我国集体土地征收与补偿制度之嬗变与未来——兼评《土地管理法(修正案征求意见稿)》
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摘要
为了适应工业化、城镇化和推动农村的改革发展,国土资源部提出了《土地管理法(修正案)(征求意见稿)》对土地征收的要件、土地征收补偿标准等进行全面的修改和完善。应当说,《征求意见稿》具有一定的进步之处,但在土地征收制度的改革上依旧延续了城乡二元土地管理体制,以无限扩大"公共利益"的方式达到法律内部的自洽,并在补偿问题上始终没有寻求市场化的路径。事实上,现行征地制度的主要症结并不在于"公共利益"的概念被"泛化",而是这一征地要件被完全"架空"。改革的方向是征收必须回归公共利益,而非基于公共利益的征收则需要依靠建立城乡统一的建设用地市场进行调节。
In order to adapt to industrialization,urbanization,and promote the reform and development of rural areas,the Ministry of Land and Resources has proposed the"Land Administration Law( Amendment Draft for Comment) "to comprehensively modify and improve the land acquisition requirements and land compensation standards. It should be said that the "Amendment " has made some progress.However,in the reform of the land expropriation system:( i) the urban-rural dual land management system has continued to be used;( ii) to achieve "selfinterestedness within the law"by means of unlimited expansion of "public interest";( iii) no market-oriented approach to compensation. In fact,the main problem of the current land requisition system is not the concept of "public interest " has been"generalized",but this requirement for land requisition is completely "ignored".The direction of reform is that expropriation must be based on the public interest,otherwise,it needs to rely on the establishment of a unified urban and rural construction land market to adjust.
In order to adapt to industrialization,urbanization,and promote the reform and development of rural areas,the Ministry of Land and Resources has proposed the"Land Administration Law( Amendment Draft for Comment) "to comprehensively modify and improve the land acquisition requirements and land compensation standards. It should be said that the "Amendment " has made some progress.However,in the reform of the land expropriation system:( i) the urban-rural dual land management system has continued to be used;( ii) to achieve "selfinterestedness within the law"by means of unlimited expansion of "public interest";( iii) no market-oriented approach to compensation. In fact,the main problem of the current land requisition system is not the concept of "public interest " has been"generalized",but this requirement for land requisition is completely "ignored".The direction of reform is that expropriation must be based on the public interest,otherwise,it needs to rely on the establishment of a unified urban and rural construction land market to adjust.
引文
[1]孙宪忠.推进我国农村土地权利制度改革若干问题的思考[J].比较法研究,2018,(1):171-179.
[2]王克稳.我国集体土地征收制度的构建[J].法学研究,2016,(1):56-72.
[3]薛冰.农村集体土地征收补偿的困境反思与制度重构[J].理论月刊,2017,(9):116-121.
[4]张千帆,杨世建.如何修改《土地管理法》---中国土地制度改革的原则、理念与建议[J].学习与探索,2012,(6):63-67.
[5]许乙川.现行《土地管理法》的不足及修改完善思路[J].法治研究,2013,(6):109-115.
[6]陈利根,张金明.城乡统筹一体化与土地法的协同创新---土地法的体系化立法模式构建[J].河北法学,2013,(9):16-23.
[7]王育红,刘文海.土地发展权的法律性质[J].河北法学,2017,(4):134-140.
[8]曹艳芝.我国农村土地征收中存在的问题及其制度完善[J].社会科学家,2006,(2):95-97.
[9]刘禺涵.我国土地征收制度改革的问题与走向[J].河北法学,2017,(4):123-133.
[10]刘婧娟.土地征收的程序合法性要件分析---域外经验与中国问题[J].河北法学,2012,(4):66-76.
[11]耿利航.如何界定公共利益---美国联邦最高法院“凯洛诉新伦敦市案”的剖析和启示[J].法学杂志,2007,(2):135-137.
[12]宋志红.中国农村土地制度改革研究:思路、难点与制度研究[M].北京:中国人民大学出版社,2017.347.
[13]刘向民.中美征收制度重要问题之比较[J].中国法学,2007,(6):33-48.
[14]蔡乐渭.中国土地征收补偿制度的演进、现状与前景[J].政法论坛,2017,(6):96-108.
