先证后核、消极许可与规制工具试验
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摘要
长期以来,行政审批制度改革一直是政府简政放权的重要组成部分,其中,减少审批项目数量更是主要手段,这体现了我国政府规制活动与许可工具之间密切的联系。虽然是以许可程序的简化和优化为名,但是,先证后核的出现却暗示,将来的政府规制活动应当转向对多样化规制工具的探索。因此,可以借鉴消极许可制度改造先证后核机制,强化其独立的规制工具属性,并在分析总结先证后核机制"由点到面"形成经验的基础上,通过不断的规制工具试验,逐步确立适合我国的规制谱系及其法律规则。
For quite some time the reform of administrative examination and approval system has always been an important part of streamlining administration and institute decentralization, in which cutting down approval items is a principal means. It demonstrates the close relationships between government regulation and licensing. The institute of license issuing before inspection is forming in the name of simplification and optimization licensing process but its emergence suggests that the future government regulation should search for diversifying regulatory tools. Therefore, the institute of license issuing before inspection could be remade by drawing lessons from negative licensing. Its unique nature as a regulatory tool could be strengthened. And then on the basis of the analysis and summary of experience from "proceeding from point to surface" regarding the institute of license issuing before inspection, a suitable regulatory spectrum could be established in China gradually through constant experiments on regulatory tools.
For quite some time the reform of administrative examination and approval system has always been an important part of streamlining administration and institute decentralization, in which cutting down approval items is a principal means. It demonstrates the close relationships between government regulation and licensing. The institute of license issuing before inspection is forming in the name of simplification and optimization licensing process but its emergence suggests that the future government regulation should search for diversifying regulatory tools. Therefore, the institute of license issuing before inspection could be remade by drawing lessons from negative licensing. Its unique nature as a regulatory tool could be strengthened. And then on the basis of the analysis and summary of experience from "proceeding from point to surface" regarding the institute of license issuing before inspection, a suitable regulatory spectrum could be established in China gradually through constant experiments on regulatory tools.
引文
[1]王克稳.我国行政审批与行政许可关系的重新梳理与规范[J].中国法学,2017(4).
[2]应松年.行政审批制度改革:反思与创新[J].人民论坛·学术前沿,2012(3).
[3]宗河.推进工业产品生产许可证制度改革现场交流会释放明确政策信号[J].中国质量技术监督,2017(9).
[4]赵宏.法治国下的目的性创设——德国行政行为理论与制度实践研究[M].北京:法律出版社,2012.388.
[5]A.P.Moore,A.A.Tarr.General Principles and Issues of Occupational Regulation.Bond Law Review,1989(1).
[6]Minnesota Rules,part 9502.0341.Negative Licensing Actions.
[7]Mont.Admin.R.37.95.176.Day Care Facilities:Negative Licensing Action;Mont.Admin.R.37.51.216.Youth Foster Homes:Negative Licensing Actions.
[8]Ann Macleod,Bernadette McSherry.Regulating Mental Healthcare Practitioners:Towards a Standardised and Workable Framework.Psychiatry and Law,2007(14).
[9]Lorraine Conway.Are Estate Agents Regulated?.2017.9.
[10]Consumer Affairs Victoria.Using Licensing to Protect Consumers.2006.18.
[11]Department of Treasury and Finance.Victorian Guide to Regulation.2014.14.
[12]黄伟.“先证后核”改革覆盖全省[N].新华日报,2017-08-06.
[13]Anthony Ogus,Qing Zhang.Licensing Regimes East and West.International Review of Law and Economics,2005(25).
[14]Australian Health Ministers’ Advisory Council.Options for Regulation of Unregistered Health Practi-tioners.2013.25.
[15]陈东黎.先行一步先进一路——浙江省质监局创新产品质量监督工作采访札记[J].中国质量技术监督,2014(5).
[16][德]韩博天.通过试验制定政策:中国独具特色的经验[J].当代中国史研究,2010(3).
[17]杨宏山.双轨制政策试验:政策创新的中国经验[J].中国行政管理,2013(6).
[18]应飞虎.规制工具的选择与运用[J].法学论坛,2011(2).
[19]Gordon Borrie.Legal and Administrative Regulation in the United Kingdom of Competition and Consumer Policies.U.N.S.W.Law Journal,1982(5).
