内向性发展:理解地方经济增长的新视角
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摘要
中国改革开放以来的经济奇迹与地方政府(包括基层政权组织)的作用密不可分,但如何解释这种作用的发挥机制却是众说纷纭,当前存在两种主流的解释视角:"为增长而竞争"的视角认为地方经济增长是财政分权体制下地方政府间横向竞争的结果;"为自主而发展"的视角则认为是各层级地方政府围绕地方自主性进行纵向博弈的结果。在这两种视角下,发展动力与治理需求之间的关系并不紧密。"内向性发展"的视角强调地方政府发展经济的核心动力是为了解决本辖区行政或社会系统内部的问题,特别是实现地方治理中保稳定、保工资、保运转和保民生等基本目标。在这种视角之下,地方经济发展可以理解成是实现地方治理整体目标的一个手段,内敛与发展并不矛盾。
Since China's reform and opening up,economic miracles are closely related to the role of local governments(including grassroots political organizations).However,there are different opinions on how to explain the mechanism of this role.At present,there are two mainstream explanatory perspectives:the perspective of "Competition for Growth" holds that local economic growth is the result of horizontal competition among governments under the fiscal decentralization system.The view of "Developing for Autonomy" holds that it is the result of the vertical game of local governments at all levels around local autonomy.From these two perspectives,the relationship between development motivation and governance needs is not close.From the perspective of"Introverted Development",it is emphasized that the core motive force for local governments to develop economy is to solve the internal problems of their administrative or social systems,especially to achieve the basic objectives of maintaining stability,ensuring wages,ensuring operation and ensuring people's livelihood in local governance.From this perspective,local economic development can be understood as a means to achieve the overall goal of local governance,and there is no contradiction between restraint and development.
Since China's reform and opening up,economic miracles are closely related to the role of local governments(including grassroots political organizations).However,there are different opinions on how to explain the mechanism of this role.At present,there are two mainstream explanatory perspectives:the perspective of "Competition for Growth" holds that local economic growth is the result of horizontal competition among governments under the fiscal decentralization system.The view of "Developing for Autonomy" holds that it is the result of the vertical game of local governments at all levels around local autonomy.From these two perspectives,the relationship between development motivation and governance needs is not close.From the perspective of"Introverted Development",it is emphasized that the core motive force for local governments to develop economy is to solve the internal problems of their administrative or social systems,especially to achieve the basic objectives of maintaining stability,ensuring wages,ensuring operation and ensuring people's livelihood in local governance.From this perspective,local economic development can be understood as a means to achieve the overall goal of local governance,and there is no contradiction between restraint and development.
引文
(1)钱颖一、B.R.Weingast:《中国特色的维护市场的经济联邦制》,载张军、周黎安主编《为增长而竞争》,格致出版社2008年版,第23页;周黎安、李宏彬、陈烨:《相对绩效考核:关于中国地方官员晋升的一项经验研究》,《经济学报》2005年第1期;周黎安:《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》,《经济研究》2007年第7期;周飞舟:《锦标赛体制》,《社会学研究》2009年第3期;张五常:《中国的经济制度》,中信出版社2009年版,第158页。
(1)林尚立:《国内政府间关系》,浙江人民出版社1998年版,第21页;谢庆奎:《中国政府的府际关系研究》,《北京大学学报(哲学社会科学版)》2001年第1期。
(2)地方自主性的概念可参见沈德理《非均衡格局中的地方自主性:对海南经济特区(1998-2002年)发展的实证研究》,华中师范大学博士学位论文,2002年;何显明《市场化进程中的地方政府角色及其行为逻辑---基于地方政府自主性的视角》,《浙江大学学报(人文社会科学版)》2007年第6期。
(3)熊万胜:《基层自主性何以可能---关于乡村集体企业兴衰现象的制度分析》,《社会学研究》2010年第3期;潘同人:《“自贸区”改革中的地方自主性扩张研究》,《中国特色社会主义研究》2015年第6期。
(4)Oi Jean,“Fiscal Reform and the Economic Foundation of Local State Corporatism in China”,World Politics 45(1),1992,pp.99-126;Peng Yusheng,“Chinese Villages and Townships as Industrial Coporations:Ownership,Governance,Competition”,American Journal of Sociology106(5),2001,pp.1338-1370;Walder Andrew G.,“Local Governments as Industrial Firms:An Organizational Analysis of China’s Transitional Economy”,American Journal of Sociology101(2),1995,pp.263-301.