[15]叶必丰.城镇化中土地征收补偿的平等原则[J].中国法学,2014,(3):126-137.
[16]沈开举,方涧.美国“公平市场价值”补偿方式及启示[J].中国土地,2015,(12):37-40.
[17]方涧,沈开举.土地征收中的公平补偿与增值收益分配[J].北京理工大学学报·社会科学版,2017,(3):142-149.
[18]程雪阳.土地发展权与土地增值收益的分配[J].法学研究,2014,(5):76-97.
[19]卞耀武.中华人民共和国土地管理法释义[M].北京:法律出版社,1998.145.
[20]刘连泰.集体土地征收制度变革的宪法空间[J].法商研究,2014,(3):7-10.
[21]陈小君.农村集体土地征收的法理反思与制度重构[J].中国法学,2012,(1):33-44.
(1)这一观点可以从1998年4月国土部部长所作出的《关于〈中华人民共和国土地管理法〉(修订草案)的说明》中得到印证。其中指出:“根据宪法关于‘国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用’,征地是一种国家行为,也是农民对国家应尽的一种义务,不是农民向国家‘卖地’。国家征用的土地再出让时,决定不同地价的级差地租是国家投资形成的,原则上这项收益应当属于国家。”从理论意义上讲,这是一种对“绝对所有权”的突破。
(2)国土资源部:《关于〈中华人民共和国土地管理法(修正案)〉(征求意见稿)公开征求意见的公告》,国土资源部官方网站http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201705/t20170523_1508459.htm,最后访问日期2017年8月31日。
(1)《征求意见稿》主要在“土地征收制度”“农村集体经营性建设用地入市制度”“农村宅基地制度”“与农村土地制度改革相配套的重点制度”等四个方面对原《土地管理法》进行了修改。
(2)学界对宪法第10条第1款“城市的土地属于国家所有”的讨论肇始于十多年前周其仁教授提出的“征地悖论”,经过系列讨论之后,宪法学者的思路从修宪逐渐转向释宪。一类学者聚焦于该条“属于”二字,从条文本身的性质进行分析:范进学教授认为“城市的土地属于国家所有”是一条原则规范而非规则规范;而与之完全相反的观点则认为第10条第1款与第3款共同构成一个授权性规则。第二类则从“国家所有”的角度进行阐释,张千帆教授便是其中的代表。在他看来,我国城市国有土地中的“所有权”实际上是所有权与使用权相分离的,只是一种名义上的所有权;巩固教授在分析自然资源的国家所有中坚持,宪法上的“国家所有”是一种宪法性公权,与私法上的所有权区别明显。第三类将目光聚焦于“城市”二字,如黄忠教授认为在此的“城市”应当是一个“以人的城市化为皈依的概念”;肖明新博士则认为这里的城市所指代的就是行政区划上的城市;彭錞博士则坚持“历史说”的观点,认为宪法第10条第1款所称的城市只包括1982年修宪时既有城市范围内的土地,而不包括其他。
(1)在美国,“公共利益”抑或“公共使用”的范畴随着Cole v.City of La Grange,Berman v.Parker和Hawaii Housing Authority v.Midkiff之后不断扩大,但在Kelo v.City of New London判决以后,掀起了一轮限缩趋势。具体可参见沈开举、方涧:《由Kelo案谈土地征收中“公共使用”的界定主体及其对中国的启示》,载《公民与法(法学版)》2015年第1期。
(2)根据制度经济学的产权保护规则,产权规则可以分为财产规则、责任规则和不可转换规则三部分。公益用地应当适用责任规则,即国家为了公共福祉,可以强制购买财产,而财产权人基于其作为社会成员的责任,有义务将其财产转让给国家;而非公益用地应当遵循财产规则,财产权人有权根据意思自治来决定对财产的处分,国家只能通过平等协商来购买土地。See Guido Calabresi&Douglas Melamed,Property Rules,Liability Rules and Inalienability:One View of the Cathedral,Harvard Law Review,Vol.85,1972.