(1)根据时任全国人大副秘书长、法律委员会副主任委员乔晓阳和全国人大法工委国家法行政法室副主任张世诚的解释,“行政许可是一种外部的行政行为,而审批则带有一定的内部管理色彩”。
(1)与先证后核极为相似的是始于2001年的告知承诺制度,后者始于上海的企业登记领域,2004年,上海市以规范性文件的方式制定了《关于本市行政审批实行告知承诺制度的意见(试行)》,将告知承诺制度扩大到只需形式审查的行政审批领域,随后又制定了《上海市行政审批告知承诺试行办法》(2009年)和《上海市行政审批告知承诺办法》(2012年、2017年),进一步扩大了适用范围,并在2018年以地方政府规章的形式制定了《上海市行政审批告知承诺管理办法》。两者的共性在于均具有消极许可的特征,即先发放许可证,后核查是否符合法定许可条件,但顾名思义,告知承诺制度的重心在于通过行政主体与相对人之间的合作外观简化程序,而且会因卫生、工商等具体领域的实施细则不同而出现先予发证的条件有别的情形,李孝猛指出,对此类条件的选择性忽视难免令人怀疑该项行政许可存在的必要性。而先证后核制度并不否定相关许可条件存在的必要性,故本文基于下文规制工具试验分析的需要,将讨论对象限于先证后核。
(2)根据2018年十三届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革方案》,质检总局跟工商总局、食药总局一道,已被并入市场监督监督管理总局,基于尊重原规范性文件的表述,本文暂时沿用质检总局、质检部门表述。
(3)《工业产品生产许可证试行简化审批程序工作细则》规定的申请条件包括有营业执照、有与所生产产品相适应的专业技术人员、有与所生产产品相适应的生产条件和检测手段、有与所生产产品相适应的技术文件和工艺文件、有健全有效的质量管理制度和责任制度、产品符合有关国家标准、行业标准以及保障人体健康和人身、财产安全的要求、符合国家产业政策的规定,不存在国家明令淘汰和禁止投资建设的落后工艺、高耗能、污染环境、浪费资源的情况。
[2]应松年.行政审批制度改革:反思与创新[J].人民论坛·学术前沿,2012(3).
[3]宗河.推进工业产品生产许可证制度改革现场交流会释放明确政策信号[J].中国质量技术监督,2017(9).
[4]赵宏.法治国下的目的性创设——德国行政行为理论与制度实践研究[M].北京:法律出版社,2012.388.
[5]A.P.Moore,A.A.Tarr.General Principles and Issues of Occupational Regulation.Bond Law Review,1989(1).
[6]Minnesota Rules,part 9502.0341.Negative Licensing Actions.
[7]Mont.Admin.R.37.95.176.Day Care Facilities:Negative Licensing Action;Mont.Admin.R.37.51.216.Youth Foster Homes:Negative Licensing Actions.
[8]Ann Macleod,Bernadette McSherry.Regulating Mental Healthcare Practitioners:Towards a Standardised and Workable Framework.Psychiatry and Law,2007(14).
[9]Lorraine Conway.Are Estate Agents Regulated?.2017.9.
[10]Consumer Affairs Victoria.Using Licensing to Protect Consumers.2006.18.
[11]Department of Treasury and Finance.Victorian Guide to Regulation.2014.14.
[12]黄伟.“先证后核”改革覆盖全省[N].新华日报,2017-08-06.
[13]Anthony Ogus,Qing Zhang.Licensing Regimes East and West.International Review of Law and Economics,2005(25).
[14]Australian Health Ministers’ Advisory Council.Options for Regulation of Unregistered Health Practi-tioners.2013.25.
[15]陈东黎.先行一步先进一路——浙江省质监局创新产品质量监督工作采访札记[J].中国质量技术监督,2014(5).
[16][德]韩博天.通过试验制定政策:中国独具特色的经验[J].当代中国史研究,2010(3).
[17]杨宏山.双轨制政策试验:政策创新的中国经验[J].中国行政管理,2013(6).
[18]应飞虎.规制工具的选择与运用[J].法学论坛,2011(2).
[19]Gordon Borrie.Legal and Administrative Regulation in the United Kingdom of Competition and Consumer Policies.U.N.S.W.Law Journal,1982(5).
(1)根据时任全国人大副秘书长、法律委员会副主任委员乔晓阳和全国人大法工委国家法行政法室副主任张世诚的解释,“行政许可是一种外部的行政行为,而审批则带有一定的内部管理色彩”。
(1)与先证后核极为相似的是始于2001年的告知承诺制度,后者始于上海的企业登记领域,2004年,上海市以规范性文件的方式制定了《关于本市行政审批实行告知承诺制度的意见(试行)》,将告知承诺制度扩大到只需形式审查的行政审批领域,随后又制定了《上海市行政审批告知承诺试行办法》(2009年)和《上海市行政审批告知承诺办法》(2012年、2017年),进一步扩大了适用范围,并在2018年以地方政府规章的形式制定了《上海市行政审批告知承诺管理办法》。两者的共性在于均具有消极许可的特征,即先发放许可证,后核查是否符合法定许可条件,但顾名思义,告知承诺制度的重心在于通过行政主体与相对人之间的合作外观简化程序,而且会因卫生、工商等具体领域的实施细则不同而出现先予发证的条件有别的情形,李孝猛指出,对此类条件的选择性忽视难免令人怀疑该项行政许可存在的必要性。而先证后核制度并不否定相关许可条件存在的必要性,故本文基于下文规制工具试验分析的需要,将讨论对象限于先证后核。
(2)根据2018年十三届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革方案》,质检总局跟工商总局、食药总局一道,已被并入市场监督监督管理总局,基于尊重原规范性文件的表述,本文暂时沿用质检总局、质检部门表述。
(3)《工业产品生产许可证试行简化审批程序工作细则》规定的申请条件包括有营业执照、有与所生产产品相适应的专业技术人员、有与所生产产品相适应的生产条件和检测手段、有与所生产产品相适应的技术文件和工艺文件、有健全有效的质量管理制度和责任制度、产品符合有关国家标准、行业标准以及保障人体健康和人身、财产安全的要求、符合国家产业政策的规定,不存在国家明令淘汰和禁止投资建设的落后工艺、高耗能、污染环境、浪费资源的情况。