地方立法的冲突规范与秩序构建
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摘要
地方立法权扩容已成为国家治理能力现代化的有效举措,推动了地方法治建设。在国家治理体系和治理能力现代化的进程中,要切实加强地方法治建设,充分调动地方立法的积极性。从法律体系的整体性和协调性而言,法律规范的冲突难以完全避免。面对事权冲突、职权冲突与规范冲突,地方法治应当从场域秩序、主体秩序、效力秩序、价值秩序等方面统筹规范地方法律关系,形成以社会主义核心价值观为内涵的法治秩序,构建在法治建设总体布局前提下的新型地方立法机制。
引文
[1]信春鹰:《地方立法权与国家治理体系和治理能力建设》,载《地方立法研究》2016年第1期。
[2]赵竹茵:《国家治理体系现代化的路径研究---以地方立法为切入点》,载《兰州学刊》2016年第12期。
[3]乔晓阳:《在新的起点上加强地方立法工作》,载《地方立法研究》2016年第1期。
[4]学者们一般认为法治的第一推动力是政府。参见孙笑侠:《拆迁风云中寻找法治动力---论转型期法治建构的主体》,载《东方法学》2010年第4期。
[5]付子堂、张善根:《地方法治实践的动力机制及其反思》,载《浙江大学学报》(人文社会科学版)2016年第4期。
[6]周祖成、杨惠琪:《法治如何定量---我国法治评估量化方法评析》,载《法学研究》2016年第3期。
[7]钱弘道、戈含锋、王朝霞、刘大伟:《法治评估及其中国应用》,载《中国社会科学》2012年第4期。
[8]周尚君:《地方法治试验的动力机制与制度前景》,载《中国法学》2014年第2期。
[9]马怀德:《法律实施有赖于“法治”GDP的建立》,载《人民论坛·学术前沿》2011年第29期。
[10]卢扬帆:《地方法治的绩效及其评价机制初探》,载《学术界》2017年第8期。
[11]韩业斌:《当代中国地方法治竞争的现状与动力》,载《法学》2017年第10期。
[12]姚建宗:《法律效力论纲》,载《法商研究》1996年第4期。
[13]《行政处罚法》第9条规定:法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚,只能由法律规定。第10条规定:行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定,行政法规需要作出具体规定的,必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。第11条规定:地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经做出行政处罚规定,地方性法规需要作出具体规定的,必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。
[14]《立法法》第64条规定:地方性法规可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;(二)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。
[15]《行政强制法》第10条规定:行政强制措施由法律设定。尚未制定法律,且属于国务院行政管理职权事项的,行政法规可以设定除本法第9条第1项、第4项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规,且属于地方性事务的,地方性法规可以设定本法第9条第2项、第3项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。第11条规定:法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的,行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。法律中未设定行政强制措施的,行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是,法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的,行政法规可以设定除本法第9条第1项、第4项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。
[16]邓刚宏:《行政执法适用依据问题研究》,载《政治与法律》2005年第2期。
[17]例如,《安庆市政府规章制定程序规定》第6条规定:市政府统一领导规章的制定工作,将规章制定工作完成情况纳入依法行政工作考核。市政府法制办公室履行下列工作职责:(一)拟定规章制定规划或年度计划,经批准后组织实施;(二)指导督促规章起草单位做好起草工作;(三)负责规章送审稿的审查工作;(四)负责规章的备案和汇编工作;(五)组织开展规章的清理以及立法后评估工作;(六)有关规章制定的其他工作。市政府各部门、各县(市)区政府应当按照有关要求,积极配合做好规章的起草、审查等工作。
