《立法法》(2015)实施后地方环境立法现状分析与研究
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摘要
自《立法法》(2015)实施到2017年底,我国各级地方立法主体共制定和修改环境保护方面的法律文件合计1042部。地方环境立法的突出贡献主要有九个方面:以促进生态文明建设为直接立法目的的立法成就斐然;城市市容和环境卫生立法数量众多、内容丰富;大气污染防治是污染防治立法的主要事务领域;固体废物污染防治立法在污染防治立法中占比较大;出现了土壤污染防治立法;颁布了一些具有地方特色的自然资源损害防治立法;生态修复立法空白得到填补;新增城市绿化立法制度设计更加科学合理;环境教育法立法增长缓慢。地方环境立法存在的不足主要有四点:"新增地方环境立法权主体"制定的法律文件本地特色不显著;一些立法设定的处罚超越上位法;高度倚重以罚款为主的财产罚,法律威慑力不足;对环境的空间自然规定性挑战缺乏回应。
From the enforcement of Legislative Law 2015 to December 31, 2017,local environmental legislative power issued and amended 1042 environmental legal documents. Among these legislation, 9 main contributions can be highlighted:(1)legislation on ecological civilization construction achieves great success;(2) legislation on city appearance and environmental sanitation has surged to large amount with rich content;(3) the main contents of legislation on pollution control are atmospheric pollution control;(4) solid wastes pollution control occupies a large proportion in the legislation;(5) legislation on soil pollution control has appeared;(6) legislation with local characteristics on natural resources has appeared;(7) the blank in legislation on ecological remediation are filled;(8) urban greening legislation system design is more reasonable;(9) legislation on environmental education increases slowly. The local environmental legislation also has four shortcomings:(1) legal documents developed by the newly added legislative subject lack of local features;(2) in terms of administrative penalty, there is some inconsistency between municipal level legal documents and provincial level legal documents;(3) administrative penalty measures rely on fine and lack of legal deterrent;(4) lacking of response to the challenges of environmental spatial regularity.
From the enforcement of Legislative Law 2015 to December 31, 2017,local environmental legislative power issued and amended 1042 environmental legal documents. Among these legislation, 9 main contributions can be highlighted:(1)legislation on ecological civilization construction achieves great success;(2) legislation on city appearance and environmental sanitation has surged to large amount with rich content;(3) the main contents of legislation on pollution control are atmospheric pollution