在知识与政策之间:专家政策影响力的不确定性
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摘要
专家是现代政策过程中一类常见的政策行动者,专家的政策影响力是政策研究领域的一个重要议题。可以从事实-价值、委托-代理、线性-迂回和过程-阶段四个不同的视角考察这一现象;结果表明,在每一种视角下,专家的政策影响力都充满不确定性。这一结论对于公共决策的民主化和科学化究竟意味着什么则需要进一步的深入研究。
Experts are common policy actors in modern policy process, whose influence power on policy is an important issue in the policy research area. We can explore experts' influence power on policy from the four perspectives: Fact-value perspective, commission-agent perspective, linear-circuitous perspective and process-stage perspective. The result is that experts' influence power on policy is full of uncertainty in every perspective. What it means to the public policy's democratization and scientization needs further research.
Experts are common policy actors in modern policy process, whose influence power on policy is an important issue in the policy research area. We can explore experts' influence power on policy from the four perspectives: Fact-value perspective, commission-agent perspective, linear-circuitous perspective and process-stage perspective. The result is that experts' influence power on policy is full of uncertainty in every perspective. What it means to the public policy's democratization and scientization needs further research.
引文
[1] 王绍光,鄢一龙.大智兴邦:中国如何制定五年规划[M].北京:中国人民大学出版社,2015.
[2] 张云昊.我国社会科学研究参与公共政策制定的过程分析:以“十二五规划”为例[J].中国行政管理,2013(7):22-26.
[3] 汝鹏.科技专家与科技决策:“863”计划决策中的科技专家影响力[M].北京:清华大学出版社,2012.
[4] 王锡锌,章永乐.专家、大众与知识的运用:行政规则制定过程的一个分析框架[J].中国社会科学,2003(3):113-127,207-208.
[5] 薛桂波.“诚实的代理人”:科学家在环境决策中的角色定位[J].宁夏社会科学,2013(2):118-122.
[6] 朱旭峰,张培培.从理论到实践:公共事务专家在浙江温岭预算改革中的角色[J].复旦公共行政评论,2012(2):201-224.
[7] 章志远.穿行于科学与民主之间:城镇化进程中规划决策的专家参与及公众参与[J].苏州大学学报,2011(1):97-100.
[8] 高正.对公共环境行政决策的思考:以专家参与规划环评为背景[J].天府新论,2011(4):91-95.
[9] 陈玲,薛澜,赵静,等.后常态科学下的公共政策决策:以转基因水稻审批过程为例[J].科学学研究,2010(9):1281-1289.
[10] 杨立华.专家学者参与型治理:荒漠化及其他集体行动困境问题解决的新模型[M].郑薇,等译.北京:北京大学出版社,2015.
[11] 朱旭峰.政策变迁中的专家参与[M].北京:中国人民大学出版社,2012.
[12] 王绍光,樊鹏.政策研究群体与政策制定:以新医改为例[J].政治学研究,2011(2):36-51.
[13] 王锡锌.公共决策中的大众、专家与政府:以中国价格决策听证制度为个案的研究视角[J].中外法学,2006(4):462-483.
[14] 彭龙,李贺楼,郑云峰,等.新媒体背景下政策专家参与政策议程设置的作用分析:以“营养改善计划”政策为例[J].公共管理评论,2013,14(1):64-79.
[15] 希尔加德纳.在科学的舞台上:作为公共戏剧的专家咨询[M].赵延东,译.上海:上海交通大学出版社,2015.
[16] 佩雷拉,芬特维兹.为了政策的科学:新挑战与新机遇[M].宋伟,等译.上海:上海交通大学出版社,2015.
[17] 史密斯.科学顾问:政策过程中的科学家[M].温珂,等译.上海:上海交通大学出版社,2010.
[18] 肖显静.核电站决策中的科技专家:技治主义还是诚实代理人?[J].山东科技大学学报(社会科学版),2011(4):7-15.
[19] Weiss C.Knowledge Creep and Decision Accretion[J].Science Communication,1980(3):381-404.
