城市的土地属于国家所有的逻辑与实施——兼论什么是我国《宪法》上的城市
摘要
"城市的土地属于国家所有"是将城市范围内的土地进行"概括国有化"的法律表述。城市指的就是行政区域上的市。我国《宪法》第十条第一款和第二款的规定内含了对某些城市进行市区与郊区划分的要求。在土地"概括国有化"下,市行政区域的设立与变更是土地所有权变动的原因。由于我国的(城)市行政区划并没有按照宪法的要求运行,"城市的土地属于国家所有"的规定实际上基本处于一种被虚置的状态。城乡统一的建设用地市场并不违反"城市的土地属于国家所有"的规定,但同时"城中村"的土地也应该被"概括国有化",这是"城市的土地属于国家所有"这一规定的要求。
引文
(1)王维洛:《1982年一场无声无息的土地“革命”---中国的私有土地是如何国有化的(上)》,《国土资源》2014年第10期。
(2)尽管我国在上世纪50年代经历了社会主义改造运动,但直至1982年,在城市中仍然有大量的私有土地。据1982年调查统计,全国226个城市7438平方公里的城市建成区中,私有土地有334.7平方公里,占城市建成区面积的4.5%。参见周诚:《土地经济学》,农业出版社1989年版,第255页;转引自张睿:《82宪法中土地所有权条款的正当性基础---基于社会正义与市场经济理论的分析》,《法制与社会发展》2013年第2期。
(3)2005年,国土资源部在针对深圳市的集体土地国有化而作的批复中要求“下不为例”。《深圳农地国有化“特例”》,http://finance.people.com.cn/nc/GB/61161/4996647.html,2016年2月15日访问。
(4)周其仁曾对国家和集体二元式的地权结构做出一个被称为“征地悖论”的论断:“非公共利益性质的农地转用怎么办?不经过征地是违宪,因为转为城市用的农地如果还是集体所有就违背了‘全部城市土地为国有土地’的宪法准则;征地也违宪,因为不合‘为了公共利益才可征地’的宪法准则。”周其仁:《农地产权与征地制度---中国城市化面临的重大选择》,《经济学》2004年第4期。另有学者认为:“法律规定城市土地属于国家所有,造成城镇建设必须通过征收集体所有土地完成。”桂华:《城乡建设用地二元制度合法性辨析--兼论我国土地宪法秩序》,《法学评论》2016年第1期。
(5)纪睿坤:《〈土地管理法〉修订再起步:征地制度改革仍是重点》,《21世纪经济报道》2013年11月13日,第6版。
(6)《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,《求是》2013年第22期。
(7)程雪阳:《“城市的土地属于国家所有”的建议》,《法制日报》2015年12月16日,第9版。
(8)卞耀武:《中华人民共和国土地管理法释义》,法律出版社1998年版,第59页。
(9)《中华人民共和国第五届全国人民代表大会第三次会议关于修改宪法和成立宪法修改委员会的决议》,《国务院公报》1980年第12期。
(10)邓小平说:“要使我们的宪法更加完备、周密、准确,能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力,享有充分的公民权利,要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治,要改善人民代表大会制度,等等。关于不允许权力过分集中的原则,也将在宪法上表现出来。”邓小平:《邓小文选》(第二卷),人民出版社1994年,第339页。
(11)参见程雪阳:《城市土地国有规定的由来》,《炎黄春秋》2013年第6期。
(12)《中华人民共和国宪法修改草案》,《国务院公报》1982年第9期。
(13)参见杜启铭:《关于当前撤县设市热潮的利弊理考》,《开放时代》1994年第5期。
(14)参见刘君德:《中国直辖市制度辨析与思考》,《江汉论坛》2006年第5期。
(15)1984年《城市规划条例》第二条规定:“本条例所称城市,是指国家行政区域划分设立的直辖市、市、镇,以及未设镇的县城。”
(16)参见赵安顺:《城市概念的界定与城市化度量方式》,《城市问题》2005年第5期。
(17)参见靳润成:《从城镇分割到城市自治---论中国城市行政管理体制近代化的重要标志》,《天津师范大学学报》1998年第4期。
(18)《城市郊区土地改革条例》(1950年)第二条第二款规定:“凡适用本条例以进行土地改革的城市郊区范围,由市人民政府根据情况划定,呈报大行政区人民政府(军政委员会)批准后决定之。华北五省所属者由省人民政府批准后决定之。”
(19)《城市街道办事处组织条例》(1954年)第一条规定:“为了加强城市的居民工作,密切政府和居民的联系,市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立街道办事处,作为它的派出机关。”《城市居民委员会组织条例》(1954年)第一条规定:“为了加强城市中街道居民的组织和工作,增进居民的公共福利,在市辖区、不设区的市的人民委员会或者它的派出机关指导下,可以按照居住地区成立居民委员会。”
(20)参见翁可隐:《理顺城市土地管理体制改革建设用地征用办法》,《浙江经济》1986年第4期。