[18]例如,《南通市制定地方性法规条例》第9条规定:市人民代表大会常务委员会法制工作委员会负责编制立法规划和拟订立法计划,经主任会议通过,向社会公布。第13条规定起草地方性法规,可以成立有有关的专门委员会或者常务委员会工作机构、法制工作委员会、市政府法制工作机构、有关部门等参加的起草工作领导小组,研究解决起草中的重大问题。有关的专门委员会或者常务委员会工作机构、法制工作委员会应当提前参与有关方面的法规起草工作。
[19]郑方辉、卢扬帆:《法治政府建设及其绩效评价体系》,载《中国行政管理》2014年第6期。
[20]李霞:《从经济增长驱动到法治指标驱动》,载《行政法学研究》2017年第6期。
[21]刘艺:《论我国法治政府评估指标体系的建构》,载《现代法学》2016年第4期。
[22]根据北大法宝法律数据库检索。1982年12月10日《地方组织法》修订赋予较大的市立法权,此后享有地方性法规制定权的有49个,包括27个省会市、18个经国务院批准的较大的市(其中,重庆市在1997年经全国人大批准为直辖市)以及4个经济特区所在地的市。2015年3月15日《立法法》修订后,过去49个较大的市才享有的地方立法权扩大至全国282个设区的市。1982年12月10日截止到2015年3月14日,设区的市地方性法规制定批准6499部,平均每年191部。2015年3月15日截止到2018年2月5日,设区的市地方性法规制定批准1125部,平均每年375部。
[23]张立荣:《中外行政制度比较》,商务印书馆2002年版,第267页。
[24]张瑞良:《政治互动视角下政府间事权划分的研究---以食品安全监管事权改革为例》,载《科学社会主义》2017年第4期。
[25]魏建国:《中央与地方关系法治化研究:财政维度》,北京大学出版社2015年版,第9页。
[26]封丽霞:《中央与地方立法事权划分的理念、标准与中国实践---兼析我国央地立法事权法治化的基本思路》,载《政治与法律》2017年第6期。
[27]刘剑文、候卓:《事权划分法治化的中国路径》,载《中国社会科学》2017年第2期。
[28]陶振:《基层治理中的条块冲突及其优化路径》,载《理论月刊》2015年第1期。
[29]“三定方案”的“三定”是指定机构、定职责、定编制。
[30]邓萍:《食品安全政府监管主体探究》,载《学术交流》2016年第8期。
[31]何峻卉:《地方性法规设定行政处罚权限探析》,载《地方立法研究》2017年第4期。
[32]刘福元:《城管事权的法理构筑---从相对集中处罚权到大城管立法》,载《法学论坛》2017年第3期。
[33]蔡小雪:《判断是否超越职权问题研究》,载《法律适用》2015年第1期。
[34]黄韬:《法治不完备条件下的我国政府间事权分配关系及其完善路径》,载《法制与社会发展》2015年第6期。
[35]雷磊:《法律规范冲突的逻辑性质》,载《法律科学》2016年第6期。
[36]杨登峰:《下位法尾大不掉问题的解决机制---“新上位法优于旧下位法”规制之论》,载《政治与法律》2014年第9期。
[37]刘志刚:《法律规范冲突解决规则间的冲突及解决》,载《政法论丛》2015年第4期。
[38]郑毅:《行政法规范冲突及其解决机制》,载《行政论坛》2013年第3期。
[39]严存生、宋海彬:《“立法冲突”概念探析》,载《法学论坛》2000年第1期。
[40]冲突解决机制需要满足两方面的功能需求:第一,能够对规范冲突作出统一、权威的效力裁决;第二,在体制改革的过程中,应当根据统一法治进程对行政法律规范的实施实行动态的整合。参见董皞:《我国行政法律规范冲突缘起探究》,载《中国法学》2013年第2期。
[41]强制性制度变迁是指国家作为制度变迁的主体,由政府主导的自上而下的强制实施的制度变迁。参见李春梅:《基于政府性质的强制性制度变迁理论模型》,载《天府新论》2014年第1期。
[42]陈景辉:《法律的内在价值与法治》,载《法制与社会发展》2012年第1期。
[43][法]皮埃尔·布尔迪厄、[美]华康德:《实践与反思---反思社会学导引》,李猛、李康译,中央编译出版社1998年版,第138页。
[44]王立峰:《法政治学的核心范畴研究---以布迪厄的“场域理论”为视角》,载《社会科学研究》2013年第3期。
[45]翁冰莹:《欧洲哲学的“空间转向”与布尔迪厄的“场域”存在论》,载《东南学术》2015年第4期。
[46]童世骏:《没有“主体间性”就没有“规制”---论哈贝马斯的规则观》,载《复旦学报》(社会科学版)2002年第5期。
[47]易有禄:《立法权正当行使的控制机制研究》,中国人民大学出版社2011年版,第226页。
[48]朱继萍:《法律规范效力秩序的几个问题》,载《山东警察学院学报》2013年第4期。
[49]例如,浙江省、山东省、广东省、贵州省、河北省、河南省、陕西省、重庆市等出台的《地方立法条例》,北京市、上海市、天津市等出台的《制定地方性法规条例》。
