困境与突破:行政公益诉讼线索发现机制研究
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摘要
行政公益诉讼始于检察机关发现行政机关不作为或违法行使职权的线索。对334起行政公益诉讼判决的分析显示,现阶段检察机关形成了以刑事案件为主、以行政执法检察监督和检举控告等为辅的行政公益诉讼线索发现格局。但作为客观诉讼,行政公益诉讼线索发现受制于来源渠道单一、民事行政部门专业能力不足、线索查证机制缺失以及影响性案件线索稀缺等问题,削弱了行政公益诉讼的实施效果。作为监察体制改革背景下检察机关成为国家法律监督机关的角色再定位的重要举措,行政公益诉讼面临的线索发现问题应当予以重视和解决,而进一步拓宽案件线索发现路径、提升民事行政检察部门专业能力、完善行政公益诉讼线索发现法律依据、加大影响性案件线索发现以提高行政公益诉讼的实施效果,则是完善行政公益诉讼案件线索发现机制的可能进路。
Public administrative proceedings begin when State's attorney finds the clues of not acting or illegally exercising their functions and powers of administrative organizations.Analysis of 334 cases of public administrative proceedings judgment shows that the present clue finding in public administrative proceedings takes the form of criminal case as the focus while administrative law enforcement of procuratorial supervision and accusation as the aid.But as objective litigation,the discovery of case clue of public administrative proceedings is highly limited by single source,inadequate ability of civil administration department,lack of clues verification mechanism and scare influential case clues,which weakened the implementation of public administrative proceedings.As an important measure to reposition State's attorney's role as state organs for legal supervision in the context of the reform of the supervision system,the problems of clue finding in public administrative proceedings should be paid attention to and be solved.The following measures can be the possible way to improve the clue fingding mechanism of the public administrative cases:Further widening the path of finding the case clues,improving the professional ability of the civil administrative supervision department,improving the legal basis for the clue finding of public administrative proceedings,and increasing the clue fingding of the influential cases to improve the effect of the implementation of the public administrative proceedings.
Public administrative proceedings begin when State's attorney finds the clues of not acting or illegally exercising their functions and powers of administrative organizations.Analysis of 334 cases of public administrative proceedings judgment shows that the present clue finding in public administrative proceedings takes the form of criminal case as the focus while administrative law enforcement of procuratorial supervision and accusation as the aid.But as objective litigation,the discovery of case clue of public administrative proceedings is highly limited by single source,inadequate ability of civil administration department,lack of clues verification mechanism and scare influential case clues,which weakened the implementation of public administrative proceedings.As an important measure to reposition State's attorney's role as state organs for legal supervision in the context of the reform of the supervision system,the problems of clue finding in public administrative proceedings should be paid attention to and be solved.The following measures can be the possible way to improve the clue fingding mechanism of the public administrative cases:Further widening the path of finding the case clues,improving the professional ability of the civil administrative supervision department,improving the legal basis for the clue finding of public administrative proceedings,and increasing the clue fingding of the influential cases to improve the effect of the implementation of the public administrative proceedings.
引文
[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[J].求是,2014,(21).
[2]林莉红,马立群.作为客观诉讼的行政公益诉讼[J].行政法学研究,2011,(4).
[3]陈清秀.行政诉讼法[M].北京:法律出版社,2016.
[4]陈敏.行政法总论[M].台北:新学林出版有限公司,2011.
[5]陈新民.德国公法学基础理论[M].北京:法律出版社,2010.
[6]王贵松.信息公开行政诉讼的诉的利益[J].比较法研究,2017,(2).
[7]秦前红.检察机关参与行政公益诉讼理论与实践的若干问题探讨[J].政治与法律,2016,(11).
[8]崔建科.论行政执法检察监督制度的构建[J].法学论坛,2014,(4).
[9]李旻.检察机关提起行政公益诉讼的案件来源发现[J].中国检察官,2016,(3).
