“城市的土地属于国家所有”释论
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摘要
"城市的土地属于国家所有"是附条件的义务性规范,义务是城市的土地国有化。实现义务的条件是:纳入城市范围、国家为了公共利益依法有偿征收。按宪法原旨,"城市"应解释为"直辖市、设区的市中的城区及不设区的市"。"国家所有权"是宪法和物权法上的所有权。依照"城市土地应当属于国有"的解释及对公共利益的广义解释,"征地悖论"可以被化解。未依法有偿征收的土地不能国有化,所以城中村的土地在被征收之前,属于农村集体所有,应当按照宪法的规定区别对待城中村。城中村中符合征收条件的土地不宜直接入市,可以入市的主要为城区外的城郊及农村的土地,撤县设区不能直接带来土地权属的改变。
"Land in the cities is owned by the state"is a conditional obligatory article. According to this article,the obligation is the nationalization of land in Urban Area,and the condition to fulfill this obligation is taking the land into city planning and acquiring the land with compensation for public interests. According to the original meaning of the Constitution,"the cities"should be interpreted as "cities not divided into districts and the urban area of municipalities directly under the central government and cities divided into districts". "The state ownership"is the ownership in the Constitution and property law. According to the interpretation of "Urban Land Ought to be Owned by the State"and the broad-interpretation of the "Public Interest",the "Land Expropriation Paradox"can be resolved. The government can not acquire a land without compensation,so the lands of urban villages should belong to the rural collectives if they are not acquired by the government. The government should make a distinction between different lands in the urban village. The lands in the urban villages can not enter to the land markets if they can be acquired by the government for the public interests. The lands in suburbs or countrysides out of the urban planning can enter to the land markets. The adjustment of administrative division can not directly cause the transference of the land ownership.
"Land in the cities is owned by the state"is a conditional obligatory article. According to this article,the obligation is the nationalization of land in Urban Area,and the condition to fulfill this obligation is taking the land into city planning and acquiring the land with compensation for public interests. According to the original meaning of the Constitution,"the cities"should be interpreted as "cities not divided into districts and the urban area of municipalities directly under the central government and cities divided into districts". "The state ownership"is the ownership in the Constitution and property law. According to the interpretation of "Urban Land Ought to be Owned by the State"and the broad-interpretation of the "Public Interest",the "Land Expropriation Paradox"can be resolved. The government can not acquire a land without compensation,so the lands of