[50]王鉴辉:《我国地方立法的价值取向研究初探》,载《现代法学》2002年第2期。
[51]张骐:《论法的价值共识---对当代中国法治进程中一个悖论的解决尝试》,载《法制与社会发展》2001年第5期。
[52]崔卓兰、孙波:《追求更高层次的目标与价值---我国地方立法观念的推陈出新》,载《当代法学》2007年第3期。
[2]赵竹茵:《国家治理体系现代化的路径研究---以地方立法为切入点》,载《兰州学刊》2016年第12期。
[3]乔晓阳:《在新的起点上加强地方立法工作》,载《地方立法研究》2016年第1期。
[4]学者们一般认为法治的第一推动力是政府。参见孙笑侠:《拆迁风云中寻找法治动力---论转型期法治建构的主体》,载《东方法学》2010年第4期。
[5]付子堂、张善根:《地方法治实践的动力机制及其反思》,载《浙江大学学报》(人文社会科学版)2016年第4期。
[6]周祖成、杨惠琪:《法治如何定量---我国法治评估量化方法评析》,载《法学研究》2016年第3期。
[7]钱弘道、戈含锋、王朝霞、刘大伟:《法治评估及其中国应用》,载《中国社会科学》2012年第4期。
[8]周尚君:《地方法治试验的动力机制与制度前景》,载《中国法学》2014年第2期。
[9]马怀德:《法律实施有赖于“法治”GDP的建立》,载《人民论坛·学术前沿》2011年第29期。
[10]卢扬帆:《地方法治的绩效及其评价机制初探》,载《学术界》2017年第8期。
[11]韩业斌:《当代中国地方法治竞争的现状与动力》,载《法学》2017年第10期。
[12]姚建宗:《法律效力论纲》,载《法商研究》1996年第4期。
[13]《行政处罚法》第9条规定:法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚,只能由法律规定。第10条规定:行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定,行政法规需要作出具体规定的,必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。第11条规定:地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经做出行政处罚规定,地方性法规需要作出具体规定的,必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。
[14]《立法法》第64条规定:地方性法规可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;(二)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。
[15]《行政强制法》第10条规定:行政强制措施由法律设定。尚未制定法律,且属于国务院行政管理职权事项的,行政法规可以设定除本法第9条第1项、第4项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规,且属于地方性事务的,地方性法规可以设定本法第9条第2项、第3项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。第11条规定:法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的,行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。法律中未设定行政强制措施的,行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是,法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的,行政法规可以设定除本法第9条第1项、第4项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。
[16]邓刚宏:《行政执法适用依据问题研究》,载《政治与法律》2005年第2期。
[17]例如,《安庆市政府规章制定程序规定》第6条规定:市政府统一领导规章的制定工作,将规章制定工作完成情况纳入依法行政工作考核。市政府法制办公室履行下列工作职责:(一)拟定规章制定规划或年度计划,经批准后组织实施;(二)指导督促规章起草单位做好起草工作;(三)负责规章送审稿的审查工作;(四)负责规章的备案和汇编工作;(五)组织开展规章的清理以及立法后评估工作;(六)有关规章制定的其他工作。市政府各部门、各县(市)区政府应当按照有关要求,积极配合做好规章的起草、审查等工作。
[18]例如,《南通市制定地方性法规条例》第9条规定:市人民代表大会常务委员会法制工作委员会负责编制立法规划和拟订立法计划,经主任会议通过,向社会公布。第13条规定起草地方性法规,可以成立有有关的专门委员会或者常务委员会工作机构、法制工作委员会、市政府法制工作机构、有关部门等参加的起草工作领导小组,研究解决起草中的重大问题。有关的专门委员会或者常务委员会工作机构、法制工作委员会应当提前参与有关方面的法规起草工作。
