宪法中“城市”的规范含义
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摘要
正确理解和适用宪法第10条第1款"城市的土地属于国家所有",是发挥市场在土地资源配置中的决定性作用、实现中国城市化发展科学转型的关键。现行法律文本中对城市内涵外延的界定不甚明晰。从横向、纵向维度解剖发现,应当对宪法中"城市"的概念进行规范界定,即宪法上的城市应当同时符合建制城市与城市化的双重标准,从物理形态上讲"宪法上的城市=建制城市—乡镇地区";在上述定义的同时,未来应采取个案具体判定的方式,对争议地区进行科学解释。
引文
[1]周其仁:《农地产权与征地制度---中国城市化面临的重大选择》,载《经济学》2004年第4期。
[2]郑振源:《城市土地应不仅属国家所有》,中国国土资源网,http://www.tudizy.com/news_show.php?news_id=28719&page=1,2012年10月16日访问;程雪阳:《公法视角下的中国国有土地产权制度》,载《中国土地科学》2011年第3期;蔡继明:《我国土地制度改革的顶层和系统设计》,载《经济纵横》2013年第7期。
[3]张千帆:《城市土地“国家所有”的困惑与消解---重新解读宪法第10条》,载《中国法学》2012年第3期。
[4]参见刘大川与唐山市路南区人民政府行政征收案[2015]唐行初字第35号,当事人诉请界定在1982年宪法颁布之时,其住宅所在地属于城市郊区而要求政府对其土地进行征收的行为予以补偿。杨光敏、雷在秀与重庆市国土资源和房屋管理局房屋行政登记再审裁定书[2015]渝高法行申字第499号,当事人认为根据“城市的土地属于国家所有”,而重庆市国土资源和房屋管理局将原告的房屋登记为“集体所有”为登记错误,给原告的利益造成巨大的影响,应当进行国家赔偿。在这两个案件中都涉及公民与政府之间对于“城市”内涵外延的不同理解。
[5]陈甦:《城市化过程中集体土地的概括国有化》,载《法学研究》2000年第3期。
[6]范进学:《论“城市的土地属于国家所有”》,载《2016年“城市的土地属于国家所有”专题学术研讨会论文集》,第1-17页。
[7]程雪阳:《论“城市的土地属于国家所有”的宪法解释》,载《法制与社会发展》2014年第1期。
[8]同前引[3]。
[9]同前引[7]。
[10]参见王克稳教授在2016年4月17日“城市的土地属于国家所有”专题研讨会上的发言。
[11]黄忠:《城市化与“入城”集体土地的归属》,载《法学研究》2014年第4期。
[12]肖明新:《城市的土地属于国家所有的逻辑与实施---兼论什么是我国〈宪法〉上的城市》,载《政治与法律》2016年第8期。
[13]彭錞:《“征地悖论”成立吗?---八二宪法城市土地国有条款再解释》,载《法制与社会发展》2016年第2期。
[14]成协中:《城市土地国家所有的实施效果与规范意义》,载《交大法学》2015年第2期。
[15]我国古代文献中对城市最早的描述参见《管子·度地》“内为之城,城外为郭”、《墨子·七患》“城者,所以自守也”、《周易·系辞》“列廛于国,曰中为市,致天下之民,聚天下之货,交易而退各得其所。”《周礼·地官》记载:“大市,日昃而市,百姓为主;朝市,朝时而市,以贾为主;夕市,夕时而市,贩夫贩妇为主。”
[16]廖盖隆、孙连成、陈有进等主编:《马克思主义百科要览·下卷》,人民日报出版社1993年版,第1618页。“城市”一词出现于战国时期。《韩非子·爱吕》:“是故大臣之禄虽大,不得藉威城市。”《周礼·地官》中也曾记载,称:“大市,日昃而市,百姓为主;朝市,朝时而市,商贾为主;夕市,夕时而市,贩夫贩妇为主。”此外,《康熙字典》中亦有对城、市的描述。“城”因“土”而“成”,指城墙、城廓,“一成而不可毁也”(《康熙字典》丑集16页),指保障人们安全居住的一块地方;“市,买卖所也”(《康熙字典》寅集49页),指人们从事经济活动,做买卖的地方。“城”“市”合一,就是人们聚居地和做买卖场所的统称。
[17]何一民主编:《近代中国城市发展与社会变迁(1840-1949)》,科学出版社2004年版,第270-271页。
[18]李玉:《中国近代市政府的产生及其研究刍议》,载《暨南学报》(哲学社会科学版)2014年第3期。
[19]许崇德、胡锦光、王玉明主编:《中华法学大辞典·宪法学卷》,中国检察出版社1995年版,第588页。
[20]以“城市”为全篇关键词在北大法宝中“法律法规”门类进行搜索。包括被废止的法律在内共有186部,2016年10月16日访问。
