生态用地的法制化——基于土地用途管制制度演进的视角
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摘要
研究目的:研究生态用地是否应成为法律意义上的土地用途,提出相应的土地用途管制制度设计思路。研究方法:法律解释分析,立法学分析。研究结果:生态用地应成为法律意义上的土地用途;在静态区分方面生态用地应与农用地、建设用地、未利用地呈并列关系,生态用地分类的决定性依据为土地资源之社会功能而非自然属性;在动态约束方面土地用途管制制度应针对生态用地承受的市场失灵趋势具备动态适应性,能够抑制生态用地流失或侵占其他土地用途类型。研究结论:《土地管理法》应作出相应的稳健更新,在此过程中应借鉴生态价值定量评估、生态补偿核算方面的技术和自然生态空间管制试点成果,确保法律对生态用地进行有效的静态区分和动态约束,并确保法律在更新过程中得到及时优化。
The purpose of this paper is to analyse whether the ecological land use should be legalized, and to give the corresponding advice on land use control. The methods used are hermeneutic analysis and legislative analysis. The result indicates that the ecological land use should be legalized. Statically, the ecological land should be a juxtaposition with the agricultural land, the construction land, and the unused land. The conclusive factor of the ecological land classification is subjective functions rather than natural factors. Dynamically, the land use control system is able to adapt to the land market failure related to the ecological land to restrain the decline of the ecological land use or its occupation of other land use types. In conclusion, the corresponding amendment on the land administration law should be made stably. Meanwhile,we should refer to the experience in ecological value quantification, ecological compensation accounting and experiments of natural ecological space regulation to ensure effective static and dynamical control on the ecological land, and to ensure promptly optimization during evolution process.
The purpose of this paper is to analyse whether the ecological land use should be legalized, and to give the corresponding advice on land use control. The methods used are hermeneutic analysis and legislative analysis. The result indicates that the ecological land use should be legalized. Statically, the ecological land should be a juxtaposition with the agricultural land, the construction land, and the unused land. The conclusive factor of the ecological land classification is subjective functions rather than natural factors. Dynamically, the land use control system is able to adapt to the land market failure related to the ecological land to restrain the decline of the ecological land use or its occupation of other land use types. In conclusion, the corresponding amendment on the land administration law should be made stably. Meanwhile,we should refer to the experience in ecological value quantification, ecological compensation accounting and experiments of natural ecological space regulation to ensure effective static and dynamical control on the ecological land, and to ensure promptly optimization during evolution process.
引文
[1]陶陶.我国生态用地的研究进展与展望[J].地域研究与开发,2014(4):126-130.
[2]谢晖.解释学法学与法律解释学[J].法学论坛,2015(1):38.
[3]戚建刚.我国行政决策风险评估制度之反思[J].法学,2014(10):92.
[4]刘风景.立法释义学的旨趣与构建[J].法学,2016(2):71.
[5]李嵩誉.集体经营性建设用地入市中生态用地规划机制的缺失与建构[J].郑州大学学报(哲学社会科学版),2017(3):27.
[6]肖六亿,常云昆.生产资料和生活资料市场价格传导关系的断裂[J].经济学家,2006(3):125.
[7]李昌麒,应飞虎.论经济法的独立性--基于对市场失灵最佳克服的视角[J].山西大学学报(哲学社会科学版),2001,24(3):26-33.
[8]鲍金红,胡璇.我国现阶段的市场失灵及其与政府干预的关系研究[J].学术界,2013(7):182-191.
[9]王冰.市场失灵理论的新发展与类型划分[J].学术研究,2000(9):37-41.
[10]杨静.新自由主义市场失灵理论的双重悖论及其批判:兼对更好发挥政府作用的思考[J].马克思主义研究,2015(8):70-80.
[11]呼延佼奇,肖静,于博威.我国自然保护区功能分区研究进展[J].生态学报,2014,34(22):6391-6396.
[12]孙蕊,孙萍,吴金希,等.中国耕地占补平衡政策的成效与局限[J].中国人口·资源与环境,2014,24(3):41-46.
[13]唐双娥,郑太福.我国生态用地保护法律制度论纲[J].法学杂志,2008(5):137.
[14]沈宗灵.现代西方法理学[M].北京:北京大学出版社,1992:330.
[15]徐健,周寅康,金晓斌,等.基于生态保护对土地利用分类系统未利用地的探讨[J].资源科学,2007,29(2):137-141.
[16]程晖.条分缕析回应代表关切,生态补偿亟待立法保障[N].中国经济导报,2018-03-01(1).
[17]王灿发.论生态文明建设法律保障体系的构建[J].中国法学,2014(3):34-53.