(1)“列举式”就是逐条列举公共利益的范围,最典型的是日本政府制定的《土地征用法》,明确规定了可启动土地征收权的公共利益的范围,如根据城市规划确定的道路、公园建设等。具体可参见张迎新,王立正:《国外土地征用公共利益原则的界定方式》,载《国土资源情报》2003年第9期。“概括式”最大特点是仅仅概括性的规定公共利益是合法征收的必要条件,但并未规定具体的种类,而是通过个案审查认定。这种方式最典型的代表国家是美国,美国历史上“公共使用”的范畴出现过一个摇摆的阶段。具体可参见沈开举,方涧:《由Kelo案谈土地征收中“公共使用”的界定主体及其对中国的启示》,载《公民与法》2015年第1期。“折中式”既对公共利益作出概括性规定,又列举公共利益的范围,如我国台湾地区“土地法”就属于这种类型。具体可参见欧阳君君,杨国永:《台湾地区土地征收中的公共利益界定程序及其争论》,载《江汉学术》2014年第6期。
(1)学者对我国土地征收补偿标准的批判是多方面的,概括而言主要有补偿原则不统一、补偿标准不清晰且过低、补偿捆绑的社会功能过多却缺乏对财产本身之补偿、未按市场价值进行补偿等。具有代表性的论文有宋志红:《美国征收补偿的公平市场价值标准及其对我国的启示》,载《法学家》2014年第6期;渠滢:《我国集体土地征收补偿标准之重构》,载《行政法学研究》2013年第1期。
(1)公正补偿的目的在于依据宪法的平等原则公平弥补当事人基于公共利益而受到的个别损失。在长久的理论探索中,形成了结果责任说、危险责任说、人权保障论等,但目前主流学说为特别牺牲说和公平负担平等说。“特别牺牲说”由德国学者奥托·迈耶所创,他认为任何财产权的行使都要受到一定内在的、社会的限制,只有当财产的征用或限制超出这些内在限制之时,才产生补偿问题,简言之,因受到特别且不平等的牺牲时,才能获得补偿。“公平负担平等说”由法国学者首创,该理论认为国家在任何情况下都应以平等为基础为公民设定义务,政府的活动是为了公共利益而实施,其成本应由社会全体成员平均分担。
(2)“公正补偿“的概念是抽象而不确定的,学者们对其的认识也出于变化之中。德国、日本、美国在其国内立法中也体现出了不同的价值选择。概括而言可以分为完全补偿说和适当补偿说两种,但两者的分野在当今已日渐模糊,表现出了趋同化的态势。
(3)1950年11月政务院公布的《城市郊区土地改革条例》第14条。
(4)1983年12月公布的《城市私有房屋管理条例》第4条。
(5)1995年1月1日实施的《中华人民共和国城市房地产管理法》第19条。
(6)2012年12月公布的《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》。
(1)笔者曾提出的方案是:“征收土地的,应当进行公平补偿。对被征收土地价值的补偿,应按照被征收土地所在区域的区片综合地价和土地增值收益的一定比例确定。区片综合地价由具有相应资质的土地价格评估机构根据被征收土地所在区域的土地的年产值、用途、地理位置、人均收入水平等,独立综合评定。土地增值收益在政府与农民集体之间的分配比例,由省、自治区、直辖市规定,并报国务院审批。”参见沈开举,方涧:《〈土地管理法〉第47条修改建议》,载《中国社会科学报》2017年4月12日第5版;方涧,沈开举:《土地征收中的公平补偿与增值收益分配》,载《北京理工大学学报(社会科学版)》2017年第3期。
(2)如财政部和国土资源部于2016年在农村集体经营性建设用地入市领域所推行的土地增值收益调节金制度就是对这一分配模式的积极探索。
[2]王克稳.我国集体土地征收制度的构建[J].法学研究,2016,(1):56-72.
[3]薛冰.农村集体土地征收补偿的困境反思与制度重构[J].理论月刊,2017,(9):116-121.
[4]张千帆,杨世建.如何修改《土地管理法》---中国土地制度改革的原则、理念与建议[J].学习与探索,2012,(6):63-67.
[5]许乙川.现行《土地管理法》的不足及修改完善思路[J].法治研究,2013,(6):109-115.
[6]陈利根,张金明.城乡统筹一体化与土地法的协同创新---土地法的体系化立法模式构建[J].河北法学,2013,(9):16-23.
[7]王育红,刘文海.土地发展权的法律性质[J].河北法学,2017,(4):134-140.
[8]曹艳芝.我国农村土地征收中存在的问题及其制度完善[J].社会科学家,2006,(2):95-97.
