“新型农村合作医疗管理条例”制定的战略取向——基于城乡一体化发展的视角
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摘要
2010年颁布的《社会保险法》授权国务院制定新农合管理条例,标志着新农合制度正从实验性阶段走向定型法治化发展的关键时期。检讨嵌入城乡二元结构的新农合制度遭遇城乡一体化加速的挑战及其困境,总结新农合制度与城乡一体化的互动和磨合,评析制度渐进完善中的经验和教训,科学判断和准确把握"新农合管理条例"制定的宏观战略取向,一揽子设计新农合与城镇居民医保统一制度、统一管理体制、城乡医保筹资待遇整合和调整的制度等,才能顺利推进新农合管理条例的微观规范设计。
The administrative measures for new rural cooperative medical system( NRCMS) shall be prescribed by the State Council according to Social Insurance Law in 2010,which marks that NRCMS is entering critical period of transformation from experimental stage to legislation stage. Only by examining the challenge and predicament that the acceleration of urban- rural integration has posed to the new rural cooperative medical system in which the dual structure of rural and urban is embedded,reviewing the interaction and adaptation between NRCMS and urban- rural integration,summarizing the experience and lessons in the gradual improvement of the system,scientifically judging and grasping the strategic orientation of its administrative measures,and comprehensively designing the unified policies of financing system,management system,etc. can the prescription of the concrete norms be smoothly promoted.
The administrative measures for new rural cooperative medical system( NRCMS) shall be prescribed by the State Council according to Social Insurance Law in 2010,which marks that NRCMS is entering critical period of transformation from experimental stage to legislation stage. Only by examining the challenge and predicament that the acceleration of urban- rural integration has posed to the new rural cooperative medical system in which the dual structure of rural and urban is embedded,reviewing the interaction and adaptation between NRCMS and urban- rural integration,summarizing the experience and lessons in the gradual improvement of the system,scientifically judging and grasping the strategic orientation of its administrative measures,and comprehensively designing the unified policies of financing system,management system,etc. can the prescription of the concrete norms be smoothly promoted.
引文
[1]孙淑云,柴志凯.新型农村合作医疗制度的规范化与立法研究[M].北京:法律出版社,2009.
[2]程水源,刘汉成.城乡一体化发展理论与实践[M].北京:中国农业出版社,2010:7.
[3]曹普.1987-2002:关于农村合作医疗存废的争议与实证研究的兴起[J].中共云南省委党校学报,2010(1):138.
[4]孙洁.社会保险法讲座[M].北京:中国法制出版社,2011.
[5]王东进.关于基本医疗保障制度建设的城乡统筹[J].中国医疗保险,2010(2):7.
[6]郑功成.中国医疗保障改革与发展战略——病有所医及其发展路径[J].东岳论丛,2010(10):12.
[7]辜胜阻.社会保险法不宜过快统一城乡医保[J].今日中国论坛,2010(1):36.
[8]新型农村合作医疗试点评估组.发展中的新型农村合作医疗——新型农村合作医疗试点评估报告[R].北京:人民卫生出版社,2006:9.
[9]苗艳青,王禄生.城乡居民基本医疗保障制度案例研究:试点实践和主要发现[J].中国卫生政策研究,2010(4):15.
[10]郑功成.中国社会保障改革与发展战略:医疗保障卷[M].北京:人民出版社,2011:97.
[11]玉琴,彭美.三大医保收入今年或超万亿元,人社部卫计委争夺[DB].南方新闻网,2013-04-20.
[12]郑秉文.中国社会保险“碎片化制度”危害与“碎片化冲动”探源[J].社会保障研究,2009(1):213.
[13]袁富华,刘霞辉.让“第二代民工”尽快融入城市[N].中国经济导报,2012-06-16(02).
[14]王禄生,苗艳青.城乡居民基本医疗保障制度改革引发的思考[J].中国卫生政策研究,2010(4):3-4.
[15]孙淑云.略论城市居民基本医疗保险与新农合的并轨衔接[J].晋阳学刊,2010(6):36.
[16]周刚志,陈艳.实现社会公平的宪政之道——我国宪法文本中农民概念分析[J].福建师范大学学报:哲学社会科学版,2008(2):19.
[17]郑功成.社会保障学——理念、制度、实践与思辨[M].北京:商务印书馆,2004:416.