[20] Lester J.The Utilization of Policy Analysis by State Agency Officials[J].Science Communication,1993(3):267-290.
[21] Landry R,et al.The Extent and Determinants of the Utilization of University Research in Government Agencies[J].Public Administration Review,2003(2):192-205.
[22] Belkhodja O,et al.The Extent and Organizational Determinants of Research Utilization in Canadian Health Services Organizations[J].Science Communication,2007(3):377-417.
[23] Caplan N.The Two-Communities Theory and Knowledge Utilization[J].American Behavioral Scientist,1979(3):459-472.
[24] Joshua N,et al.Do Policy Makers Use Academic Research?Reexamining the “Two Communities” Theory of Research Utilization[J].Public Administration Review,2016(January/February):24-32.
[25] 皮尔克.诚实的代理人:科学在政策与政治中的意义[M].李正风,缪航,译.上海:上海交通大学出版社,2010.
[26] Robert.Scientist and Politics:The Rise of An Apolitical Elite[M]//Robert G,Christopher W.Scientist and National Policy-Making.Columbia University Press,1964.
[27] Ruostetsaari Z.Citizens,Politicians and Experts in Energy Policy-making:The Case of Finland[J].Energy & Environment,2010(3):203-222.
[28] Katrina K,et al.The Role of Expertise in Farmland Preservation Task Forces[J].Policy Sciences,2003(3/4):213-236.
[29] Bernard C,et al.Can Scientists and Policy Makers Work Together?[J].Journal of Epidemiology and Community Health,2005(8):632-637.
[30] 普特南.事实与价值二分法的崩溃[M].应奇,译.北京:东方出版社,2006.
[31] 里奇.智库、公共政策和专家治策的政治学[M].潘羽辉,等译.上海:上海社会科学院出版社,2010.
[32] 布尔默.政府与社会科学:相互影响的模式[J].黄育馥,译.国外社会科学,1990(6):1-5.
[33] Waterman R,et al.Principal-Agent Models:An Expansion?[J].Journal of Public Administration Research and Theory,1998(2):173-202.
[34] 朱旭峰.中国社会政策变迁中的专家参与模式研究[J].社会学研究,2011(2):1-27.
[35] 朱旭峰.中国思想库:政策过程中的影响力研究[M].北京:清华大学出版社,2009.
[36] Weiss C.The Many Meanings of Research Utilization[J].Public Administration Review,1979(5):426-431.
[37] 布朗.民主政治中的科学:专业知识、制度与代表[M].李正风,等译.上海:上海交通大学出版社,2015.
[38] ZHU Xufeng.Government Advisors or Public Advocates?Roles of Think Tanks in China from the Perspective of Regional Variations[J].The China Quarterly,2011(9):668-686.
[39] Yeung Z,et al.Achieving business success in Confucian societies:The importance of guanxi(connections).Organizational Dynamics,1996(Autumn):54-65.
[40] 贾萨诺夫.第五部门:当科学顾问成为政策制定者[M].陈光,译.上海:上海交通大学出版社,2011.
[41] Weiss C.Research for Policy’Sake:The Enlightenment Function of Social Research[J].Policy Analysis,1977(3):531-545.
[42] 金芳.西方学者论智库[M].上海:上海社会科学院出版社,2010.
[43] 胡乔木.胡乔木文集:第二卷[M].北京:人民出版社,1993.
[44] 金登.议程、备选方案与公共政策[M].2版.丁煌,等译.北京:中国人民大学出版社,2004.
[45] 王明远,金峰.科学不确定性背景下的环境正义:基于转基因生物安全问题的讨论[J].中国社会科学,2017(1):125-142.
[46] 张康之,向玉琼.政策问题建构专业化对民主政治的影响[J].浙江学刊,2014(1):60-70.
[47] 万里.决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题:在全国软科学研究工作座谈会上的讲话[J].中国软科学,1986(2):1-9.
[48] 江泽民.爱国主义和我国知识分子的使命:在首都青年纪念五四报告会上的讲话[N].人民日报,1990-05-04.