[9]刘禺涵.我国土地征收制度改革的问题与走向[J].河北法学,2017,(4):123-133.
[10]刘婧娟.土地征收的程序合法性要件分析---域外经验与中国问题[J].河北法学,2012,(4):66-76.
[11]耿利航.如何界定公共利益---美国联邦最高法院“凯洛诉新伦敦市案”的剖析和启示[J].法学杂志,2007,(2):135-137.
[12]宋志红.中国农村土地制度改革研究:思路、难点与制度研究[M].北京:中国人民大学出版社,2017.347.
[13]刘向民.中美征收制度重要问题之比较[J].中国法学,2007,(6):33-48.
[14]蔡乐渭.中国土地征收补偿制度的演进、现状与前景[J].政法论坛,2017,(6):96-108.
[15]叶必丰.城镇化中土地征收补偿的平等原则[J].中国法学,2014,(3):126-137.
[16]沈开举,方涧.美国“公平市场价值”补偿方式及启示[J].中国土地,2015,(12):37-40.
[17]方涧,沈开举.土地征收中的公平补偿与增值收益分配[J].北京理工大学学报·社会科学版,2017,(3):142-149.
[18]程雪阳.土地发展权与土地增值收益的分配[J].法学研究,2014,(5):76-97.
[19]卞耀武.中华人民共和国土地管理法释义[M].北京:法律出版社,1998.145.
[20]刘连泰.集体土地征收制度变革的宪法空间[J].法商研究,2014,(3):7-10.
[21]陈小君.农村集体土地征收的法理反思与制度重构[J].中国法学,2012,(1):33-44.
(1)这一观点可以从1998年4月国土部部长所作出的《关于〈中华人民共和国土地管理法〉(修订草案)的说明》中得到印证。其中指出:“根据宪法关于‘国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用’,征地是一种国家行为,也是农民对国家应尽的一种义务,不是农民向国家‘卖地’。国家征用的土地再出让时,决定不同地价的级差地租是国家投资形成的,原则上这项收益应当属于国家。”从理论意义上讲,这是一种对“绝对所有权”的突破。
(2)国土资源部:《关于〈中华人民共和国土地管理法(修正案)〉(征求意见稿)公开征求意见的公告》,国土资源部官方网站http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201705/t20170523_1508459.htm,最后访问日期2017年8月31日。
(1)《征求意见稿》主要在“土地征收制度”“农村集体经营性建设用地入市制度”“农村宅基地制度”“与农村土地制度改革相配套的重点制度”等四个方面对原《土地管理法》进行了修改。
(2)学界对宪法第10条第1款“城市的土地属于国家所有”的讨论肇始于十多年前周其仁教授提出的“征地悖论”,经过系列讨论之后,宪法学者的思路从修宪逐渐转向释宪。一类学者聚焦于该条“属于”二字,从条文本身的性质进行分析:范进学教授认为“城市的土地属于国家所有”是一条原则规范而非规则规范;而与之完全相反的观点则认为第10条第1款与第3款共同构成一个授权性规则。第二类则从“国家所有”的角度进行阐释,张千帆教授便是其中的代表。在他看来,我国城市国有土地中的“所有权”实际上是所有权与使用权相分离的,只是一种名义上的所有权;巩固教授在分析自然资源的国家所有中坚持,宪法上的“国家所有”是一种宪法性公权,与私法上的所有权区别明显。第三类将目光聚焦于“城市”二字,如黄忠教授认为在此的“城市”应当是一个“以人的城市化为皈依的概念”;肖明新博士则认为这里的城市所指代的就是行政区划上的城市;彭錞博士则坚持“历史说”的观点,认为宪法第10条第1款所称的城市只包括1982年修宪时既有城市范围内的土地,而不包括其他。
(1)在美国,“公共利益”抑或“公共使用”的范畴随着Cole v.City of La Grange,Berman v.Parker和Hawaii Housing Authority v.Midkiff之后不断扩大,但在Kelo v.City of New London判决以后,掀起了一轮限缩趋势。具体可参见沈开举、方涧:《由Kelo案谈土地征收中“公共使用”的界定主体及其对中国的启示》,载《公民与法(法学版)》2015年第1期。
(2)根据制度经济学的产权保护规则,产权规则可以分为财产规则、责任规则和不可转换规则三部分。公益用地应当适用责任规则,即国家为了公共福祉,可以强制购买财产,而财产权人基于其作为社会成员的责任,有义务将其财产转让给国家;而非公益用地应当遵循财产规则,财产权人有权根据意思自治来决定对财产的处分,国家只能通过平等协商来购买土地。See Guido Calabresi&Douglas Melamed,Property Rules,Liability Rules and Inalienability:One View of the Cathedral,Harvard Law Review,Vol.85,1972.