control;(4) solid wastes pollution control occupies a large proportion in the legislation;(5) legislation on soil pollution control has appeared;(6) legislation with local characteristics on natural resources has appeared;(7) the blank in legislation on ecological remediation are filled;(8) urban greening legislation system design is more reasonable;(9) legislation on environmental education increases slowly. The local environmental legislation also has four shortcomings:(1) legal documents developed by the newly added legislative subject lack of local features;(2) in terms of administrative penalty, there is some inconsistency between municipal level legal documents and provincial level legal documents;(3) administrative penalty measures rely on fine and lack of legal deterrent;(4) lacking of response to the challenges of environmental spatial regularity.
引文
[1]《第十二届全国人民代表大会法律委员会关于〈中华人民共和国立法法修正案(草案)〉审议结果的报告》虽然提出“按照环境保护法的规定”,但实际并非如此。根据《环境保护法》第2条的规定,《环境保护法》所称的“环境”,既包括“大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹”,还包括“自然保护区、风景名胜区、城市和乡村”。
[2]经济特区与其所在省、市按一个单位计算。473个主体包括:22个省、5个自治区、4个直辖市、49个较大的市、239个设区的市、4个“特别授权市”、30个自治州、117个自治县、3个自治旗。
[3]《山东黄河三角洲国家级自然保护区条例》由东营市第七届人民代表大会常务委员会第46次会议于2017年3月10日审议通过,自2017年5月1日起施行。2017年10月24日,东营市第八届人民代表大会常务委员会第6次会议审议通过《东营市人民代表大会常务委员会关于修改〈山东黄河三角洲国家级自然保护区条例〉的决定》,修正后的《山东黄河三角洲国家级自然保护区条例》自2017年12月5日起施行。
[4]《吐鲁番市林木保护管理条例》的出台是可以用来说明“新增地方环境立法权主体”具有强烈立法需求的一个事例。2017年1月3日,新疆维吾尔自治区第十二届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过《新疆维吾尔自治区人民代表大会常务委员会关于确定吐鲁番市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定》,批准吐鲁番市人民代表大会及其常务委员会自《决定》公布之日起可以开始制定地方性法规。《决定》作出一个多月后,2017年2月25日,吐鲁番市人大常委会就审议通过了《吐鲁番市林木保护管理条例》。
[5]除综合环境法以外,环境法还包括环境保护事务法、环境保护手段法两个子系统。其中,环境保护事务法系统可以进一步分为污染防治法、自然资源保护法、生态保护法、环境退化防治法等四个支系统;环境保护手段法系统也可以进一步分为环境规划法、环境管制与许可法、环境税法、环境监测法、环境信息法、环境影响评价法、清洁生产法、循环经济法、环境诉讼法等若干支系统。参见徐祥民主编:《环境与资源保护法学》,科学出版社2008年版,第31-32页。
[6]关于自然资源损害防治法的界定,参见徐祥民:《环境保护法部门中的资源损害防治法》,载《河南财经政法大学学报》2018年第6期。
[7]杨莉英:《河北省地方环境立法的现状、问题与对策》,载《河北科技大学学报(社会科学版)》2010年第4期。
[8]本文中的地区生产总值排名取自中华人民共和国国家统计局编:《中国统计年鉴(2017)》,中国统计出版社2017年版,第69页。
[9]谭波:《设区的市地方立法权运行现状及改进机制分析--以河南省为例》,载《河南工业大学学报(社会科学版)》2018年第1期。
[10]一共有4部地方性法规、2部经济特区法规,依次是2010年的《贵阳市促进生态文明建设条例》(后被《贵阳市建设生态文明城市条例》废止)、2013年的《贵阳市建设生态文明城市条例》、2013年的《珠海经济特区生态文明建设促进条例》、2014年的《贵州省生态文明建设促进条例》、2014年的《厦门经济特区生态文明建设条例》和2015年的《青海省生态文明建设促进条例》。