[10]李豪,董凡超.司法惩处环境违法犯罪守护“青山绿水”[N].法制日报,2017-12-27(3).
[11]孔祥稳,王玎,余积明.检察机关提起行政公益诉讼试点工作调研报告[J].行政法学研究,2017,(5).
[12]林越坚,刘青青.检察机关行政执法监督的法律经济学重述[J].国家检察官学院学报,2017,(5).
[13]曹建明.最高人民检察院关于民事行政检察工作情况的报告——2012年12月25日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上[J].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报,2013,(1).
[14]章剑生.现代行政法总论[M].北京:法律出版社,2014.
[15][德]哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟,译.北京:法律出版社,2000.
[16]刘艺.检察公益诉讼的司法实践与理论探索[J].国家检察官学院学报,2017,(2).
[17]张成福,李丹婷.公共利益与公共治理[J].中国人民大学学报,2012,(2).
(1)2015年7月1日,十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让和食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点,试点地区包括北京、内蒙古、吉林等13个省、自治区、直辖市。
(2)详见《行政诉讼法》(1989年版)第二十五条第一款。
(3)根据最高检察院在2018年两会期间公布的最新数据,诉前建议成案率约为60%,诉讼成案率约为5%。数据详见:最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼制度全面铺开》,引用时间2018-03-01,http://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201802/t20180226_367851.shtml。
(4)2015年12月数据详见徐日丹、贾阳《检察机关公益诉讼试点工作取得初步成效》,载《检察日报》2016年1月7日第1版;2016年2月数据详见徐日丹《检察机关公益诉讼试点地区发现案件线索703件》,载《检察日报》2016年2月27日第1版;2016年6月数据详见刘子阳《检察公益诉讼试点全面“破冰”》,载《法制日报》2016年8月17日第3版;2016年9月数据详见王治国、徐盈雁《检察机关提起公益诉讼制度的优越性逐渐显现》,载《检察日报》2016年11月7日第4版;2017年6月数据详见魏哲哲《检察机关提起公益诉讼制度全面实施》,载《人民日报》2017年7月3日第9版;2017年7-11月数据详见李豪、董凡超《司法惩处环境违法犯罪守护“青山绿水”》,载《法制日报》2017年12月27日第3版。
(5)案例来源网站包括“中国裁判文书网”(wenshu.court.gov.cn)和“无讼案例”(www.itslaw.com)。以“行政案件”为案件类型,以“判决书”为文书类型,以“公益诉讼”为全文关键词进行检索,共得到符合条件的行政公益诉讼案件463起,剔除错误结果后,剩余334起,其中明示案件线索来源的有141起。
(6)详见《实施办法》第一条规定。
(7)临沭县人民法院(2017)鲁1329行初19号行政判决书。
(8)肇庆市鼎湖区人民法院(2016)粤1203行初218号行政判决书。
(9)详见《国务院关于劳动教养的补充规定》第五项和《国务院关于转发公安部制定的劳动教养试行办法的通知》第六条。
(10)最高人民检察院、国土资源部《关于加强协作推进行政公益诉讼促进法治国土建设的意见》,载《检察日报》2018年1月18日第3版。
(11)另有1起案件线索源于国土资源保护领域执法检察监督,6起案件仅注明来自专项检察监督活动而未说明具体监督主题。
(12)敦化市人民法院(2016)吉2403行初13号行政判决书。
(13)临江市人民法院(2017)吉0681行初1号行政判决书。