(21)《2015年12月份70个大中城市住宅销售价格变动情况》,http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201601/t20160118_1305503.html,2016年2月20日访问。
(22)《全国文明城市测评体系》,http://www.dantu.gov.cn/all Station/dantu/www_dantu_gov_cn/content.jsp?web Station Id=&id=import_3a87e0fd-126c-45a3-bc8a-c619811df523,2016年2月20日访问。
(23)参见殷勇:《市领导县体制与设区市志的记述范围》,《江苏地方志》2008年第S1期(维普网,www.cqvip.com)。
(24)参见许安标:《关于较大的市的三种含义》,《中国人大》2000年第11期。
(25)具体标准可参见《国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知》,《国务院公报》1993年第12期。
(26)参见魏衡等:《城市化进程中行政区划调整的类型、问题与发展》,《人文地理》2009年第6期。
(27)参见前注(13),杜启铭文;潘鑫:《中国城市化与市制关系研究》,《重庆社会科学》2007年第7期。
(28)参见刘守英:《中共十八届三中全会后的土地制度改革及其实施》,《法商研究》2014年第2期。
(29)《村镇建房用地管理条例》(1982年)第五条第二款规定:“全民所有制单位,包括同社队联营的企业在内,其建设用地,应按国家建设征用土地的规定力理。非农业人口兴办的集体所有制企业建设用地,参照国家建设征用土地的规定办理。”
(30)参见吕克白:《关于〈国家建设征用土地条例〉(草案)的说明》,《国务院公报》1982年第10期。
(31)参见彭錞:《“征地悖论”成立吗?---八二宪法城市土地国有条款再解释》,《法制与社会发展》2016年第2期。
(32)伯齐:《在集体土地进入市场时如何保护农业用地》,《中国土地》1994年第2期。
(33)《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,《国务院公报》1993年第28期。
(34)参见周诚:《集体土地使用权进人非农市场之我见》,《中国农村经济》1994年第3期。
(35)《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》,《国务院公报》1997年第16期。
(36)如有学者指出:“我国目前土地征用客观就是一般所指的土地征收。”龙翼飞、杨一介:《土地征收初论》,《法学家》2000年第6期。
(37)肖梦:《城市郊区和城市》,《农业经济》1992年第2期。
(38)参见《芜湖行政区划的变迁》,《大江晚报》2013年12月16日,第WBB06版。
(39)《民政部关于同意浙江省撤销湖州市城区、郊区给浙江省人民政府的批复》,《国务院公报》1988年第26期。
(40)《关于广东省撤销江门市城区和郊区,设立江门市蓬江区问题的批复》,《国务院公报》1991年第45期。
(41)《关于江苏省南通市城区、郊区更名的批复》,《国务院公报》1991年第26期。
(42)参见陈文娟、蔡人群:《广州城市郊区化的进程及动力机制》,《热带地理》1996年第2期。
(43)《国务院关于同意湖南省调整衡阳市市辖区行政区划的批复》,《国务院公报》2001年第15期。
(44)韩光辉、尹钧科:《北京城市郊区的形成及其变迁》,《城市问题》1987年第5期。
(45)参见黄琳:《城区拥有更多经济管理权限》,《辽宁日报》2009年7月5日,第1版。
(46)芜湖市在解放后分别成立了第一区、第二区、第三区、第四区人民政府成立,后改为它名。《芜湖行政区划的变迁》,《大江晚报》2013年12月16日,第WBB06版。
(47)参见杨俊锋:《现行城市土地制度的来龙去脉》,《南方周末》2012年7月12日,第E31版;陈沉:《正确运用“城市土地属于国家所有”》,《资源导刊》2012年第3期。
(48)参见前注(11),程雪阳文。
(49)参见前注(11),程雪阳文。
(50)《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》,《国务院公报》1997年第16期。
(51)同前注(13),杜启铭文。
(52)例如,湘西土家族苗族自治州的吉首市就辖有4个街道、5个镇、7个乡。http://www.hunan.gov.cn/2015xxgk/szfzcbm/tjbm_6985/tjsj/201507/t20150704_1791069.html,2016年3月11日访问。
(53)参见张道刚:《“撤县设区”辩》,《决策》2013年第6期。
(54)参见颜开云:《望城撤县设区长沙城大一倍》,《长沙晚报》2011年7月26日,第A01版。
(55)本文中的“城市村”指的是在城市郊区建制下,作为一种制度性存在的以农业为主的村组织;“城中村”指的则是在集体土地基础上发展起来的一种地理区域,该区域以非农经济为主。“城中村”可来源于“城市村”,也可来源于城市周边县的乡镇下的村。