① 作为政策过程中的一类行动者,专家是指在身份和组织上外在于政府决策体制、不直接参与公共政策的决策、不具有法定决策权威,但却由于在特定的专业领域(包括自然科学、工程科学和社会科学领域)中拥有知识、技术上的优势并能够以此为基础性凭借而主动介入或被吸纳进政策过程的个人或群体,现实中他们广泛分布于各种政府决策咨询机构、思想库(智库)、专家委员会、高校里的研究所(中心)等。
② 专家的政策影响力可界定为专家以自身的研究成果和知识产出为基础资源,通过各种渠道和途径使决策者的思维观念、政策范式、决策方式、优先议题、方案选择或决策过程等发生改变或优化的能力。
(1)大卫·古斯顿运用委托-代理理论阐述了政府与科学共同体的契约关系(即科学的社会契约)以及后者作为代理人在生产科学知识时所出现的诚信和产出率问题。虽然不是直接针对政策过程中决策者与专家的委托-代理关系,但对于加深对该问题的理解仍有参考意义。参阅:Guston.Principal-Agent Theory and the Structure of Science Policy.Science and Public Policy,1996(August):229-240;古斯顿:《在政治与科学之间:确保科学研究的诚信和产出率》,龚旭译,北京:科学出版社,2010:23。
(2)比如,2014年颁布的《广州市重大行政决策专家论证办法》中规定:专家享有“要求调阅或者提供相关资料以及其他必要工作条件”的权利;专家论证组织部门应当“向专家提供论证所需的资料”。同时规定专家“不得要求提供、调阅超出论证需要的资料”,但界定是否“超出论证需要”的权力实际上是在政府手中。
(3)“知识蠕变”和“软化”分别由James Allen Smith和约翰·金登提出,用来指称专家、研究人员或咨询机构缓慢而坚韧的致力于改变政策文化、政策观念、政策范式和政策意识形态的长期过程。参阅:James Allen Smith.The Idea Brokers:Think Tanks and the Rise of the New Policy Elite.Free Press,1991:230;[美]约翰·金登.《议程、备选方案与公共政策》(第2版).丁煌、方兴译,北京:中国人民大学出版社,2004:160。
(4)将公共政策视为一个过程并以某种标准将其划分为若干具有独特风格和价值且逻辑上层层递进的不同阶段的“阶段启发法”(Stages Heuristic)是政策研究的传统。参阅萨巴蒂尔:《政策过程理论》,彭宗超等译,北京:生活·读书·新知三联书店,2004:22-23。
(5)凡托维茨和拉韦茨举了一个专家参与风险评估的例子,这个例子表明了他们的困境所在。科学顾问清楚关于百万分之一机会发生严重事故的预测可以用不同种类不确定性的陈述来表达,以提醒用户了解数字表达可靠性的局限。如果这些陈述用数学公式表达,那么普通用户难以理解;如果用文字表达,则变得乏味而不清晰;如果全部省略掉,科学顾问就将因为表达与事实不符的确定性而受到责任。参阅凡托维茨、拉韦茨:《告别“魔数”:科学咨询的不确定性与质量管理》,刘细文等译,上海:上海交通大学出版社,2010:12-13。
(6)对应于在“如何做”的问题上“应当重视专家的意见”,胡乔木认为“在做不做的问题上,除了考虑实际的需要以外,必须十分尊重广大群众本身的感受和意愿”。这实际上明确区分了议程设置阶段和方案设计阶段中专家的作用空间。参阅胡乔木:《胡乔木文集》(第二卷),北京:人民出版社,1993:275。
[2] 张云昊.我国社会科学研究参与公共政策制定的过程分析:以“十二五规划”为例[J].中国行政管理,2013(7):22-26.
[3] 汝鹏.科技专家与科技决策:“863”计划决策中的科技专家影响力[M].北京:清华大学出版社,2012.
[4] 王锡锌,章永乐.专家、大众与知识的运用:行政规则制定过程的一个分析框架[J].中国社会科学,2003(3):113-127,207-208.