(14)另有4起案件标示的线索来源为督促起诉(2起)、上级检察机关移送(1起)和已决民事案件(1起)。
(15)仁怀市人民法院(2016)黔0382行初3号行政判决书。
(16)相关数据详见:2016年全国法院司法统计公报[EB/OL].[2018-01-23].http://gongbao.court.gov.cn/Details/faccf2e3c1216069f9c87cd2dc535d.html。
(17)实践中,检察机关开始逐步建设行政执法与行政检察平台,实时获取行政机关执法信息,以解决长期困扰检察机关的信息不对称问题。
(18)以2016年为例,当年各级法院审理行政案件共做出15,505份撤销判决,变更判决326份,合计15,831份。前述判决针对的是行政机关违法行使职权的情形;责令行政机关履行法定职责的判决5,477份,数量远远小于撤销判决和变更判决。即使将7,684份确认违法或无效的判决全部视为针对行政不作为做出的,也没有超过撤销判决加变更判决的数量。需要指出的是,确认无效的判决针对的违法行政行为;确认违法的判决既适用于行政机关不作为,也适用于行政机关违法行为,即当行政行为不可撤销或不宜撤销时,法院同样会下达确认违法的判决。因此,针对行政机关不作为的判决数量肯定远远小于13,161份。相关数据详见:2016年全国法院司法统计公报[EB/OL].[2018-01-23].http://gongbao.court.gov.cn/Details/faccf2e3c1216069f9c87cd2dc535d.html。
(19)详见:原环保部《关于印发〈环境损害鉴定评估推荐机构名录(第一批)〉的通知》(环办[2014]3号)、《关于印发〈环境损害鉴定评估推荐机构名录(第二批)〉的通知》(环办政法[2016]10号)。
(20)29家机构分布在全国22个省、自治区、直辖市,其中北京市5家,江苏、浙江、广东各2家,其余18个省、自治区和直辖市各1家。
(21)该起案件为“吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局及江源区中医院行政附带民事公益诉讼案”(检例第29号)。
[2]林莉红,马立群.作为客观诉讼的行政公益诉讼[J].行政法学研究,2011,(4).
[3]陈清秀.行政诉讼法[M].北京:法律出版社,2016.
[4]陈敏.行政法总论[M].台北:新学林出版有限公司,2011.
[5]陈新民.德国公法学基础理论[M].北京:法律出版社,2010.
[6]王贵松.信息公开行政诉讼的诉的利益[J].比较法研究,2017,(2).
[7]秦前红.检察机关参与行政公益诉讼理论与实践的若干问题探讨[J].政治与法律,2016,(11).
[8]崔建科.论行政执法检察监督制度的构建[J].法学论坛,2014,(4).
[9]李旻.检察机关提起行政公益诉讼的案件来源发现[J].中国检察官,2016,(3).
[10]李豪,董凡超.司法惩处环境违法犯罪守护“青山绿水”[N].法制日报,2017-12-27(3).
[11]孔祥稳,王玎,余积明.检察机关提起行政公益诉讼试点工作调研报告[J].行政法学研究,2017,(5).
[12]林越坚,刘青青.检察机关行政执法监督的法律经济学重述[J].国家检察官学院学报,2017,(5).
[13]曹建明.最高人民检察院关于民事行政检察工作情况的报告——2012年12月25日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上[J].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报,2013,(1).
[14]章剑生.现代行政法总论[M].北京:法律出版社,2014.
[15][德]哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟,译.北京:法律出版社,2000.
[16]刘艺.检察公益诉讼的司法实践与理论探索[J].国家检察官学院学报,2017,(2).
[17]张成福,李丹婷.公共利益与公共治理[J].中国人民大学学报,2012,(2).