[11]管安达:《〈湖州市生态文明先行示范区建设条例〉7月1日起施行》,湖州在线,http://www.hz66.com/2016/0607/256371.shtml,2019年1月10日访问。
[12]张锋、黄君:《〈湖州市生态文明先行示范区建设条例〉公布》,载《湖州日报》2016年6月8日第A01版。
[13]罗吉:《我国土壤污染防治立法研究》,载《现代法学》2007年第6期。
[14]朱晓琴:《生态环境修复责任制度探析》,载《吉林大学社会科学学报》2017年第5期。
[15]吕中诚:《城市绿化法初论:概念与立法目的》,载《中国环境管理干部学院学报》2010年第6期。
[16]时军:《我国的环境教育立法及其发展》,载《中国海洋大学学报(社会科学版)》2013年第5期。
[17]《厦门市环境教育规定》第11条规定:“机关、事业单位负责本单位的环境教育工作,每年应当至少组织一次环境教育活动。”第14条第1款规定:“排污单位应当将环境教育纳入员工教育和培训计划,明确环境教育工作的责任部门和人员,采取多种形式对员工进行环境教育,员工每年应当接受不少于4学时的环境教育。”第15条第2款规定:“新建、改建、扩建项目的单位法定代表人、分管环保的负责人以及环保设施运行管理部门的责任人,应当在项目开工建设前接受由市级环境影响评价审批部门组织的不少于4学时的环境教育。”
[18]周旺生:《立法学》,法律出版社2004年版,第216页。
[19]于群、叶昌艺:《设区的市地方立法中须关注的问题》,载《中国人大》2017年第8期。
[20]郭粹:《地方大气污染防治立法技术分析》,载《沈阳工业大学学报(社会科学版)》2018年第6期。
[21]黄锴:《地方立法“不重复上位法”原则及其限度--以浙江省设区的市市容环卫立法为例》,载《浙江社会科学》2017年第12期。
[22]王春业:《设区的市地方立法权运行现状之考察》,载《北京行政学院学报》2016年第6期。
[23]李昌华、孙林剑:《设区的市地方立法应注意的几个问题--以〈台州市城市市容和环境卫生管理条例〉为例》,载《现代国企研究》2017年第6期。
[24]以安徽省为例,其省域内地方环境立法权主体共制定法律文件23部,其中关键词含“警告”的行政处罚措施有14个;关键词含“罚款”“按日连续处罚”“没收”的行政处罚措施分别有256个、0个、23个,关键词含“责令停工”“责令停产”“责令停业”“暂扣”“吊销”的行政处罚措施分别有0个、1个、6个、0个、12个。其中,属于财产罚的行政处罚措施合计占89%,仅“罚款”一种就占82%。
[25]汪劲:《创新环境违法制裁条款,实行最严格的环保制度》,载《环境保护》2013年第7期。
[26]宛佳欣:《新获地方立法权的市环境立法实证分析》,载《河南财经政法大学学报》2018年第6期。
[27]徐祥民、宛佳欣:《环境的自然空间规定性对环境立法的挑战》,载《华东政法大学学报》2017年第4期。
[28]例如有学者认为,由于区域发展状况和治理需求的不同,跨行政区协同治理立法很难因地制宜、因事制宜地满足有区域特点的跨行政区协同治理的法律目标。参见肖萍、卢群:《跨行政区协同治理“契约性”立法研究--以环境区域合作为视角》,载《江西社会科学》2017年第12期。也有学者认为,我国水环境管理体制容易导致部门之间的管理重复、矛盾从而影响跨行政区的水环境治理立法。参见王灿发:《跨行政区水环境管理立法研究》,载《现代法学》2005年第5期。
[29]例如《海洋环境保护法》虽然规定了重点海域排污总量控制制度,但除了仅有的两个条文外,没有再为该制度的运行设计操作规范。因此,这类法律文件仅表明有关立法已经接受了总行为控制的法理,而没有准备付诸实施该制度。参见徐祥民:《论我国环境法中的总行为控制制度》,载《法学》2015年第12期。
[30]徐祥民:《环境质量目标主义:关于环境法直接规制目标的思考》,载《中国法学》2015年第6期。
[2]经济特区与其所在省、市按一个单位计算。473个主体包括:22个省、5个自治区、4个直辖市、49个较大的市、239个设区的市、4个“特别授权市”、30个自治州、117个自治县、3个自治旗。
[3]《山东黄河三角洲国家级自然保护区条例》由东营市第七届人民代表大会常务委员会第46次会议于2017年3月10日审议通过,自2017年5月1日起施行。2017年10月24日,东营市第八届人民代表大会常务委员会第6次会议审议通过《东营市人民代表大会常务委员会关于修改〈山东黄河三角洲国家级自然保护区条例〉的决定》,修正后的《山东黄河三角洲国家级自然保护区条例》自2017年12月5日起施行。
[4]《吐鲁番市林木保护管理条例》的出台是可以用来说明“新增地方环境立法权主体”具有强烈立法需求的一个事例。2017年1月3日,新疆维吾尔自治区第十二届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过《新疆维吾尔自治区人民代表大会常务委员会关于确定吐鲁番市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定》,批准吐鲁番市人民代表大会及其常务委员会自《决定》公布之日起可以开始制定地方性法规。《决定》作出一个多月后,2017年2月25日,吐鲁番市人大常委会就审议通过了《吐鲁番市林木保护管理条例》。