urban villages should belong to the rural collectives if they are not acquired by the government. The government should make a distinction between different lands in the urban village. The lands in the urban villages can not enter to the land markets if they can be acquired by the government for the public interests. The lands in suburbs or countrysides out of the urban planning can enter to the land markets. The adjustment of administrative division can not directly cause the transference of the land ownership.
引文
(1)参见卞耀武:《中华人民共和国土地管理法释义》,法律出版社1998年版,第59页。
(2)参见傅鼎生:《“入城”集体土地之归属---“城中村”进程中不可回避的宪法问题》,《政治与法律》2010年第12期,第25页。
(3)参见张睿:《82宪法中土地所有权条款的正当性基础》,《法制与社会发展》2013年第2期,第92页。
(4)参见程雪阳:《论“城市的土地属于国家所有”的宪法解释》,《法制与社会发展》2014年第1期,第169页。
(5)参见巩固:《自然资源国家所有权公权说》,《法学研究》2013年第4期,第19页。
(6)参见程雪阳:《中国宪法上国家所有的规范含义》,《法学研究》2015年第4期,第115页。
(7)参见张千帆:《城市土地国家所有的困惑与消解》,《中国法学》2012年第3期,第178页。
(8)杨俊锋:《现行城市土地制度的来龙去脉》,《南方周末》2012年7月2日,第E31版。
(9)同注(1)。
(10)同注(2)。
(11)参见注(4),第170页。
(12)参见杨代雄:《萨维尼法学方法论中的体系化方法》,《法制与社会发展》2006年第6期,第23页。
(13)[奥]凯尔森:《法与国家的一般理论》,沈宗灵译,中国大百科全书出版社1996年版,第40页。
(14)参见注(1)。
(15)参见国家质量技术监督局、中华人民共和国建设部:《城市规划基本术语标准》,中国建筑工业出版社1998年版,第4页。
(16)参见国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心:《北京与上海到底谁最大》,http://www.ccud.org.cn/2015-08-28/114407485.html,2015年8月28日访问。
(17)目前尚无一致的统计建成区面积的方法,主要的方法有两种:遥感测定法和土地利用监测法。前者只是估算(提取灯光、道路等遥感指数),后者又有很多遗漏(譬如城中村)。参见徐涵秋等:《基于遥感指数的城市建城区界定与自动提取》,《福州大学学报(自然科学版)》2011年第5期,第707页。
(18)参见肖明新:《城市的土地属于国家所有的逻辑与实施》,《政治与法律》2016年第8期,第75页。
(19)参见马祖琦:《大都市政区:理论探讨·经验借鉴·实证分析》,华东师范大学2004年博士学位论文,第142页。
(20)参见韩光辉、尹钧科:《北京城市郊区的形成及其变迁》,《城市问题》1987年第5期,第58页。
(21)参见注(19),第223页。
(22)许崇德:《中华人民共和国宪法史》,福建人民出版社2003年版,第721页。
(23)同注(3)。
(24)同注(4)。
(25)参见王敏:《法律规范中的“必须”与“应当”辨析》,《法学》1996年第8期,第33页。
(26)《马克思恩格斯全集》(第18卷),人民出版社1984年版,第67页。
(27)同注(26),第256页。
(28)陈荷夫:《中国宪法类编》,中国社会科学出版社1980年版,第91页。
(29)姜士林:《世界宪法全书》,青岛出版社1997年版,第67页。
(30)同注(29),第70页。
(31)同注(29),第78页。
(32)同注(29),第85页。
(33)参见注(29),第89页。
(34)肖蔚云:《我国现行宪法的诞生》,北京大学出版社1986年版,第42页。
(35)《彭真传》编写组:《彭真年谱》(第五卷),中央文献出版社2012年版,第123页。
(36)参见陈甦:《城市化过程中集体土地的概括国有化》,《法学研究》2000年第3期,第108页。
(37)参见周其仁:《农地产权与征地制度:中国城市化面临的重大选择》,《经济学季刊》2004年第4期,第198页。
(38)See Kelo v.City of New London,545 U.S.469(2005)
(39)参见袁治杰:《德国土地征收中的公共利益》,《行政法学研究》2010年第2期,第124页。
(40)参见程雪阳:《公法视角下的中国国有土地产权制度》,《中国土地科学》2011年第3期,第19页。
(41)参见注(26)。
(42)参见程雪阳:《土地发展权与土地增值收益的分配》,《法学研究》2014年第5期,第90页。
(43)参见蒋光辉:《瑞典、荷兰土地银行简介》,《中国建设信息》2001年第5期,第32页。
(44)同注(7)。
(45)同注(5)。
(46)参见注(6),第124页。
(47)参见孙宪忠:《“统一唯一国家所有权”理论的悖谬及改革切入点分析》,《法律科学》2013年第3期,第56页。
(48)参见注(6),第125页。
(49)参见注(6),第109页。
(50)参见沈国明:《土地使用权研究》,远东出版社1994年版,第16页。
(51)参见注(6),第118页。
