作为政治要求,前者则为其实现提供法律操作可能。参见程雪阳:《中国宪法上国家所有的规范含义》,载《法学研究》2015年第4期。
(1)以水污染为例,污染破坏行为除了损害水资源产品外,损害的更多是水资源的生态服务功能,而且自然资源具有的整体价值特点亦使诸价值功能不可分割。
(1)数据检索时间:2017年11月12日。
(1)类似法规的还有《核两用品及相关技术出口管制条例》第1条、第4条、第12条。
(2)类似法规的还有《对外合作开采陆上石油资源条例》(2001年修订)第5条。
(1)意见文本中的“国家环境利益”是指基于主权国家意义上的对外排除别国侵害的那部分环境利益。与前文所论述的(环境)国家利益有所不同。
(2)关于我国生态环境损害赔偿制度专门立法的具体构想。参见张梓太、吴惟予:《生态环境损害赔偿立法研究》,载《环境保护》2018年第5期。
(1)相关依据参见《环境保护法》(2014)第58条、《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》(2015年)、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》(法发[2016]6号)、《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(中办发[2015]57号)、《生态环境损害赔偿制度改革方案》(中办发[2017]68号)。
(1)特别是从自然资源所有权派生出来的探矿权、采矿权、养殖权等用益物权具有可诉性。参见崔建远:《自然资源国家所有权的定位及完善》,载《法学研究》2013年第4期。
(2)目前,在法学界存在“国家所有制说”“公权说”“双阶构造说”“三层结构说”等不同学说。前两种均认为自然资源国家所有权属于国家管理权,系公权力。后两种则更多从权能角度着眼,承认自然资源国家所有权的私权属性。
(1)有观点认为,可将生态修复法律责任两分为社会修复法律责任与自然修复法律责任。参见吴鹏:《生态修复法律责任之偏见与新识》,载《中国政法大学学报》2017年第1期。
(1)在试点过程中,部分省(市)探索尝试在进入诉讼程序之前引入人民调解制度和行政命令赔偿,亦有学者提出将仲裁制度作为可选纠纷解决路径。限于篇幅,本文对此不做论述。
(1)也有其他试点省通过公证的方式,确保磋商(修复或赔偿)协议具有强制执行力。
(1)生态环境损害赔偿诉讼虽然具有私益诉讼的属性,但因索赔主体、自然资源属性等因素,也不宜与传统私益诉讼直接对等,应看到其具有的自身特殊性,特别是在前述某些自然资源领域,该类索赔不是修复受损生态环境的唯一最佳途径。
(2)目前相关法律仅授权国务院可代表国家行使自然资源国家所有权,至于《改革方案》中提出的“国务院授权省级、市地级人民政府作为生态环境损害赔偿权利人”则有待未来全国人大及其常委会通过立法授权予以明确。
(3)虽然自然资源国家所有权也具有公权属性的一面,但正如前述,其公权面向主要是基于立法权、管理权、监督权和分配权对自然资源利用进行规制、管理,保障自然资源收益用于公益福祉的实现。
(4)例如,2016年发生的江苏常州毒地案中,法院一审判决原告“自然之友”和“中国绿发会”败诉,并要求两方支付189万余元诉讼费,随后“中国绿发会”对外进行公开募捐(但个人限捐2元)引发热议,而两原告起诉时以新闻报道消息作为证据提交,相关诉讼准备不够充分的做法也值得我们思考。
(1)政府提起环境公益诉讼的情形十分有限,因为所有维护环境的手段,行政机关均可以直接实施。另外,行政机关在公益诉权行使方面,也依然可能存在“政府失灵”的现象,行政机关作为政府的执行机关也存在诉权失灵的情形,公益诉权失灵不过是政府失灵的一种表现形式而已。
(2)而且公益(公民)诉讼即使在其发源地美国被冠以“美国环境法的核心元素”之称谓,其数量也仅占美国环境诉讼较小的比例,重点是在政府环境执法不作为时发挥监督作用。参见杨严言:《环境诉讼:从案例到制度的深层分析》,法律出版社2017年版。
(3)该前置设计在美国CERCLA法案中亦可见先例,42 U.S.Code§9606(b)2(A)。
(1)第142条明确规定:“国家财产、集体财产遭受损失,受损失的单位未提起附带民事诉讼,人民检察院在提起公诉时提起附带民事诉讼的,人民法院应当受理”。
(2)第363条规定:“人民检察院审查移送的案件,应当查明:……(九)有无附带民事诉讼;对于国家财产、集体财产遭受损失的,是否需要由人民检察院提起附带民事诉讼”。
[2]柯坚.环境法的生态实践理性原理[M].北京:中国社会科学出版,2012. 128.