(1)生态服务功能,是指生态系统及其生态过程所形成或所维持的人类赖以生存的自然环境条件与效用,主要包括水源涵养、调蓄洪水、防风固沙、水土保持、维持生物多样性等功能。详见环境保护部《生态功能保护区规划编制大纲(试行)》。
(2)随着国土空间治理实践的深入,“土地用途管制制度”的称谓可能被吸纳、变更为“国土空间用途管制制度”,但其“管制土地用途”的法制功能不会改变。结合当前实体法的表述,本文采用“土地用途管制制度”称谓展开论述。关于国土空间用途管制制度的法制功能,参见林坚:《论空间规划体系的构建》,载于《城市规划》2018年第5期,第9~17页。
(3)根据《国民经济行业分类(GB/T 4754-2011)》,生态保护业、环境治理业(N771、N772)独立于A类广义农业,此为佐证。
(1)诚然,自然资源保护区制度、风景名胜区制度、国家公园制度有保护生态用地的作用。但是,此三者是对生态用地之全局中的代表性局部进行特殊保护,这种模式难以扩大至生态用地在全局层面的识别和管理,否则将违背此三者的制度目的,同时造成管理机构和成本的大量膨胀。此三项制度进行代表性保护的依据,参见《自然资源保护区制度》第2条、《风景名胜区管理条例》第8条、《建立国家公园体制总体方案》第4条。
(2)《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,要“建立空间规划体系,划定生产、生活、生态开发管制边界”。
(3)《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》总纲部分规定:“生态保护红线是……,是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。”
(4)例如城市生态用地就是一种典型的底线之上的、但又亟需被识别和保护的生态用地。参见欧阳志云等,《北京市生态用地规划与管理对策》,载于《生态学报》2015年第11期,第3778~3787页。
(1)《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》第13条规定:“……建立生态保护红线功能评价指标体系和方法。定期组织开展评价,及时掌握全国、重点区域、县域生态保护红线生态功能状况及动态变化,评价结果作为……实行领导干部生态环境损害责任追究的依据,并向社会公布。”
(1)生态用地有潜力实现较高的经济价值,不宜刻板地认为生态用地当然地经济价值低下,需要生态补偿。本文介绍其经济价值目前较低,意欲随后指出其在土地经济生活中的革新性地位。
[2]谢晖.解释学法学与法律解释学[J].法学论坛,2015(1):38.
[3]戚建刚.我国行政决策风险评估制度之反思[J].法学,2014(10):92.
[4]刘风景.立法释义学的旨趣与构建[J].法学,2016(2):71.
[5]李嵩誉.集体经营性建设用地入市中生态用地规划机制的缺失与建构[J].郑州大学学报(哲学社会科学版),2017(3):27.
[6]肖六亿,常云昆.生产资料和生活资料市场价格传导关系的断裂[J].经济学家,2006(3):125.
[7]李昌麒,应飞虎.论经济法的独立性--基于对市场失灵最佳克服的视角[J].山西大学学报(哲学社会科学版),2001,24(3):26-33.
[8]鲍金红,胡璇.我国现阶段的市场失灵及其与政府干预的关系研究[J].学术界,2013(7):182-191.
[9]王冰.市场失灵理论的新发展与类型划分[J].学术研究,2000(9):37-41.
[10]杨静.新自由主义市场失灵理论的双重悖论及其批判:兼对更好发挥政府作用的思考[J].马克思主义研究,2015(8):70-80.
[11]呼延佼奇,肖静,于博威.我国自然保护区功能分区研究进展[J].生态学报,2014,34(22):6391-6396.
[12]孙蕊,孙萍,吴金希,等.中国耕地占补平衡政策的成效与局限[J].中国人口·资源与环境,2014,24(3):41-46.
[13]唐双娥,郑太福.我国生态用地保护法律制度论纲[J].法学杂志,2008(5):137.
[14]沈宗灵.现代西方法理学[M].北京:北京大学出版社,1992:330.
[15]徐健,周寅康,金晓斌,等.基于生态保护对土地利用分类系统未利用地的探讨[J].资源科学,2007,29(2):137-141.
[16]程晖.条分缕析回应代表关切,生态补偿亟待立法保障[N].中国经济导报,2018-03-01(1).
[17]王灿发.论生态文明建设法律保障体系的构建[J].中国法学,2014(3):34-53.
(1)生态服务功能,是指生态系统及其生态过程所形成或所维持的人类赖以生存的自然环境条件与效用,主要包括水源涵养、调蓄洪水、防风固沙、水土保持、维持生物多样性等功能。详见环境保护部《生态功能保护区规划编制大纲(试行)》。
(2)随着国土空间治理实践的深入,“土地用途管制制度”的称谓可能被吸纳、变更为“国土空间用途管制制度”,但其“管制土地用途”的法制功能不会改变。结合当前实体法的表述,本文采用“土地用途管制制度”称谓展开论述。关于国土空间用途管制制度的法制功能,参见林坚:《论空间规划体系的构建》,载于《城市规划》2018年第5期,第9~17页。
(3)根据《国民经济行业分类(GB/T 4754-2011)》,生态保护业、环境治理业(N771、N772)独立于A类广义农业,此为佐证。
(1)诚然,自然资源保护区制度、风景名胜区制度、国家公园制度有保护生态用地的作用。但是,此三者是对生态用地之全局中的代表性局部进行特殊保护,这种模式难以扩大至生态用地在全局层面的识别和管理,否则将违背此三者的制度目的,同时造成管理机构和成本的大量膨胀。此三项制度进行代表性保护的依据,参见《自然资源保护区制度》第2条、《风景名胜区管理条例》第8条、《建立国家公园体制总体方案》第4条。
(2)《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,要“建立空间规划体系,划定生产、生活、生态开发管制边界”。
(3)《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》总纲部分规定:“生态保护红线是……,是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。”
(4)例如城市生态用地就是一种典型的底线之上的、但又亟需被识别和保护的生态用地。参见欧阳志云等,《北京市生态用地规划与管理对策》,载于《生态学报》2015年第11期,第3778~3787页。
(1)《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》第13条规定:“……建立生态保护红线功能评价指标体系和方法。定期组织开展评价,及时掌握全国、重点区域、县域生态保护红线生态功能状况及动态变化,评价结果作为……实行领导干部生态环境损害责任追究的依据,并向社会公布。”
(1)生态用地有潜力实现较高的经济价值,不宜刻板地认为生态用地当然地经济价值低下,需要生态补偿。本文介绍其经济价值目前较低,意欲随后指出其在土地经济生活中的革新性地位。