①参见2003年1月16日国务院办公厅转发卫生部、财政部、农业部《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》(国办发[2003]3号)。
②据笔者统计,从2002年中共中央、国务院提出建立新农合制度以来至2012年12月底,卫生部、财政部、民政部等部门单独或联合、或由国务院办公厅转发,相继颁发了近70项相关新农合制度各个方面的政策文件。
①社会保障法律属性也称社会保障分类属性。社会保障是个非常宽泛的理论概念,是由多层次、多项目制度构成的总和概念。世界各国在社会保障立法实践中,一般都根据保障项目和范围,将社会保障划分为属性不同的项目,并以此划分为基础制定各种单行立法,组成社会保障法群。参见覃有土、樊启荣:《社会保障法》,北京:法律出版社1997年版,第1页、10页、55页。
②理论界对新农合社会保障法律属性认识的分歧,主要观点有四:一种观点认为新农合具有社会保险的性质;第二种观点认为新农合具有合作保险的性质;第三种观点认为新农合是一种特殊的农村社会保障措施;第四种观点认为新农合是一种农村社会救助等。参见孙淑云:《关于新型农村合作医疗制度社会保障属性的分析》,《经济问题》2011年第1期。
③劳动与社会保障部2004年发布的《关于推进混合所有制企业和非公有制企业人员参加医疗保险的意见》明确要求,将农民工纳入城镇职工基本医疗保险的范围。2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》也要求,有条件的地方直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本医疗保险中,并对各地下达“扩面”指标,通过劳动保障部门行政推广。
④媒体报道我国1亿城乡居民重复参保,财政重复补贴120亿元。参见赵鹏:《我国1亿城乡居民重复参保财政重复补贴120亿元》,载《京华时报》,2010年9月17日。全国重复参保的人数约占城乡居民参保人数的10%,参见郑功成:《中国医疗保障改革与发展战略——病有所医及其发展路径》,载《东岳论丛》2010年第10期第13页。
⑤计划经济时期,我国城乡二元分割,经济社会不发达,国家只在城镇建立了基本医疗保障制度,农村没有国家承担责任的基本医疗保障制度。农民在合作社基础上自发创建了社区互助、社区自治性质的传统农村合作医疗,被当作卫生事业的一部分,而不属社会保障事业,因此,不属人社部门主管,归属卫生部门主管。
①参见杨燕绥:《社会保险法精释》,北京:法律出版社,2011年版,第20页;仇雨临、翟绍果、郝佳:《城乡医疗保障的统筹法律研究:理论、实证与对策》,《中国软科学》2011年第4期,第29-30页。
①基本医疗保险和养老保险相对于工伤、失业、生育保险项目,是对劳动力市场影响最大的项目。几乎世界各国都将基本医疗和养老保险项目的立法权紧紧掌握在中央政府手里,尽最大可能地在全国范围建立统一制度,而将其他保险项目作为地方政府的责任。参见郑秉文:《中国社会保险“碎片化制度”危害与“碎片化冲动”探源》,载《社会保障研究》2009年第1期,第217页。
①基本医疗保险的“基本医疗”的内涵和外延具有阶段性、地域性与动态性,受医学科学发展水平以及受保人群疾病谱变动的影响较大,其实施范围与保障水平明显受到国家、用人单位、参保人的经济承受能力的制约。所以,以诊疗必须安全有效、费用事宜为依据,国家制定《基本医疗保险药品目录》、《基本医疗保险诊疗项目目录》、《医疗服务设施范围和支付标准》,以此保障基本医疗参保人的基本需求。参见孙洁主编:《社会保险法讲座》,北京:中国法制出版社2011年版,第13页。
②即统一管理机构、统一国民资格、统一待遇比例。
[2]程水源,刘汉成.城乡一体化发展理论与实践[M].北京:中国农业出版社,2010:7.
[3]曹普.1987-2002:关于农村合作医疗存废的争议与实证研究的兴起[J].中共云南省委党校学报,2010(1):138.
[4]孙洁.社会保险法讲座[M].北京:中国法制出版社,2011.
[5]王东进.关于基本医疗保障制度建设的城乡统筹[J].中国医疗保险,2010(2):7.
[6]郑功成.中国医疗保障改革与发展战略——病有所医及其发展路径[J].东岳论丛,2010(10):12.
[7]辜胜阻.社会保险法不宜过快统一城乡医保[J].今日中国论坛,2010(1):36.
[8]新型农村合作医疗试点评估组.发展中的新型农村合作医疗——新型农村合作医疗试点评估报告[R].北京:人民卫生出版社,2006:9.
[9]苗艳青,王禄生.城乡居民基本医疗保障制度案例研究:试点实践和主要发现[J].中国卫生政策研究,2010(4):15.
[10]郑功成.中国社会保障改革与发展战略:医疗保障卷[M].北京:人民出版社,2011:97.