(52)提出“概括国有化”概念的是学者陈甦。他认为:“城市化过程中农村集体土地的概括国有化,是指在我国当前社会经济生活中所存在的这样一种现象:因城市建设的发展,原属农村的乡(镇)村全社区整体性地并入城市建成区,并随着乡(镇)村的建制撤销,农村基层行政组织或居民自治组织转变为城市基层行政组织或居民自治组织,农村集体经济组织成员全部由农村居民转为城镇居民,原属农村集体所有但尚未经征用的土地或者土地大部被征用之后的残余土地,便随之全部概括性地转归国有。”陈甦:《城市化过程中集体土地的概括国有化》,《法学研究》2000年第3期,第108-109页。
(53)同注(36),第114页。
(54)同注(2),第17页。
(55)[德]卡尔·拉伦茨:《法学方法论》,陈爱娥译,商务印书馆2004年版,第112页。
(2)参见傅鼎生:《“入城”集体土地之归属---“城中村”进程中不可回避的宪法问题》,《政治与法律》2010年第12期,第25页。
(3)参见张睿:《82宪法中土地所有权条款的正当性基础》,《法制与社会发展》2013年第2期,第92页。
(4)参见程雪阳:《论“城市的土地属于国家所有”的宪法解释》,《法制与社会发展》2014年第1期,第169页。
(5)参见巩固:《自然资源国家所有权公权说》,《法学研究》2013年第4期,第19页。
(6)参见程雪阳:《中国宪法上国家所有的规范含义》,《法学研究》2015年第4期,第115页。
(7)参见张千帆:《城市土地国家所有的困惑与消解》,《中国法学》2012年第3期,第178页。
(8)杨俊锋:《现行城市土地制度的来龙去脉》,《南方周末》2012年7月2日,第E31版。
(9)同注(1)。
(10)同注(2)。
(11)参见注(4),第170页。
(12)参见杨代雄:《萨维尼法学方法论中的体系化方法》,《法制与社会发展》2006年第6期,第23页。
(13)[奥]凯尔森:《法与国家的一般理论》,沈宗灵译,中国大百科全书出版社1996年版,第40页。
(14)参见注(1)。
(15)参见国家质量技术监督局、中华人民共和国建设部:《城市规划基本术语标准》,中国建筑工业出版社1998年版,第4页。
(16)参见国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心:《北京与上海到底谁最大》,http://www.ccud.org.cn/2015-08-28/114407485.html,2015年8月28日访问。
(17)目前尚无一致的统计建成区面积的方法,主要的方法有两种:遥感测定法和土地利用监测法。前者只是估算(提取灯光、道路等遥感指数),后者又有很多遗漏(譬如城中村)。参见徐涵秋等:《基于遥感指数的城市建城区界定与自动提取》,《福州大学学报(自然科学版)》2011年第5期,第707页。
(18)参见肖明新:《城市的土地属于国家所有的逻辑与实施》,《政治与法律》2016年第8期,第75页。
(19)参见马祖琦:《大都市政区:理论探讨·经验借鉴·实证分析》,华东师范大学2004年博士学位论文,第142页。
(20)参见韩光辉、尹钧科:《北京城市郊区的形成及其变迁》,《城市问题》1987年第5期,第58页。
(21)参见注(19),第223页。
(22)许崇德:《中华人民共和国宪法史》,福建人民出版社2003年版,第721页。
(23)同注(3)。
(24)同注(4)。
(25)参见王敏:《法律规范中的“必须”与“应当”辨析》,《法学》1996年第8期,第33页。
(26)《马克思恩格斯全集》(第18卷),人民出版社1984年版,第67页。
(27)同注(26),第256页。
(28)陈荷夫:《中国宪法类编》,中国社会科学出版社1980年版,第91页。
(29)姜士林:《世界宪法全书》,青岛出版社1997年版,第67页。
(30)同注(29),第70页。
(31)同注(29),第78页。
(32)同注(29),第85页。
(33)参见注(29),第89页。
(34)肖蔚云:《我国现行宪法的诞生》,北京大学出版社1986年版,第42页。
(35)《彭真传》编写组:《彭真年谱》(第五卷),中央文献出版社2012年版,第123页。
(36)参见陈甦:《城市化过程中集体土地的概括国有化》,《法学研究》2000年第3期,第108页。
(37)参见周其仁:《农地产权与征地制度:中国城市化面临的重大选择》,《经济学季刊》2004年第4期,第198页。
(38)See Kelo v.City of New London,545 U.S.469(2005)
(39)参见袁治杰:《德国土地征收中的公共利益》,《行政法学研究》2010年第2期,第124页。
(40)参见程雪阳:《公法视角下的中国国有土地产权制度》,《中国土地科学》2011年第3期,第19页。
(41)参见注(26)。
(42)参见程雪阳:《土地发展权与土地增值收益的分配》,《法学研究》2014年第5期,第90页。
(43)参见蒋光辉:《瑞典、荷兰土地银行简介》,《中国建设信息》2001年第5期,第32页。
(44)同注(7)。
(45)同注(5)。
(46)参见注(6),第124页。
(47)参见孙宪忠:《“统一唯一国家所有权”理论的悖谬及改革切入点分析》,《法律科学》2013年第3期,第56页。
(48)参见注(6),第125页。
(49)参见注(6),第109页。
(50)参见沈国明:《土地使用权研究》,远东出版社1994年版,第16页。
(51)参见注(6),第118页。
(52)提出“概括国有化”概念的是学者陈甦。他认为:“城市化过程中农村集体土地的概括国有化,是指在我国当前社会经济生活中所存在的这样一种现象:因城市建设的发展,原属农村的乡(镇)村全社区整体性地并入城市建成区,并随着乡(镇)村的建制撤销,农村基层行政组织或居民自治组织转变为城市基层行政组织或居民自治组织,农村集体经济组织成员全部由农村居民转为城镇居民,原属农村集体所有但尚未经征用的土地或者土地大部被征用之后的残余土地,便随之全部概括性地转归国有。”陈甦:《城市化过程中集体土地的概括国有化》,《法学研究》2000年第3期,第108-109页。
(53)同注(36),第114页。
(54)同注(2),第17页。
(55)[德]卡尔·拉伦茨:《法学方法论》,陈爱娥译,商务印书馆2004年版,第112页。