(56)这里使用农村集体经济组织的称谓是为了与我国宪法的表述相一致,在城市与农村相区别、城市郊区也存在集体土地的情况下,使用农业集体经济组织似乎更合适。
(57)《石家庄市国有土地登记确权发证办法》第九条规定:“农村集体经济组织人口全部转为非农业人口、已办理有关手续的,原集体所有的土地属于国家所有。”
(58)《郑州市确定土地权属条例》(1994年)第十一条第一款规定:“农民集体整建制被撤销,其人口全部转为非农业户口的,该农民集体所有的土地属国有土地。”
(59)《中华人民共和国土地管理法实施条例》(1998年)第二条第五项规定:“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的,原属于其成员集体所有的土地属于全民所有即国家所有。”
(60)参见陈甦:《城市化过程中集体土地的概括国有化法学研究》,《法学研究》2000年第3期。
(61)参见张业清:《村委会缘何不愿“改牌”居委会》,http://www.gmw.cn/01gmrb/1999-12/27/GB/GM%5E18283%5E1%5EGM1-2708.HTM,2016年3月11日访问。
(62)《中共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅关于“城中村”改制工作的若干意见》,http://www.law-lib.com/lawhtm/2002/40211.htm,2016年3月11日访问。
(63)《中共深圳市委、深圳市人民政府关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》,http://www.sz.gov.cn/zfgb/2003/gb365/200810/t20081019_95667.htm,2016年3月11日访问。
(64)《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》,《国务院公报》2004年第35期。
(65)《国务院法制办公室、国土资源部关于对〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉第二条第(五)项的解释意见》,http://www.mlr.gov.cn/zwgk/flfg/sfjs/200506/t20050620_68398.htm,2016年3月11日访问。
(66)《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》,《国务院公报》2012年第7期。
(67)参见前注(60),陈甦文。
(68)许崇德教授说:“如果规定农村土地一律国有,除了动荡,国家将得不到任何东西。即使宪法规定了国有,将来国家要征用土地时,也还是要给农民报酬。”许崇德:《中华人民共和国宪法史》,福建人民出版社2003年版,第644页。
(69)参见上注,许崇德书,第665页。
(70)参见黄忠:《城市化与“入城”集体土地的归属》,《法学研究》2014年第4期。
(2)尽管我国在上世纪50年代经历了社会主义改造运动,但直至1982年,在城市中仍然有大量的私有土地。据1982年调查统计,全国226个城市7438平方公里的城市建成区中,私有土地有334.7平方公里,占城市建成区面积的4.5%。参见周诚:《土地经济学》,农业出版社1989年版,第255页;转引自张睿:《82宪法中土地所有权条款的正当性基础---基于社会正义与市场经济理论的分析》,《法制与社会发展》2013年第2期。
(3)2005年,国土资源部在针对深圳市的集体土地国有化而作的批复中要求“下不为例”。《深圳农地国有化“特例”》,http://finance.people.com.cn/nc/GB/61161/4996647.html,2016年2月15日访问。
(4)周其仁曾对国家和集体二元式的地权结构做出一个被称为“征地悖论”的论断:“非公共利益性质的农地转用怎么办?不经过征地是违宪,因为转为城市用的农地如果还是集体所有就违背了‘全部城市土地为国有土地’的宪法准则;征地也违宪,因为不合‘为了公共利益才可征地’的宪法准则。”周其仁:《农地产权与征地制度---中国城市化面临的重大选择》,《经济学》2004年第4期。另有学者认为:“法律规定城市土地属于国家所有,造成城镇建设必须通过征收集体所有土地完成。”桂华:《城乡建设用地二元制度合法性辨析--兼论我国土地宪法秩序》,《法学评论》2016年第1期。
(5)纪睿坤:《〈土地管理法〉修订再起步:征地制度改革仍是重点》,《21世纪经济报道》2013年11月13日,第6版。
(6)《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,《求是》2013年第22期。
(7)程雪阳:《“城市的土地属于国家所有”的建议》,《法制日报》2015年12月16日,第9版。
(8)卞耀武:《中华人民共和国土地管理法释义》,法律出版社1998年版,第59页。
(9)《中华人民共和国第五届全国人民代表大会第三次会议关于修改宪法和成立宪法修改委员会的决议》,《国务院公报》1980年第12期。