[11]玉琴,彭美.三大医保收入今年或超万亿元,人社部卫计委争夺[DB].南方新闻网,2013-04-20.
[12]郑秉文.中国社会保险“碎片化制度”危害与“碎片化冲动”探源[J].社会保障研究,2009(1):213.
[13]袁富华,刘霞辉.让“第二代民工”尽快融入城市[N].中国经济导报,2012-06-16(02).
[14]王禄生,苗艳青.城乡居民基本医疗保障制度改革引发的思考[J].中国卫生政策研究,2010(4):3-4.
[15]孙淑云.略论城市居民基本医疗保险与新农合的并轨衔接[J].晋阳学刊,2010(6):36.
[16]周刚志,陈艳.实现社会公平的宪政之道——我国宪法文本中农民概念分析[J].福建师范大学学报:哲学社会科学版,2008(2):19.
[17]郑功成.社会保障学——理念、制度、实践与思辨[M].北京:商务印书馆,2004:416.
①参见2003年1月16日国务院办公厅转发卫生部、财政部、农业部《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》(国办发[2003]3号)。
②据笔者统计,从2002年中共中央、国务院提出建立新农合制度以来至2012年12月底,卫生部、财政部、民政部等部门单独或联合、或由国务院办公厅转发,相继颁发了近70项相关新农合制度各个方面的政策文件。
①社会保障法律属性也称社会保障分类属性。社会保障是个非常宽泛的理论概念,是由多层次、多项目制度构成的总和概念。世界各国在社会保障立法实践中,一般都根据保障项目和范围,将社会保障划分为属性不同的项目,并以此划分为基础制定各种单行立法,组成社会保障法群。参见覃有土、樊启荣:《社会保障法》,北京:法律出版社1997年版,第1页、10页、55页。
②理论界对新农合社会保障法律属性认识的分歧,主要观点有四:一种观点认为新农合具有社会保险的性质;第二种观点认为新农合具有合作保险的性质;第三种观点认为新农合是一种特殊的农村社会保障措施;第四种观点认为新农合是一种农村社会救助等。参见孙淑云:《关于新型农村合作医疗制度社会保障属性的分析》,《经济问题》2011年第1期。
③劳动与社会保障部2004年发布的《关于推进混合所有制企业和非公有制企业人员参加医疗保险的意见》明确要求,将农民工纳入城镇职工基本医疗保险的范围。2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》也要求,有条件的地方直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本医疗保险中,并对各地下达“扩面”指标,通过劳动保障部门行政推广。
④媒体报道我国1亿城乡居民重复参保,财政重复补贴120亿元。参见赵鹏:《我国1亿城乡居民重复参保财政重复补贴120亿元》,载《京华时报》,2010年9月17日。全国重复参保的人数约占城乡居民参保人数的10%,参见郑功成:《中国医疗保障改革与发展战略——病有所医及其发展路径》,载《东岳论丛》2010年第10期第13页。
⑤计划经济时期,我国城乡二元分割,经济社会不发达,国家只在城镇建立了基本医疗保障制度,农村没有国家承担责任的基本医疗保障制度。农民在合作社基础上自发创建了社区互助、社区自治性质的传统农村合作医疗,被当作卫生事业的一部分,而不属社会保障事业,因此,不属人社部门主管,归属卫生部门主管。
①参见杨燕绥:《社会保险法精释》,北京:法律出版社,2011年版,第20页;仇雨临、翟绍果、郝佳:《城乡医疗保障的统筹法律研究:理论、实证与对策》,《中国软科学》2011年第4期,第29-30页。
①基本医疗保险和养老保险相对于工伤、失业、生育保险项目,是对劳动力市场影响最大的项目。几乎世界各国都将基本医疗和养老保险项目的立法权紧紧掌握在中央政府手里,尽最大可能地在全国范围建立统一制度,而将其他保险项目作为地方政府的责任。参见郑秉文:《中国社会保险“碎片化制度”危害与“碎片化冲动”探源》,载《社会保障研究》2009年第1期,第217页。
①基本医疗保险的“基本医疗”的内涵和外延具有阶段性、地域性与动态性,受医学科学发展水平以及受保人群疾病谱变动的影响较大,其实施范围与保障水平明显受到国家、用人单位、参保人的经济承受能力的制约。所以,以诊疗必须安全有效、费用事宜为依据,国家制定《基本医疗保险药品目录》、《基本医疗保险诊疗项目目录》、《医疗服务设施范围和支付标准》,以此保障基本医疗参保人的基本需求。参见孙洁主编:《社会保险法讲座》,北京:中国法制出版社2011年版,第13页。
②即统一管理机构、统一国民资格、统一待遇比例。