(1)“列举式”就是逐条列举公共利益的范围,最典型的是日本政府制定的《土地征用法》,明确规定了可启动土地征收权的公共利益的范围,如根据城市规划确定的道路、公园建设等。具体可参见张迎新,王立正:《国外土地征用公共利益原则的界定方式》,载《国土资源情报》2003年第9期。“概括式”最大特点是仅仅概括性的规定公共利益是合法征收的必要条件,但并未规定具体的种类,而是通过个案审查认定。这种方式最典型的代表国家是美国,美国历史上“公共使用”的范畴出现过一个摇摆的阶段。具体可参见沈开举,方涧:《由Kelo案谈土地征收中“公共使用”的界定主体及其对中国的启示》,载《公民与法》2015年第1期。“折中式”既对公共利益作出概括性规定,又列举公共利益的范围,如我国台湾地区“土地法”就属于这种类型。具体可参见欧阳君君,杨国永:《台湾地区土地征收中的公共利益界定程序及其争论》,载《江汉学术》2014年第6期。
(1)学者对我国土地征收补偿标准的批判是多方面的,概括而言主要有补偿原则不统一、补偿标准不清晰且过低、补偿捆绑的社会功能过多却缺乏对财产本身之补偿、未按市场价值进行补偿等。具有代表性的论文有宋志红:《美国征收补偿的公平市场价值标准及其对我国的启示》,载《法学家》2014年第6期;渠滢:《我国集体土地征收补偿标准之重构》,载《行政法学研究》2013年第1期。
(1)公正补偿的目的在于依据宪法的平等原则公平弥补当事人基于公共利益而受到的个别损失。在长久的理论探索中,形成了结果责任说、危险责任说、人权保障论等,但目前主流学说为特别牺牲说和公平负担平等说。“特别牺牲说”由德国学者奥托·迈耶所创,他认为任何财产权的行使都要受到一定内在的、社会的限制,只有当财产的征用或限制超出这些内在限制之时,才产生补偿问题,简言之,因受到特别且不平等的牺牲时,才能获得补偿。“公平负担平等说”由法国学者首创,该理论认为国家在任何情况下都应以平等为基础为公民设定义务,政府的活动是为了公共利益而实施,其成本应由社会全体成员平均分担。
(2)“公正补偿“的概念是抽象而不确定的,学者们对其的认识也出于变化之中。德国、日本、美国在其国内立法中也体现出了不同的价值选择。概括而言可以分为完全补偿说和适当补偿说两种,但两者的分野在当今已日渐模糊,表现出了趋同化的态势。
(3)1950年11月政务院公布的《城市郊区土地改革条例》第14条。
(4)1983年12月公布的《城市私有房屋管理条例》第4条。
(5)1995年1月1日实施的《中华人民共和国城市房地产管理法》第19条。
(6)2012年12月公布的《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》。
(1)笔者曾提出的方案是:“征收土地的,应当进行公平补偿。对被征收土地价值的补偿,应按照被征收土地所在区域的区片综合地价和土地增值收益的一定比例确定。区片综合地价由具有相应资质的土地价格评估机构根据被征收土地所在区域的土地的年产值、用途、地理位置、人均收入水平等,独立综合评定。土地增值收益在政府与农民集体之间的分配比例,由省、自治区、直辖市规定,并报国务院审批。”参见沈开举,方涧:《〈土地管理法〉第47条修改建议》,载《中国社会科学报》2017年4月12日第5版;方涧,沈开举:《土地征收中的公平补偿与增值收益分配》,载《北京理工大学学报(社会科学版)》2017年第3期。
(2)如财政部和国土资源部于2016年在农村集体经营性建设用地入市领域所推行的土地增值收益调节金制度就是对这一分配模式的积极探索。