[21]1950年6月28日《中华人民共和国土地改革法》第13条第6款规定:“经城市人民政府或工会证明其失业的工人及其家属,回乡后要求分地而又能从事农业生产者,在当地土地情况允许的条件下,应分给与农民同样的一份土地和其他生产资料。”
[22]1950年6月28日《中华人民共和国土地改革法》第35条规定:“本法适用于一般农村,不适用于大城市的郊区。大城市郊区的土地改革办法,另定之。本条所称的大城市,由各大行政区人民政府(军政委员会)按城市情况决定之。”
[23]根据宪法原则,中国的建制城市分为直辖市、省辖市、自治州辖市等三个层次,行政上分为省级(直辖市)、副省级、地(州)级和县级市等四个等级,构成中国建制城市“三层四等”的政区体系。
[24]汪宇明:《中国的城市化与城市地区的行政区划体制创新》,载《城市规划》2002年第6期。
[25]孙施文:《中国的城市化之路怎么走?》,载《城市规划学刊》2005年第3期。
[26][日]矾村英一主编《城市问题百科全书》,王君健、王勇坚、白津夫等译,黑龙江人民出版社1988年版,第1299页。
[27]同前引[24]。
[28]全国人大常委会1989年12月26日通过的《城市规划法》第3条规定“本法所称的城市,是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。”(2007年10月28号通过的的《城乡规划法》删除了上述规定。)
[29]刘刚志:《城中村的历史与未来》,载《国土资源导刊》2014年第3期。
[30]Davis K.“World urbanization:1950-70”.Bourne I.S.ed.Simons J.W.Systems of Cities.New York:Oxford University Press,1978,pp.92-100.
[31]《中华人民共和国宪法》中涉及“城市”的条款共有三处,分别是第10条第1款:城市的土地属于国家所有。第10条第2款:农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有。第111条,城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。
[32]Gerald E.Frug.The City as a Legal Concept,Harvard Law Review.vol.93,61,1979,pp.1057-1063.
[33]通说认为财产权属于消极权利。国家对于公民消极权利不应当进行过多的干涉,此时对国家行使权力的要求就会更加严格。
[34]传统上也认为其应当属于积极权利,也即保障公民的权利需要国家的积极作为。
[35]张力:《论城市作为一个行政法概念》,载《行政法学研究》2014年第4期。
[36]《环境科学大辞典》,中国环境科学出版社1991年版,第362页。建成区与市区不同,它的涵义限于城市各项物质要素连续覆盖的地域空间,而无行政意义。
[37]卞耀武:《中华人民共和国土地管理法释义》,法律出版社1998年版,第59页。
[38]陈鹏:《论宪法上“宗教”概念---从美国最高法院判例法的发展切入》,载《环球法律评论》2012年第1期;李松锋:《美国宪法上“宗教”概念辨析》,载《环球法律评论》2012年第4期。
[39]目前关于城市的界定,没有一套为世界各国所接受的城市界定标准。联合国统计处曾针对世界范围内城市的划分提出五条原则,即行政区、人口规模、建制、城市特色和占优势的经济活动。
[40]关于在个案中界定的主体、方式、依据则需要另文详细讨论,在此不再展开。
[41]关于城市的界定应当采用复合标准,索罗金也曾进行具体的阐释。他主张多次复合定义标准。城市与农村的区分:乍一看,城市和农村,似乎是很容易明确区分的概念。可是,实际上,却有不少聚落,很难作出确定。从常识上说,很多住宅密集的大聚落是城市,小聚落是村落或农村。然而,从什么地方去区分它的大小,又很困难。从研究角度来看城市和农村,一般都以居民的职业,进而以地区的产业,来区分城市和农村。不过,光是这一点,还不够充分。所以,不仅就职业,一般地说,也就环境的异同、聚落的大小、人口密度的大小、居民的异质等质的程度、社会分化形态、人们的流动方向、居民的社会相互作用的性质等,来区分两者。参见[日]矾村英一主编:《城市问题百科全书》王君健、王勇坚、白津夫等译,黑龙江人民出版社1988年版,第138-141页。
[42]同前引[13]。
[43]许崇德:《中华人民共和国宪法史》(下),福建人民出版社2003年版,第619页。
[44]贺雪峰先生在《城市化的中国道路》(东方出版社,2014年版)中也曾论述,对于农民而言,他们更希望由政府的力量进行城市化。