[5]除综合环境法以外,环境法还包括环境保护事务法、环境保护手段法两个子系统。其中,环境保护事务法系统可以进一步分为污染防治法、自然资源保护法、生态保护法、环境退化防治法等四个支系统;环境保护手段法系统也可以进一步分为环境规划法、环境管制与许可法、环境税法、环境监测法、环境信息法、环境影响评价法、清洁生产法、循环经济法、环境诉讼法等若干支系统。参见徐祥民主编:《环境与资源保护法学》,科学出版社2008年版,第31-32页。
[6]关于自然资源损害防治法的界定,参见徐祥民:《环境保护法部门中的资源损害防治法》,载《河南财经政法大学学报》2018年第6期。
[7]杨莉英:《河北省地方环境立法的现状、问题与对策》,载《河北科技大学学报(社会科学版)》2010年第4期。
[8]本文中的地区生产总值排名取自中华人民共和国国家统计局编:《中国统计年鉴(2017)》,中国统计出版社2017年版,第69页。
[9]谭波:《设区的市地方立法权运行现状及改进机制分析--以河南省为例》,载《河南工业大学学报(社会科学版)》2018年第1期。
[10]一共有4部地方性法规、2部经济特区法规,依次是2010年的《贵阳市促进生态文明建设条例》(后被《贵阳市建设生态文明城市条例》废止)、2013年的《贵阳市建设生态文明城市条例》、2013年的《珠海经济特区生态文明建设促进条例》、2014年的《贵州省生态文明建设促进条例》、2014年的《厦门经济特区生态文明建设条例》和2015年的《青海省生态文明建设促进条例》。
[11]管安达:《〈湖州市生态文明先行示范区建设条例〉7月1日起施行》,湖州在线,http://www.hz66.com/2016/0607/256371.shtml,2019年1月10日访问。
[12]张锋、黄君:《〈湖州市生态文明先行示范区建设条例〉公布》,载《湖州日报》2016年6月8日第A01版。
[13]罗吉:《我国土壤污染防治立法研究》,载《现代法学》2007年第6期。
[14]朱晓琴:《生态环境修复责任制度探析》,载《吉林大学社会科学学报》2017年第5期。
[15]吕中诚:《城市绿化法初论:概念与立法目的》,载《中国环境管理干部学院学报》2010年第6期。
[16]时军:《我国的环境教育立法及其发展》,载《中国海洋大学学报(社会科学版)》2013年第5期。
[17]《厦门市环境教育规定》第11条规定:“机关、事业单位负责本单位的环境教育工作,每年应当至少组织一次环境教育活动。”第14条第1款规定:“排污单位应当将环境教育纳入员工教育和培训计划,明确环境教育工作的责任部门和人员,采取多种形式对员工进行环境教育,员工每年应当接受不少于4学时的环境教育。”第15条第2款规定:“新建、改建、扩建项目的单位法定代表人、分管环保的负责人以及环保设施运行管理部门的责任人,应当在项目开工建设前接受由市级环境影响评价审批部门组织的不少于4学时的环境教育。”
[18]周旺生:《立法学》,法律出版社2004年版,第216页。
[19]于群、叶昌艺:《设区的市地方立法中须关注的问题》,载《中国人大》2017年第8期。
[20]郭粹:《地方大气污染防治立法技术分析》,载《沈阳工业大学学报(社会科学版)》2018年第6期。
[21]黄锴:《地方立法“不重复上位法”原则及其限度--以浙江省设区的市市容环卫立法为例》,载《浙江社会科学》2017年第12期。
[22]王春业:《设区的市地方立法权运行现状之考察》,载《北京行政学院学报》2016年第6期。
[23]李昌华、孙林剑:《设区的市地方立法应注意的几个问题--以〈台州市城市市容和环境卫生管理条例〉为例》,载《现代国企研究》2017年第6期。
[24]以安徽省为例,其省域内地方环境立法权主体共制定法律文件23部,其中关键词含“警告”的行政处罚措施有14个;关键词含“罚款”“按日连续处罚”“没收”的行政处罚措施分别有256个、0个、23个,关键词含“责令停工”“责令停产”“责令停业”“暂扣”“吊销”的行政处罚措施分别有0个、1个、6个、0个、12个。其中,属于财产罚的行政处罚措施合计占89%,仅“罚款”一种就占82%。
[25]汪劲:《创新环境违法制裁条款,实行最严格的环保制度》,载《环境保护》2013年第7期。
[26]宛佳欣:《新获地方立法权的市环境立法实证分析》,载《河南财经政法大学学报》2018年第6期。
[27]徐祥民、宛佳欣:《环境的自然空间规定性对环境立法的挑战》,载《华东政法大学学报》2017年第4期。
[28]例如有学者认为,由于区域发展状况和治理需求的不同,跨行政区协同治理立法很难因地制宜、因事制宜地满足有区域特点的跨行政区协同治理的法律目标。参见肖萍、卢群:《跨行政区协同治理“契约性”立法研究--以环境区域合作为视角》,载《江西社会科学》2017年第12期。也有学者认为,我国水环境管理体制容易导致部门之间的管理重复、矛盾从而影响跨行政区的水环境治理立法。参见王灿发:《跨行政区水环境管理立法研究》,载《现代法学》2005年第5期。
[29]例如《海洋环境保护法》虽然规定了重点海域排污总量控制制度,但除了仅有的两个条文外,没有再为该制度的运行设计操作规范。因此,这类法律文件仅表明有关立法已经接受了总行为控制的法理,而没有准备付诸实施该制度。参见徐祥民:《论我国环境法中的总行为控制制度》,载《法学》2015年第12期。
[30]徐祥民:《环境质量目标主义:关于环境法直接规制目标的思考》,载《中国法学》2015年第6期。