(1)2015年7月1日,十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让和食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点,试点地区包括北京、内蒙古、吉林等13个省、自治区、直辖市。
(2)详见《行政诉讼法》(1989年版)第二十五条第一款。
(3)根据最高检察院在2018年两会期间公布的最新数据,诉前建议成案率约为60%,诉讼成案率约为5%。数据详见:最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼制度全面铺开》,引用时间2018-03-01,http://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201802/t20180226_367851.shtml。
(4)2015年12月数据详见徐日丹、贾阳《检察机关公益诉讼试点工作取得初步成效》,载《检察日报》2016年1月7日第1版;2016年2月数据详见徐日丹《检察机关公益诉讼试点地区发现案件线索703件》,载《检察日报》2016年2月27日第1版;2016年6月数据详见刘子阳《检察公益诉讼试点全面“破冰”》,载《法制日报》2016年8月17日第3版;2016年9月数据详见王治国、徐盈雁《检察机关提起公益诉讼制度的优越性逐渐显现》,载《检察日报》2016年11月7日第4版;2017年6月数据详见魏哲哲《检察机关提起公益诉讼制度全面实施》,载《人民日报》2017年7月3日第9版;2017年7-11月数据详见李豪、董凡超《司法惩处环境违法犯罪守护“青山绿水”》,载《法制日报》2017年12月27日第3版。
(5)案例来源网站包括“中国裁判文书网”(wenshu.court.gov.cn)和“无讼案例”(www.itslaw.com)。以“行政案件”为案件类型,以“判决书”为文书类型,以“公益诉讼”为全文关键词进行检索,共得到符合条件的行政公益诉讼案件463起,剔除错误结果后,剩余334起,其中明示案件线索来源的有141起。
(6)详见《实施办法》第一条规定。
(7)临沭县人民法院(2017)鲁1329行初19号行政判决书。
(8)肇庆市鼎湖区人民法院(2016)粤1203行初218号行政判决书。
(9)详见《国务院关于劳动教养的补充规定》第五项和《国务院关于转发公安部制定的劳动教养试行办法的通知》第六条。
(10)最高人民检察院、国土资源部《关于加强协作推进行政公益诉讼促进法治国土建设的意见》,载《检察日报》2018年1月18日第3版。
(11)另有1起案件线索源于国土资源保护领域执法检察监督,6起案件仅注明来自专项检察监督活动而未说明具体监督主题。
(12)敦化市人民法院(2016)吉2403行初13号行政判决书。
(13)临江市人民法院(2017)吉0681行初1号行政判决书。
(14)另有4起案件标示的线索来源为督促起诉(2起)、上级检察机关移送(1起)和已决民事案件(1起)。
(15)仁怀市人民法院(2016)黔0382行初3号行政判决书。
(16)相关数据详见:2016年全国法院司法统计公报[EB/OL].[2018-01-23].http://gongbao.court.gov.cn/Details/faccf2e3c1216069f9c87cd2dc535d.html。
(17)实践中,检察机关开始逐步建设行政执法与行政检察平台,实时获取行政机关执法信息,以解决长期困扰检察机关的信息不对称问题。
(18)以2016年为例,当年各级法院审理行政案件共做出15,505份撤销判决,变更判决326份,合计15,831份。前述判决针对的是行政机关违法行使职权的情形;责令行政机关履行法定职责的判决5,477份,数量远远小于撤销判决和变更判决。即使将7,684份确认违法或无效的判决全部视为针对行政不作为做出的,也没有超过撤销判决加变更判决的数量。需要指出的是,确认无效的判决针对的违法行政行为;确认违法的判决既适用于行政机关不作为,也适用于行政机关违法行为,即当行政行为不可撤销或不宜撤销时,法院同样会下达确认违法的判决。因此,针对行政机关不作为的判决数量肯定远远小于13,161份。相关数据详见:2016年全国法院司法统计公报[EB/OL].[2018-01-23].http://gongbao.court.gov.cn/Details/faccf2e3c1216069f9c87cd2dc535d.html。
(19)详见:原环保部《关于印发〈环境损害鉴定评估推荐机构名录(第一批)〉的通知》(环办[2014]3号)、《关于印发〈环境损害鉴定评估推荐机构名录(第二批)〉的通知》(环办政法[2016]10号)。
(20)29家机构分布在全国22个省、自治区、直辖市,其中北京市5家,江苏、浙江、广东各2家,其余18个省、自治区和直辖市各1家。
(21)该起案件为“吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局及江源区中医院行政附带民事公益诉讼案”(检例第29号)。