[19]郑方辉、卢扬帆:《法治政府建设及其绩效评价体系》,载《中国行政管理》2014年第6期。
[20]李霞:《从经济增长驱动到法治指标驱动》,载《行政法学研究》2017年第6期。
[21]刘艺:《论我国法治政府评估指标体系的建构》,载《现代法学》2016年第4期。
[22]根据北大法宝法律数据库检索。1982年12月10日《地方组织法》修订赋予较大的市立法权,此后享有地方性法规制定权的有49个,包括27个省会市、18个经国务院批准的较大的市(其中,重庆市在1997年经全国人大批准为直辖市)以及4个经济特区所在地的市。2015年3月15日《立法法》修订后,过去49个较大的市才享有的地方立法权扩大至全国282个设区的市。1982年12月10日截止到2015年3月14日,设区的市地方性法规制定批准6499部,平均每年191部。2015年3月15日截止到2018年2月5日,设区的市地方性法规制定批准1125部,平均每年375部。
[23]张立荣:《中外行政制度比较》,商务印书馆2002年版,第267页。
[24]张瑞良:《政治互动视角下政府间事权划分的研究---以食品安全监管事权改革为例》,载《科学社会主义》2017年第4期。
[25]魏建国:《中央与地方关系法治化研究:财政维度》,北京大学出版社2015年版,第9页。
[26]封丽霞:《中央与地方立法事权划分的理念、标准与中国实践---兼析我国央地立法事权法治化的基本思路》,载《政治与法律》2017年第6期。
[27]刘剑文、候卓:《事权划分法治化的中国路径》,载《中国社会科学》2017年第2期。
[28]陶振:《基层治理中的条块冲突及其优化路径》,载《理论月刊》2015年第1期。
[29]“三定方案”的“三定”是指定机构、定职责、定编制。
[30]邓萍:《食品安全政府监管主体探究》,载《学术交流》2016年第8期。
[31]何峻卉:《地方性法规设定行政处罚权限探析》,载《地方立法研究》2017年第4期。
[32]刘福元:《城管事权的法理构筑---从相对集中处罚权到大城管立法》,载《法学论坛》2017年第3期。
[33]蔡小雪:《判断是否超越职权问题研究》,载《法律适用》2015年第1期。
[34]黄韬:《法治不完备条件下的我国政府间事权分配关系及其完善路径》,载《法制与社会发展》2015年第6期。
[35]雷磊:《法律规范冲突的逻辑性质》,载《法律科学》2016年第6期。
[36]杨登峰:《下位法尾大不掉问题的解决机制---“新上位法优于旧下位法”规制之论》,载《政治与法律》2014年第9期。
[37]刘志刚:《法律规范冲突解决规则间的冲突及解决》,载《政法论丛》2015年第4期。
[38]郑毅:《行政法规范冲突及其解决机制》,载《行政论坛》2013年第3期。
[39]严存生、宋海彬:《“立法冲突”概念探析》,载《法学论坛》2000年第1期。
[40]冲突解决机制需要满足两方面的功能需求:第一,能够对规范冲突作出统一、权威的效力裁决;第二,在体制改革的过程中,应当根据统一法治进程对行政法律规范的实施实行动态的整合。参见董皞:《我国行政法律规范冲突缘起探究》,载《中国法学》2013年第2期。
[41]强制性制度变迁是指国家作为制度变迁的主体,由政府主导的自上而下的强制实施的制度变迁。参见李春梅:《基于政府性质的强制性制度变迁理论模型》,载《天府新论》2014年第1期。
[42]陈景辉:《法律的内在价值与法治》,载《法制与社会发展》2012年第1期。
[43][法]皮埃尔·布尔迪厄、[美]华康德:《实践与反思---反思社会学导引》,李猛、李康译,中央编译出版社1998年版,第138页。
[44]王立峰:《法政治学的核心范畴研究---以布迪厄的“场域理论”为视角》,载《社会科学研究》2013年第3期。
[45]翁冰莹:《欧洲哲学的“空间转向”与布尔迪厄的“场域”存在论》,载《东南学术》2015年第4期。
[46]童世骏:《没有“主体间性”就没有“规制”---论哈贝马斯的规则观》,载《复旦学报》(社会科学版)2002年第5期。
[47]易有禄:《立法权正当行使的控制机制研究》,中国人民大学出版社2011年版,第226页。
[48]朱继萍:《法律规范效力秩序的几个问题》,载《山东警察学院学报》2013年第4期。
[49]例如,浙江省、山东省、广东省、贵州省、河北省、河南省、陕西省、重庆市等出台的《地方立法条例》,北京市、上海市、天津市等出台的《制定地方性法规条例》。
[50]王鉴辉:《我国地方立法的价值取向研究初探》,载《现代法学》2002年第2期。
[51]张骐:《论法的价值共识---对当代中国法治进程中一个悖论的解决尝试》,载《法制与社会发展》2001年第5期。
[52]崔卓兰、孙波:《追求更高层次的目标与价值---我国地方立法观念的推陈出新》,载《当代法学》2007年第3期。