[3]孙儒泳.基础生态学[M].北京:高等教育出版社,2002. 190.
[4][美]丹尼尔. H.科尔.严厚福,等译.污染与财产权:环境保护的所有权制度比较研究[M].北京:北京大学出版社,2009. 25.
[5]南景毓.生态环境损害:从科学概念到法律概念[J].河北法学,2018,(11):98-110.
[6]程雪阳.中国宪法上国家所有的规范含义[J].法学研究,2015,(4):105-126.
[7]Scker F J. Die Einordonung der Verbandsklage in das System des Privatrechts[J]. München Beck,2006,(S. 2).
[8]时军,王峰.以社会公共利益的保护为视角谈我国环境公益诉讼制度的完善[C].湖北:全国环境资源法学研讨会论文集,2014. 888.
[9]王小钢.论环境公益诉讼的利益和权利基础[J].浙江大学学报·人文社会科学版,2011,(3):50-57.
[10]黄忠顺.环境公益诉讼制度扩张解释论[J].中国人民大学学报,2016,(2):32-42.
[11]张卫平.民事公益诉讼原则的制度化及实施研究[J].清华法学,2013,(4):6-23.
[12]肖建国.利益交错中的环境公益诉讼原理[J].中国人民大学学报,2016,(2):14-22.
[13]黄锡生,谢玲.环境公益诉讼制度的类型界分与功能定位———以对环境公益诉讼“二分法”否定观点的反思为进路[J].现代法学,2015,(6):108-116.
[14]贺海仁.私法、公法和公益法[J].法学研究,2006,(6):154-155.
[15]汪劲.环境法治的中国路径:反思与探索[M].北京:中国环境科学出版社,2011. 152.
[16]叶榅平.自然资源国家所有权主体的理论诠释与制度建构[J].法学评论,2017,(5):146-154.
[17]黄萍.自然资源使用权制度研究[M].上海:上海社会科学院出版社,2013. 50.
[18]陈海嵩.国家环境保护义务论[M].北京:北京大学出版社,2015. 28.
[19]王树义,刘静.美国自然资源损害赔偿制度探析[J].法学评论,2009,(1):71-79.
[20]张怡,徐石江.我国环境公益诉讼发展的困境与对策分析[J].河北法学,2010,(12):29-40.
[21]杜群,梁春艳.我国环境公益诉讼单一模式及比较视域下的反思[J].法律适用,2016,(1):46-54.
[22]罗丽.我国环境公益诉讼制度的建构问题与解决对策[J].中国法学,2017,(3):244-266.
[23]陈瑞华.检察机关法律职能的重新定位[J].中国法律评论,2017,(5):53-61.