(10)邓小平说:“要使我们的宪法更加完备、周密、准确,能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力,享有充分的公民权利,要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治,要改善人民代表大会制度,等等。关于不允许权力过分集中的原则,也将在宪法上表现出来。”邓小平:《邓小文选》(第二卷),人民出版社1994年,第339页。
(11)参见程雪阳:《城市土地国有规定的由来》,《炎黄春秋》2013年第6期。
(12)《中华人民共和国宪法修改草案》,《国务院公报》1982年第9期。
(13)参见杜启铭:《关于当前撤县设市热潮的利弊理考》,《开放时代》1994年第5期。
(14)参见刘君德:《中国直辖市制度辨析与思考》,《江汉论坛》2006年第5期。
(15)1984年《城市规划条例》第二条规定:“本条例所称城市,是指国家行政区域划分设立的直辖市、市、镇,以及未设镇的县城。”
(16)参见赵安顺:《城市概念的界定与城市化度量方式》,《城市问题》2005年第5期。
(17)参见靳润成:《从城镇分割到城市自治---论中国城市行政管理体制近代化的重要标志》,《天津师范大学学报》1998年第4期。
(18)《城市郊区土地改革条例》(1950年)第二条第二款规定:“凡适用本条例以进行土地改革的城市郊区范围,由市人民政府根据情况划定,呈报大行政区人民政府(军政委员会)批准后决定之。华北五省所属者由省人民政府批准后决定之。”
(19)《城市街道办事处组织条例》(1954年)第一条规定:“为了加强城市的居民工作,密切政府和居民的联系,市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立街道办事处,作为它的派出机关。”《城市居民委员会组织条例》(1954年)第一条规定:“为了加强城市中街道居民的组织和工作,增进居民的公共福利,在市辖区、不设区的市的人民委员会或者它的派出机关指导下,可以按照居住地区成立居民委员会。”
(20)参见翁可隐:《理顺城市土地管理体制改革建设用地征用办法》,《浙江经济》1986年第4期。
(21)《2015年12月份70个大中城市住宅销售价格变动情况》,http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201601/t20160118_1305503.html,2016年2月20日访问。
(22)《全国文明城市测评体系》,http://www.dantu.gov.cn/all Station/dantu/www_dantu_gov_cn/content.jsp?web Station Id=&id=import_3a87e0fd-126c-45a3-bc8a-c619811df523,2016年2月20日访问。
(23)参见殷勇:《市领导县体制与设区市志的记述范围》,《江苏地方志》2008年第S1期(维普网,www.cqvip.com)。
(24)参见许安标:《关于较大的市的三种含义》,《中国人大》2000年第11期。
(25)具体标准可参见《国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知》,《国务院公报》1993年第12期。
(26)参见魏衡等:《城市化进程中行政区划调整的类型、问题与发展》,《人文地理》2009年第6期。
(27)参见前注(13),杜启铭文;潘鑫:《中国城市化与市制关系研究》,《重庆社会科学》2007年第7期。
(28)参见刘守英:《中共十八届三中全会后的土地制度改革及其实施》,《法商研究》2014年第2期。
(29)《村镇建房用地管理条例》(1982年)第五条第二款规定:“全民所有制单位,包括同社队联营的企业在内,其建设用地,应按国家建设征用土地的规定力理。非农业人口兴办的集体所有制企业建设用地,参照国家建设征用土地的规定办理。”
(30)参见吕克白:《关于〈国家建设征用土地条例〉(草案)的说明》,《国务院公报》1982年第10期。
(31)参见彭錞:《“征地悖论”成立吗?---八二宪法城市土地国有条款再解释》,《法制与社会发展》2016年第2期。
(32)伯齐:《在集体土地进入市场时如何保护农业用地》,《中国土地》1994年第2期。
(33)《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,《国务院公报》1993年第28期。
(34)参见周诚:《集体土地使用权进人非农市场之我见》,《中国农村经济》1994年第3期。
(35)《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》,《国务院公报》1997年第16期。
(36)如有学者指出:“我国目前土地征用客观就是一般所指的土地征收。”龙翼飞、杨一介:《土地征收初论》,《法学家》2000年第6期。
(37)肖梦:《城市郊区和城市》,《农业经济》1992年第2期。
(38)参见《芜湖行政区划的变迁》,《大江晚报》2013年12月16日,第WBB06版。
(39)《民政部关于同意浙江省撤销湖州市城区、郊区给浙江省人民政府的批复》,《国务院公报》1988年第26期。