[5] 薛桂波.“诚实的代理人”:科学家在环境决策中的角色定位[J].宁夏社会科学,2013(2):118-122.
[6] 朱旭峰,张培培.从理论到实践:公共事务专家在浙江温岭预算改革中的角色[J].复旦公共行政评论,2012(2):201-224.
[7] 章志远.穿行于科学与民主之间:城镇化进程中规划决策的专家参与及公众参与[J].苏州大学学报,2011(1):97-100.
[8] 高正.对公共环境行政决策的思考:以专家参与规划环评为背景[J].天府新论,2011(4):91-95.
[9] 陈玲,薛澜,赵静,等.后常态科学下的公共政策决策:以转基因水稻审批过程为例[J].科学学研究,2010(9):1281-1289.
[10] 杨立华.专家学者参与型治理:荒漠化及其他集体行动困境问题解决的新模型[M].郑薇,等译.北京:北京大学出版社,2015.
[11] 朱旭峰.政策变迁中的专家参与[M].北京:中国人民大学出版社,2012.
[12] 王绍光,樊鹏.政策研究群体与政策制定:以新医改为例[J].政治学研究,2011(2):36-51.
[13] 王锡锌.公共决策中的大众、专家与政府:以中国价格决策听证制度为个案的研究视角[J].中外法学,2006(4):462-483.
[14] 彭龙,李贺楼,郑云峰,等.新媒体背景下政策专家参与政策议程设置的作用分析:以“营养改善计划”政策为例[J].公共管理评论,2013,14(1):64-79.
[15] 希尔加德纳.在科学的舞台上:作为公共戏剧的专家咨询[M].赵延东,译.上海:上海交通大学出版社,2015.
[16] 佩雷拉,芬特维兹.为了政策的科学:新挑战与新机遇[M].宋伟,等译.上海:上海交通大学出版社,2015.
[17] 史密斯.科学顾问:政策过程中的科学家[M].温珂,等译.上海:上海交通大学出版社,2010.
[18] 肖显静.核电站决策中的科技专家:技治主义还是诚实代理人?[J].山东科技大学学报(社会科学版),2011(4):7-15.
[19] Weiss C.Knowledge Creep and Decision Accretion[J].Science Communication,1980(3):381-404.
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[22] Belkhodja O,et al.The Extent and Organizational Determinants of Research Utilization in Canadian Health Services Organizations[J].Science Communication,2007(3):377-417.
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[29] Bernard C,et al.Can Scientists and Policy Makers Work Together?[J].Journal of Epidemiology and Community Health,2005(8):632-637.
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[31] 里奇.智库、公共政策和专家治策的政治学[M].潘羽辉,等译.上海:上海社会科学院出版社,2010.
[32] 布尔默.政府与社会科学:相互影响的模式[J].黄育馥,译.国外社会科学,1990(6):1-5.
[33] Waterman R,et al.Principal-Agent Models:An Expansion?[J].Journal of Public Administration Research and Theory,1998(2):173-202.
[34] 朱旭峰.中国社会政策变迁中的专家参与模式研究[J].社会学研究,2011(2):1-27.
[35] 朱旭峰.中国思想库:政策过程中的影响力研究[M].北京:清华大学出版社,2009.
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[37] 布朗.民主政治中的科学:专业知识、制度与代表[M].李正风,等译.上海:上海交通大学出版社,2015.
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[39] Yeung Z,et al.Achieving business success in Confucian societies:The importance of guanxi(connections).Organizational Dynamics,1996(Autumn):54-65.
[40] 贾萨诺夫.第五部门:当科学顾问成为政策制定者[M].陈光,译.上海:上海交通大学出版社,2011.
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[43] 胡乔木.胡乔木文集:第二卷[M].北京:人民出版社,1993.
[44] 金登.议程、备选方案与公共政策[M].2版.丁煌,等译.北京:中国人民大学出版社,2004.
[45] 王明远,金峰.科学不确定性背景下的环境正义:基于转基因生物安全问题的讨论[J].中国社会科学,2017(1):125-142.