[45]2014年8月国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。
[46]浙江温州市的龙港镇、江苏江阴市的西华村、河南濮阳的西辛庄村。
[47]于建嵘:《新型城镇化:权力驱动还是权利主导》,载《探索与争鸣》2013年第9期;刘守英:《以地谋发展模式的风险与改革》,载《国际经济评论》2012年第2期。
[2]郑振源:《城市土地应不仅属国家所有》,中国国土资源网,http://www.tudizy.com/news_show.php?news_id=28719&page=1,2012年10月16日访问;程雪阳:《公法视角下的中国国有土地产权制度》,载《中国土地科学》2011年第3期;蔡继明:《我国土地制度改革的顶层和系统设计》,载《经济纵横》2013年第7期。
[3]张千帆:《城市土地“国家所有”的困惑与消解---重新解读宪法第10条》,载《中国法学》2012年第3期。
[4]参见刘大川与唐山市路南区人民政府行政征收案[2015]唐行初字第35号,当事人诉请界定在1982年宪法颁布之时,其住宅所在地属于城市郊区而要求政府对其土地进行征收的行为予以补偿。杨光敏、雷在秀与重庆市国土资源和房屋管理局房屋行政登记再审裁定书[2015]渝高法行申字第499号,当事人认为根据“城市的土地属于国家所有”,而重庆市国土资源和房屋管理局将原告的房屋登记为“集体所有”为登记错误,给原告的利益造成巨大的影响,应当进行国家赔偿。在这两个案件中都涉及公民与政府之间对于“城市”内涵外延的不同理解。
[5]陈甦:《城市化过程中集体土地的概括国有化》,载《法学研究》2000年第3期。
[6]范进学:《论“城市的土地属于国家所有”》,载《2016年“城市的土地属于国家所有”专题学术研讨会论文集》,第1-17页。
[7]程雪阳:《论“城市的土地属于国家所有”的宪法解释》,载《法制与社会发展》2014年第1期。
[8]同前引[3]。
[9]同前引[7]。
[10]参见王克稳教授在2016年4月17日“城市的土地属于国家所有”专题研讨会上的发言。
[11]黄忠:《城市化与“入城”集体土地的归属》,载《法学研究》2014年第4期。
[12]肖明新:《城市的土地属于国家所有的逻辑与实施---兼论什么是我国〈宪法〉上的城市》,载《政治与法律》2016年第8期。
[13]彭錞:《“征地悖论”成立吗?---八二宪法城市土地国有条款再解释》,载《法制与社会发展》2016年第2期。
[14]成协中:《城市土地国家所有的实施效果与规范意义》,载《交大法学》2015年第2期。
[15]我国古代文献中对城市最早的描述参见《管子·度地》“内为之城,城外为郭”、《墨子·七患》“城者,所以自守也”、《周易·系辞》“列廛于国,曰中为市,致天下之民,聚天下之货,交易而退各得其所。”《周礼·地官》记载:“大市,日昃而市,百姓为主;朝市,朝时而市,以贾为主;夕市,夕时而市,贩夫贩妇为主。”
[16]廖盖隆、孙连成、陈有进等主编:《马克思主义百科要览·下卷》,人民日报出版社1993年版,第1618页。“城市”一词出现于战国时期。《韩非子·爱吕》:“是故大臣之禄虽大,不得藉威城市。”《周礼·地官》中也曾记载,称:“大市,日昃而市,百姓为主;朝市,朝时而市,商贾为主;夕市,夕时而市,贩夫贩妇为主。”此外,《康熙字典》中亦有对城、市的描述。“城”因“土”而“成”,指城墙、城廓,“一成而不可毁也”(《康熙字典》丑集16页),指保障人们安全居住的一块地方;“市,买卖所也”(《康熙字典》寅集49页),指人们从事经济活动,做买卖的地方。“城”“市”合一,就是人们聚居地和做买卖场所的统称。
[17]何一民主编:《近代中国城市发展与社会变迁(1840-1949)》,科学出版社2004年版,第270-271页。
[18]李玉:《中国近代市政府的产生及其研究刍议》,载《暨南学报》(哲学社会科学版)2014年第3期。
[19]许崇德、胡锦光、王玉明主编:《中华法学大辞典·宪法学卷》,中国检察出版社1995年版,第588页。
[20]以“城市”为全篇关键词在北大法宝中“法律法规”门类进行搜索。包括被废止的法律在内共有186部,2016年10月16日访问。
[21]1950年6月28日《中华人民共和国土地改革法》第13条第6款规定:“经城市人民政府或工会证明其失业的工人及其家属,回乡后要求分地而又能从事农业生产者,在当地土地情况允许的条件下,应分给与农民同样的一份土地和其他生产资料。”
[22]1950年6月28日《中华人民共和国土地改革法》第35条规定:“本法适用于一般农村,不适用于大城市的郊区。大城市郊区的土地改革办法,另定之。本条所称的大城市,由各大行政区人民政府(军政委员会)按城市情况决定之。”