(1)2017年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》对乡镇政府职能进一步进行了明确界定,并强化了乡镇的服务职能。由中共中央、国务院于2017年6月12日印发并实施的《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》则强化了基层政府的治理职能。
(2)2013年12月6日,中组部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》明确提出了弱化GDP考核指标的“四不”规定:不能仅仅把GDP作为考核政绩的主要指标;不能搞地区GDP排名;中央有关部门不能单纯以GDP衡量各省份发展成效;地方各级党委政府不能简单以GDP评定下一级领导干部的政绩和考核等次。
(3)我国地方官员任期制的执行率不到1%,部分地区县级干部和乡镇干部的实际平均任期仅为2年。具体参见《我国干部任期制执行率低调动频繁导致失灵》,人民网,http://politics.people.com.cn/GB/1026/3175176.html,2005-02-07。
(4)周黎安:《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》,《经济研究》,2007年第7期;乔坤元:《我国官员晋升锦标赛机制:理论与证据》,《经济科学》,2013年第1期。
(5)周飞舟:《锦标赛体制》,《社会学研究》2009年第3期。
(6)杨其静、郑楠:《地方领导晋升竞争是标尺赛、锦标赛还是资格赛》,《世界经济》2013年第12期。
(7)有研究表明官员升迁与经济绩效之间并没有显著的关联性,比如陶然、苏福兵等:《经济增长能够带来晋升吗?---对晋升锦标竞赛理论的逻辑挑战与省级实证重估》,《管理世界》2010年第12期;陈潭、刘兴云:《锦标赛体制、晋升博弈与地方剧场政治》,《公共管理学报》2011年第2期;姚洋、张牧扬:《官员绩效与晋升锦标赛》,《经济研究》2013年第1期。
(1)邵景均:《坚决整治为官不为、懒政怠政》,《中国行政管理》2015年第4期。
(2)具体参见财预[2015]5号《财政部关于印发<关于切实缓解县乡财政困难的意见>的通知》。
(3)具体参见国办发[2013]112号《国务院办公厅转发财政部关于调整和完善县级基本财力保障机制意见的通知》。
(4)数据来源于《2017年中国统计年鉴》和广东省《2017年县级基本财力保障机制奖补资金情况表》。
(5)数据来源于2012年8月29日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上,时任财政部长谢旭人向全国人民代表大会常务委员会所做的《国务院关于县级基本财力保障机制运行情况的报告》。
(6)费孝通:《费孝通论小城镇建设》,群言出版社2000年版,第101页。
(1)王绍光:《治理研究:正本清源》,《开放时代》2018年第2期。
(2)李超:《发展型国家理论研究的回溯与反思---基于发展型国家理论变迁的解释性反思》,《公共管理评论》2012年第1期。
(3)[美]罗伯特·韦德:《驾驭市场:经济理论和东亚工业化中政府的作用》,吕行建等译,企业管理出版社1994年版,第6页。
(1)随着全县立案处理的1717起党员、干部案件得到纠正,自1978年就开始解决的政治遗留问题到1981年5月就基本解决结束了。
(2)“丰产沟”是L县当地人的通俗叫法,实际上是由山西省水土保持研究所科技人员发明创造的蓄水聚肥改土耕作法。
(1)“四放开”主要指经营放开、价格放开、分配放开、用工放开。