[46] 张康之,向玉琼.政策问题建构专业化对民主政治的影响[J].浙江学刊,2014(1):60-70.
[47] 万里.决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题:在全国软科学研究工作座谈会上的讲话[J].中国软科学,1986(2):1-9.
[48] 江泽民.爱国主义和我国知识分子的使命:在首都青年纪念五四报告会上的讲话[N].人民日报,1990-05-04.
① 作为政策过程中的一类行动者,专家是指在身份和组织上外在于政府决策体制、不直接参与公共政策的决策、不具有法定决策权威,但却由于在特定的专业领域(包括自然科学、工程科学和社会科学领域)中拥有知识、技术上的优势并能够以此为基础性凭借而主动介入或被吸纳进政策过程的个人或群体,现实中他们广泛分布于各种政府决策咨询机构、思想库(智库)、专家委员会、高校里的研究所(中心)等。
② 专家的政策影响力可界定为专家以自身的研究成果和知识产出为基础资源,通过各种渠道和途径使决策者的思维观念、政策范式、决策方式、优先议题、方案选择或决策过程等发生改变或优化的能力。
(1)大卫·古斯顿运用委托-代理理论阐述了政府与科学共同体的契约关系(即科学的社会契约)以及后者作为代理人在生产科学知识时所出现的诚信和产出率问题。虽然不是直接针对政策过程中决策者与专家的委托-代理关系,但对于加深对该问题的理解仍有参考意义。参阅:Guston.Principal-Agent Theory and the Structure of Science Policy.Science and Public Policy,1996(August):229-240;古斯顿:《在政治与科学之间:确保科学研究的诚信和产出率》,龚旭译,北京:科学出版社,2010:23。
(2)比如,2014年颁布的《广州市重大行政决策专家论证办法》中规定:专家享有“要求调阅或者提供相关资料以及其他必要工作条件”的权利;专家论证组织部门应当“向专家提供论证所需的资料”。同时规定专家“不得要求提供、调阅超出论证需要的资料”,但界定是否“超出论证需要”的权力实际上是在政府手中。
(3)“知识蠕变”和“软化”分别由James Allen Smith和约翰·金登提出,用来指称专家、研究人员或咨询机构缓慢而坚韧的致力于改变政策文化、政策观念、政策范式和政策意识形态的长期过程。参阅:James Allen Smith.The Idea Brokers:Think Tanks and the Rise of the New Policy Elite.Free Press,1991:230;[美]约翰·金登.《议程、备选方案与公共政策》(第2版).丁煌、方兴译,北京:中国人民大学出版社,2004:160。
(4)将公共政策视为一个过程并以某种标准将其划分为若干具有独特风格和价值且逻辑上层层递进的不同阶段的“阶段启发法”(Stages Heuristic)是政策研究的传统。参阅萨巴蒂尔:《政策过程理论》,彭宗超等译,北京:生活·读书·新知三联书店,2004:22-23。
(5)凡托维茨和拉韦茨举了一个专家参与风险评估的例子,这个例子表明了他们的困境所在。科学顾问清楚关于百万分之一机会发生严重事故的预测可以用不同种类不确定性的陈述来表达,以提醒用户了解数字表达可靠性的局限。如果这些陈述用数学公式表达,那么普通用户难以理解;如果用文字表达,则变得乏味而不清晰;如果全部省略掉,科学顾问就将因为表达与事实不符的确定性而受到责任。参阅凡托维茨、拉韦茨:《告别“魔数”:科学咨询的不确定性与质量管理》,刘细文等译,上海:上海交通大学出版社,2010:12-13。
(6)对应于在“如何做”的问题上“应当重视专家的意见”,胡乔木认为“在做不做的问题上,除了考虑实际的需要以外,必须十分尊重广大群众本身的感受和意愿”。这实际上明确区分了议程设置阶段和方案设计阶段中专家的作用空间。参阅胡乔木:《胡乔木文集》(第二卷),北京:人民出版社,1993:275。