(1)特别是2004年我国《宪法》第四次修正案正式确立“公共利益”应依法界定,2008年《物权法》将“公共利益”作为划分国家公共权力和个人财产权利的界限。
(1)此外,也有观点认为,生态环境可分为经济产品和生态产品,后者主要是指环境的供给功能产品(清洁空气和水源的提供等)、调节功能产品(涵养水源、调节气候等)。参见杨朝霞:《论环保机关提起环境民事公益诉讼的正当性---以环境权理论为基础的证立》,载《法学论坛》2011年第2期。
(2)目前,有学者反对将“国家所有权”界定为民法上的所有权,理由之一是“国家所有,即全民所有”中的“全民”是不确定的,无法成为民法上所有权的主体。从法学的角度来看,“国家所有”与“全民所有”之间确实存在着紧张关系。但后者作为政治要求,前者则为其实现提供法律操作可能。参见程雪阳:《中国宪法上国家所有的规范含义》,载《法学研究》2015年第4期。
(1)以水污染为例,污染破坏行为除了损害水资源产品外,损害的更多是水资源的生态服务功能,而且自然资源具有的整体价值特点亦使诸价值功能不可分割。
(1)数据检索时间:2017年11月12日。
(1)类似法规的还有《核两用品及相关技术出口管制条例》第1条、第4条、第12条。
(2)类似法规的还有《对外合作开采陆上石油资源条例》(2001年修订)第5条。
(1)意见文本中的“国家环境利益”是指基于主权国家意义上的对外排除别国侵害的那部分环境利益。与前文所论述的(环境)国家利益有所不同。
(2)关于我国生态环境损害赔偿制度专门立法的具体构想。参见张梓太、吴惟予:《生态环境损害赔偿立法研究》,载《环境保护》2018年第5期。
(1)相关依据参见《环境保护法》(2014)第58条、《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》(2015年)、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》(法发[2016]6号)、《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(中办发[2015]57号)、《生态环境损害赔偿制度改革方案》(中办发[2017]68号)。
(1)特别是从自然资源所有权派生出来的探矿权、采矿权、养殖权等用益物权具有可诉性。参见崔建远:《自然资源国家所有权的定位及完善》,载《法学研究》2013年第4期。
(2)目前,在法学界存在“国家所有制说”“公权说”“双阶构造说”“三层结构说”等不同学说。前两种均认为自然资源国家所有权属于国家管理权,系公权力。后两种则更多从权能角度着眼,承认自然资源国家所有权的私权属性。
(1)有观点认为,可将生态修复法律责任两分为社会修复法律责任与自然修复法律责任。参见吴鹏:《生态修复法律责任之偏见与新识》,载《中国政法大学学报》2017年第1期。
(1)在试点过程中,部分省(市)探索尝试在进入诉讼程序之前引入人民调解制度和行政命令赔偿,亦有学者提出将仲裁制度作为可选纠纷解决路径。限于篇幅,本文对此不做论述。
(1)也有其他试点省通过公证的方式,确保磋商(修复或赔偿)协议具有强制执行力。
(1)生态环境损害赔偿诉讼虽然具有私益诉讼的属性,但因索赔主体、自然资源属性等因素,也不宜与传统私益诉讼直接对等,应看到其具有的自身特殊性,特别是在前述某些自然资源领域,该类索赔不是修复受损生态环境的唯一最佳途径。
(2)目前相关法律仅授权国务院可代表国家行使自然资源国家所有权,至于《改革方案》中提出的“国务院授权省级、市地级人民政府作为生态环境损害赔偿权利人”则有待未来全国人大及其常委会通过立法授权予以明确。
(3)虽然自然资源国家所有权也具有公权属性的一面,但正如前述,其公权面向主要是基于立法权、管理权、监督权和分配权对自然资源利用进行规制、管理,保障自然资源收益用于公益福祉的实现。
(4)例如,2016年发生的江苏常州毒地案中,法院一审判决原告“自然之友”和“中国绿发会”败诉,并要求两方支付189万余元诉讼费,随后“中国绿发会”对外进行公开募捐(但个人限捐2元)引发热议,而两原告起诉时以新闻报道消息作为证据提交,相关诉讼准备不够充分的做法也值得我们思考。
(1)政府提起环境公益诉讼的情形十分有限,因为所有维护环境的手段,行政机关均可以直接实施。另外,行政机关在公益诉权行使方面,也依然可能存在“政府失灵”的现象,行政机关作为政府的执行机关也存在诉权失灵的情形,公益诉权失灵不过是政府失灵的一种表现形式而已。
(2)而且公益(公民)诉讼即使在其发源地美国被冠以“美国环境法的核心元素”之称谓,其数量也仅占美国环境诉讼较小的比例,重点是在政府环境执法不作为时发挥监督作用。参见杨严言:《环境诉讼:从案例到制度的深层分析》,法律出版社2017年版。
(3)该前置设计在美国CERCLA法案中亦可见先例,42 U.S.Code§9606(b)2(A)。
(1)第142条明确规定:“国家财产、集体财产遭受损失,受损失的单位未提起附带民事诉讼,人民检察院在提起公诉时提起附带民事诉讼的,人民法院应当受理”。
(2)第363条规定:“人民检察院审查移送的案件,应当查明:……(九)有无附带民事诉讼;对于国家财产、集体财产遭受损失的,是否需要由人民检察院提起附带民事诉讼”。