(1)L县委、县政府于1994年颁布的《关于经济体制改革工作意见》和《关于做好企业向新的经营形式过渡的实施意见》首次提出加快转换企业经营机制,积极探索建立现代企业制度的要求,并由此拉开了企业改制的序幕。
(1)2001年5月的国务院21号文件《关于基础教育改革与发展的决定》明确了“在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制,并特别指出,“从2001年起,将农村中小学教师工资的管理上收到县”。2002年L县全县中小学教师工资发放由县财政负担,当年教育支出同比增长29.9%,占民生支出的56.8%。
(1)每个乡镇选择10个村,每个村确定100个带头户,带动发展1000亩以上特色农产品种植基地。
(2)围绕一个目标(建设全市工业强县),依托一个平台(工业园区),启动两个引擎(企业技改、招商引资),培育五大产业(化工、机械、柳制品、脱水蔬菜、纺织),做强20家企业。
(3)每个乡镇年内新发展规模以上企业不少于3个、私营企业不少于10家、个体工商户不少于100户。
(1)L县早在1999年便正式将房地产业作为全县经济发展新的增长点,并通过招、拍、挂形式扩大建房用地。此后几年间,L县的房地产业开始迅速增长。
(2)L县的传统支柱产业是化工产业,L县仅有的两家上市企业就属于这个产业。这两家企业对L县的利税贡献分别位居全县企业的第一和第二位。然而2015年到2018年,这两家企业营收状况持续恶化。
(1)利用“四新”促“四化”是指利用新技术、新产业、新业态和新模式实现产业智慧化、智慧产业化、跨界融合化和品牌高端化。
(2)“破立降”中的“破”是指淘汰落后产能破除无效供给,“立”是指培育新发展动能,强化科技创新,“降”是指降低实体成本助力转型升级。
(1)林尚立:《国内政府间关系》,浙江人民出版社1998年版,第21页;谢庆奎:《中国政府的府际关系研究》,《北京大学学报(哲学社会科学版)》2001年第1期。
(2)地方自主性的概念可参见沈德理《非均衡格局中的地方自主性:对海南经济特区(1998-2002年)发展的实证研究》,华中师范大学博士学位论文,2002年;何显明《市场化进程中的地方政府角色及其行为逻辑---基于地方政府自主性的视角》,《浙江大学学报(人文社会科学版)》2007年第6期。
(3)熊万胜:《基层自主性何以可能---关于乡村集体企业兴衰现象的制度分析》,《社会学研究》2010年第3期;潘同人:《“自贸区”改革中的地方自主性扩张研究》,《中国特色社会主义研究》2015年第6期。
(4)Oi Jean,“Fiscal Reform and the Economic Foundation of Local State Corporatism in China”,World Politics 45(1),1992,pp.99-126;Peng Yusheng,“Chinese Villages and Townships as Industrial Coporations:Ownership,Governance,Competition”,American Journal of Sociology106(5),2001,pp.1338-1370;Walder Andrew G.,“Local Governments as Industrial Firms:An Organizational Analysis of China’s Transitional Economy”,American Journal of Sociology101(2),1995,pp.263-301.