[23]根据宪法原则,中国的建制城市分为直辖市、省辖市、自治州辖市等三个层次,行政上分为省级(直辖市)、副省级、地(州)级和县级市等四个等级,构成中国建制城市“三层四等”的政区体系。
[24]汪宇明:《中国的城市化与城市地区的行政区划体制创新》,载《城市规划》2002年第6期。
[25]孙施文:《中国的城市化之路怎么走?》,载《城市规划学刊》2005年第3期。
[26][日]矾村英一主编《城市问题百科全书》,王君健、王勇坚、白津夫等译,黑龙江人民出版社1988年版,第1299页。
[27]同前引[24]。
[28]全国人大常委会1989年12月26日通过的《城市规划法》第3条规定“本法所称的城市,是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。”(2007年10月28号通过的的《城乡规划法》删除了上述规定。)
[29]刘刚志:《城中村的历史与未来》,载《国土资源导刊》2014年第3期。
[30]Davis K.“World urbanization:1950-70”.Bourne I.S.ed.Simons J.W.Systems of Cities.New York:Oxford University Press,1978,pp.92-100.
[31]《中华人民共和国宪法》中涉及“城市”的条款共有三处,分别是第10条第1款:城市的土地属于国家所有。第10条第2款:农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有。第111条,城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。
[32]Gerald E.Frug.The City as a Legal Concept,Harvard Law Review.vol.93,61,1979,pp.1057-1063.
[33]通说认为财产权属于消极权利。国家对于公民消极权利不应当进行过多的干涉,此时对国家行使权力的要求就会更加严格。
[34]传统上也认为其应当属于积极权利,也即保障公民的权利需要国家的积极作为。
[35]张力:《论城市作为一个行政法概念》,载《行政法学研究》2014年第4期。
[36]《环境科学大辞典》,中国环境科学出版社1991年版,第362页。建成区与市区不同,它的涵义限于城市各项物质要素连续覆盖的地域空间,而无行政意义。
[37]卞耀武:《中华人民共和国土地管理法释义》,法律出版社1998年版,第59页。
[38]陈鹏:《论宪法上“宗教”概念---从美国最高法院判例法的发展切入》,载《环球法律评论》2012年第1期;李松锋:《美国宪法上“宗教”概念辨析》,载《环球法律评论》2012年第4期。
[39]目前关于城市的界定,没有一套为世界各国所接受的城市界定标准。联合国统计处曾针对世界范围内城市的划分提出五条原则,即行政区、人口规模、建制、城市特色和占优势的经济活动。
[40]关于在个案中界定的主体、方式、依据则需要另文详细讨论,在此不再展开。
[41]关于城市的界定应当采用复合标准,索罗金也曾进行具体的阐释。他主张多次复合定义标准。城市与农村的区分:乍一看,城市和农村,似乎是很容易明确区分的概念。可是,实际上,却有不少聚落,很难作出确定。从常识上说,很多住宅密集的大聚落是城市,小聚落是村落或农村。然而,从什么地方去区分它的大小,又很困难。从研究角度来看城市和农村,一般都以居民的职业,进而以地区的产业,来区分城市和农村。不过,光是这一点,还不够充分。所以,不仅就职业,一般地说,也就环境的异同、聚落的大小、人口密度的大小、居民的异质等质的程度、社会分化形态、人们的流动方向、居民的社会相互作用的性质等,来区分两者。参见[日]矾村英一主编:《城市问题百科全书》王君健、王勇坚、白津夫等译,黑龙江人民出版社1988年版,第138-141页。
[42]同前引[13]。
[43]许崇德:《中华人民共和国宪法史》(下),福建人民出版社2003年版,第619页。
[44]贺雪峰先生在《城市化的中国道路》(东方出版社,2014年版)中也曾论述,对于农民而言,他们更希望由政府的力量进行城市化。
[45]2014年8月国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。
[46]浙江温州市的龙港镇、江苏江阴市的西华村、河南濮阳的西辛庄村。
[47]于建嵘:《新型城镇化:权力驱动还是权利主导》,载《探索与争鸣》2013年第9期;刘守英:《以地谋发展模式的风险与改革》,载《国际经济评论》2012年第2期。