(40)《关于广东省撤销江门市城区和郊区,设立江门市蓬江区问题的批复》,《国务院公报》1991年第45期。
(41)《关于江苏省南通市城区、郊区更名的批复》,《国务院公报》1991年第26期。
(42)参见陈文娟、蔡人群:《广州城市郊区化的进程及动力机制》,《热带地理》1996年第2期。
(43)《国务院关于同意湖南省调整衡阳市市辖区行政区划的批复》,《国务院公报》2001年第15期。
(44)韩光辉、尹钧科:《北京城市郊区的形成及其变迁》,《城市问题》1987年第5期。
(45)参见黄琳:《城区拥有更多经济管理权限》,《辽宁日报》2009年7月5日,第1版。
(46)芜湖市在解放后分别成立了第一区、第二区、第三区、第四区人民政府成立,后改为它名。《芜湖行政区划的变迁》,《大江晚报》2013年12月16日,第WBB06版。
(47)参见杨俊锋:《现行城市土地制度的来龙去脉》,《南方周末》2012年7月12日,第E31版;陈沉:《正确运用“城市土地属于国家所有”》,《资源导刊》2012年第3期。
(48)参见前注(11),程雪阳文。
(49)参见前注(11),程雪阳文。
(50)《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》,《国务院公报》1997年第16期。
(51)同前注(13),杜启铭文。
(52)例如,湘西土家族苗族自治州的吉首市就辖有4个街道、5个镇、7个乡。http://www.hunan.gov.cn/2015xxgk/szfzcbm/tjbm_6985/tjsj/201507/t20150704_1791069.html,2016年3月11日访问。
(53)参见张道刚:《“撤县设区”辩》,《决策》2013年第6期。
(54)参见颜开云:《望城撤县设区长沙城大一倍》,《长沙晚报》2011年7月26日,第A01版。
(55)本文中的“城市村”指的是在城市郊区建制下,作为一种制度性存在的以农业为主的村组织;“城中村”指的则是在集体土地基础上发展起来的一种地理区域,该区域以非农经济为主。“城中村”可来源于“城市村”,也可来源于城市周边县的乡镇下的村。
(56)这里使用农村集体经济组织的称谓是为了与我国宪法的表述相一致,在城市与农村相区别、城市郊区也存在集体土地的情况下,使用农业集体经济组织似乎更合适。
(57)《石家庄市国有土地登记确权发证办法》第九条规定:“农村集体经济组织人口全部转为非农业人口、已办理有关手续的,原集体所有的土地属于国家所有。”
(58)《郑州市确定土地权属条例》(1994年)第十一条第一款规定:“农民集体整建制被撤销,其人口全部转为非农业户口的,该农民集体所有的土地属国有土地。”
(59)《中华人民共和国土地管理法实施条例》(1998年)第二条第五项规定:“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的,原属于其成员集体所有的土地属于全民所有即国家所有。”
(60)参见陈甦:《城市化过程中集体土地的概括国有化法学研究》,《法学研究》2000年第3期。
(61)参见张业清:《村委会缘何不愿“改牌”居委会》,http://www.gmw.cn/01gmrb/1999-12/27/GB/GM%5E18283%5E1%5EGM1-2708.HTM,2016年3月11日访问。
(62)《中共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅关于“城中村”改制工作的若干意见》,http://www.law-lib.com/lawhtm/2002/40211.htm,2016年3月11日访问。
(63)《中共深圳市委、深圳市人民政府关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》,http://www.sz.gov.cn/zfgb/2003/gb365/200810/t20081019_95667.htm,2016年3月11日访问。
(64)《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》,《国务院公报》2004年第35期。
(65)《国务院法制办公室、国土资源部关于对〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉第二条第(五)项的解释意见》,http://www.mlr.gov.cn/zwgk/flfg/sfjs/200506/t20050620_68398.htm,2016年3月11日访问。
(66)《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》,《国务院公报》2012年第7期。
(67)参见前注(60),陈甦文。
(68)许崇德教授说:“如果规定农村土地一律国有,除了动荡,国家将得不到任何东西。即使宪法规定了国有,将来国家要征用土地时,也还是要给农民报酬。”许崇德:《中华人民共和国宪法史》,福建人民出版社2003年版,第644页。
(69)参见上注,许崇德书,第665页。
(70)参见黄忠:《城市化与“入城”集体土地的归属》,《法学研究》2014年第4期。