(1)2017年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》对乡镇政府职能进一步进行了明确界定,并强化了乡镇的服务职能。由中共中央、国务院于2017年6月12日印发并实施的《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》则强化了基层政府的治理职能。
(2)2013年12月6日,中组部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》明确提出了弱化GDP考核指标的“四不”规定:不能仅仅把GDP作为考核政绩的主要指标;不能搞地区GDP排名;中央有关部门不能单纯以GDP衡量各省份发展成效;地方各级党委政府不能简单以GDP评定下一级领导干部的政绩和考核等次。
(3)我国地方官员任期制的执行率不到1%,部分地区县级干部和乡镇干部的实际平均任期仅为2年。具体参见《我国干部任期制执行率低调动频繁导致失灵》,人民网,http://politics.people.com.cn/GB/1026/3175176.html,2005-02-07。
(4)周黎安:《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》,《经济研究》,2007年第7期;乔坤元:《我国官员晋升锦标赛机制:理论与证据》,《经济科学》,2013年第1期。
(5)周飞舟:《锦标赛体制》,《社会学研究》2009年第3期。
(6)杨其静、郑楠:《地方领导晋升竞争是标尺赛、锦标赛还是资格赛》,《世界经济》2013年第12期。
(7)有研究表明官员升迁与经济绩效之间并没有显著的关联性,比如陶然、苏福兵等:《经济增长能够带来晋升吗?---对晋升锦标竞赛理论的逻辑挑战与省级实证重估》,《管理世界》2010年第12期;陈潭、刘兴云:《锦标赛体制、晋升博弈与地方剧场政治》,《公共管理学报》2011年第2期;姚洋、张牧扬:《官员绩效与晋升锦标赛》,《经济研究》2013年第1期。
(1)邵景均:《坚决整治为官不为、懒政怠政》,《中国行政管理》2015年第4期。
(2)具体参见财预[2015]5号《财政部关于印发<关于切实缓解县乡财政困难的意见>的通知》。
(3)具体参见国办发[2013]112号《国务院办公厅转发财政部关于调整和完善县级基本财力保障机制意见的通知》。
(4)数据来源于《2017年中国统计年鉴》和广东省《2017年县级基本财力保障机制奖补资金情况表》。
(5)数据来源于2012年8月29日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上,时任财政部长谢旭人向全国人民代表大会常务委员会所做的《国务院关于县级基本财力保障机制运行情况的报告》。
(6)费孝通:《费孝通论小城镇建设》,群言出版社2000年版,第101页。
(1)王绍光:《治理研究:正本清源》,《开放时代》2018年第2期。
(2)李超:《发展型国家理论研究的回溯与反思---基于发展型国家理论变迁的解释性反思》,《公共管理评论》2012年第1期。
(3)[美]罗伯特·韦德:《驾驭市场:经济理论和东亚工业化中政府的作用》,吕行建等译,企业管理出版社1994年版,第6页。
(1)随着全县立案处理的1717起党员、干部案件得到纠正,自1978年就开始解决的政治遗留问题到1981年5月就基本解决结束了。
(2)“丰产沟”是L县当地人的通俗叫法,实际上是由山西省水土保持研究所科技人员发明创造的蓄水聚肥改土耕作法。
(1)“四放开”主要指经营放开、价格放开、分配放开、用工放开。
(1)L县委、县政府于1994年颁布的《关于经济体制改革工作意见》和《关于做好企业向新的经营形式过渡的实施意见》首次提出加快转换企业经营机制,积极探索建立现代企业制度的要求,并由此拉开了企业改制的序幕。
(1)2001年5月的国务院21号文件《关于基础教育改革与发展的决定》明确了“在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制,并特别指出,“从2001年起,将农村中小学教师工资的管理上收到县”。2002年L县全县中小学教师工资发放由县财政负担,当年教育支出同比增长29.9%,占民生支出的56.8%。
(1)每个乡镇选择10个村,每个村确定100个带头户,带动发展1000亩以上特色农产品种植基地。
(2)围绕一个目标(建设全市工业强县),依托一个平台(工业园区),启动两个引擎(企业技改、招商引资),培育五大产业(化工、机械、柳制品、脱水蔬菜、纺织),做强20家企业。
(3)每个乡镇年内新发展规模以上企业不少于3个、私营企业不少于10家、个体工商户不少于100户。
(1)L县早在1999年便正式将房地产业作为全县经济发展新的增长点,并通过招、拍、挂形式扩大建房用地。此后几年间,L县的房地产业开始迅速增长。
(2)L县的传统支柱产业是化工产业,L县仅有的两家上市企业就属于这个产业。这两家企业对L县的利税贡献分别位居全县企业的第一和第二位。然而2015年到2018年,这两家企业营收状况持续恶化。
(1)利用“四新”促“四化”是指利用新技术、新产业、新业态和新模式实现产业智慧化、智慧产业化、跨界融合化和品牌高端化。
(2)“破立降”中的“破”是指淘汰落后产能破除无效供给,“立”是指培育新发展动能,强化科技创新,“降”是指降低实体成本助力转型升级。